第二节 公共文化服务体系下群众文化发展的新机遇

在我国群众文化的发展过程中，有辉煌，也有坎坷。公共文化服务体系建设极大地改善了群众文化发展的环境，给群众文化带来了良好的发展机遇，使群众文化事业进入了一个快速发展阶段。

一、公共文化服务体系建设与群众文化发展的政策环境

公共文化服务体系建设的指导思想、目标任务、建设原则和一系列方针政策，解决了群众文化发展中的关键问题，并为群众文化发展创造了良好的政策环境。主要表现在以下几个方面。

第一，把群众文化事业和群众文化机构纳入公共文化服务体系建设，明确了群众文化走公共文化服务的发展方向和道路。

20世纪80年代到21世纪初，随着经济体制改革的深入，群众文化事业形成、发展的基础——计划经济体制逐步向社会主义市场经济体制转变，运动式的群众文化不再有吸引力，市场文化、流行文化等多种新兴文化形式的冲击让群众文化难以招架。在这个经济转型时期，群众文化机构经过了“以文补文”发展模式的实践，谈论过“文化馆的企业化发展道路”，研究过群众文化事业“产业化与事业化相结合”道路的可行性，个别地区和个别文化馆还进行了文化馆（站）转制的尝试，群众文化工作者对于市场经济体制下群众文化事业的发展道路和发展方向经过了一个长时期的艰难探索。在这一探索过程中，社会上对文化馆的质疑之声不断：文化馆是干什么的？文化馆还有没有必要存在？文化馆还是否具有公益性质？群众文化事业的属性是文化产业，是文化产业与事业的结合体，还是公益性事业？这是在21世纪初，群众文化和群众文化事业的发展面临的根本性问题。

2005年，国家提出了公共文化服务体系建设课题，并从一开始就把群众文化事业纳入了公共文化服务体系，从而解决了群众文化事业的发展道路和方向这一根本性问题。群众文化事业的发展要遵循公共文化服务体系建设的指导思想、目标任务、建设原则以及一系列的方针政策，这一点成为群众文化工作者的共识。

第二，提出公共文化服务机构免费开放的政策，实行基本文化服务的免费服务，实现了群众文化机构服务模式的根本性变革。

让群众广泛享有免费或优惠的基本公共文化服务是公共文化服务的原则，既然群众文化事业纳入了公共文化服务体系，文化馆（站）从“有偿服务”向免费开放转变就成为必然。2004年，文化部、国家发展与改革委员会、财政部等12个部委联合发出《关于公益性文化设施向未成年人免费开放的意见》，文化馆、文化站开始实行对未成年人免费开放。随着公共文化服务的进展，一些地区的文化馆（站）从向未成年人免费或优惠开放逐步向对全社会免费开放过渡，2008年珠江三角洲等经济发达地区（如深圳、佛山、东莞等）的文化馆（站）开始实行面向全社会的免费开放。2010年3月，温家宝总理在《政府工作报告》中明确提出了“推动图书馆、文化馆、博物馆免费开放”的要求。2011年1月27日，文化部、财政部下发了《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放意见》，到2011年年底，全国所有文化馆（站）基本实现免费开放。从而实现了群众文化服务机构服务模式的根本转变。

免费开放打造了全新的文化馆（站）社会形象，使群众文化服务迈上了一个新的台阶。

【扩展阅读】全国文化馆（站）免费开放

文化部、财政部《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放的意见》（下文简称《意见》）下发后，各地文化行政部门和公共文化机构积极响应、迅速行动，免费开放工作全面推进。截至2011年年底，全国15个省级美术馆已经全部向公众免费开放。在2952个公共图书馆、3285个文化馆、34139个乡镇综合文化站实现了无障碍、零门槛进入，公共空间设施场地也全部免费开放，所提供的基本服务项目全部免费，按时完成了《意见》预定目标。2011年，全国文化馆组织培训班培训人次达到615.18万人次，比2010年增长43.1%；全国乡镇综合文化站组织训练班培训人次达到1231.28万人次，比2010年增长32.7%[5]。

第三，实施了文化馆（站）建设工程，促进了群众文化设施建设。颁布了公共文化服务机构建设标准，提出了以服务人口为依据设置和确定文化馆（站）建设规模的原则和建设指标体系，实现了群众文化机构建设的规范化和法制化。

早在“六五”规划中，国家就提出了“县县有文化馆，乡乡有文化站”的目标，但是，直到21世纪初，这一目标还没有实现。文化馆普遍存在基础设施落后，服务资源总量偏少的问题，特别是县乡两级文化设施面积狭小，场馆陈旧落后，活动器材和设备奇缺，难以开展相应的文化活动。在公共文化服务体系建设中，党中央、国务院高度重视基层群众文化设施建设，2002年年初，国务院办公厅转发的《文化部国家计委财政部关于进一步加强基层文化建设的指导意见》（国办发〔2002〕7号），提出了要“加快推进基层文化设施建设”，出台了文化设施建设的任务、规划、资金投入及相配套的有关政策。文化部和国家发展与改革委员会、财政部等有关部委联合实施了一系列重大文化工程，包括：县图书馆、文化馆建设工程，乡镇综合文化站建设工程，流动舞台车工程，乡镇综合文化站内容（设施）建设工程等。改变了基层群众文化设施落后的面貌，全面提升了群众文化服务机构的服务能力，到2010年，基本实现了“县县有文化馆，乡乡有文化站”的目标。

我国群众文化设施的建设基本是和行政层级相对应的，其建设规模要求也是与其行政级别相对应的。一个100万人口的县与一个1万人口的县，其文化馆的建设规模要求是相同的，这显然不符合公共文化服务均等化的要求。“均等化”体现在公共文化设施建设上，就是要求每个公民拥有的公共文化服务设施的面积应是大致平等的。2008年以来，国家发展与改革委员会、住宅与城乡建设部、文化部等联合颁布了《文化馆建设用地指标》、《文化馆建设标准》、《乡镇综合文化站建设标准》，提出了以服务人口为依据设置和确定文化馆（站）建设规模的原则和建设指标体系，实现了群众文化机构建设的规范化和法制化，推进了群众文化设施建设的均等化，一批设施达标、布局合理、功能完善的文化馆（站）正在全国各地兴建。

【扩展阅读】国家关于群众文化设施建设的重大工程

县图书馆、文化馆建设工程。“十五”期间，文化部、国家发展与改革委员会实施了县图书馆、文化馆建设工程，中央投入资金4.8亿元，各地配套资金14.2亿元，对全国1086个无设施或设施面积低于300平方米的县级图书馆、文化馆设施建设予以补助，建设规模达197.27万平方米。

乡镇综合文化站建设工程。文化部、国家发展与改革委员会实施《全国“十一五”乡镇综合文化站建设规划》，“十一五”期间，文化部和发改委通过转移支付资金39.48亿元，新建和扩建2.67万个农村乡镇综合文化站，到2010年全国所有农村乡镇基本建有具备综合服务功能的文化站。

流动舞台车工程。从2005年到2010年，中央财政安排资金3亿元，为剧团和基层群众文化机构配备1000余辆流动舞台车，改善了服务条件。流动舞台车深入城乡基层，开展灵活、多样、方便的文化服务，受到基层群众的欢迎和好评。

乡镇综合文化站内容建设工程。为解决乡镇综合文化站设施“空壳”问题，财政部从2008年开始安排专项资金2.59亿元，为列入规划的乡镇综合文化站配备文化共享工程和开展文化活动必需的设备、器材、图书[6]。

第四，提出了完善公共文化服务投入机制和加强公共文化服务队伍建设等一系列政策和措施，为群众文化的发展提供了经费和人才保障。

1996年，党的十四届六中全会《关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》就明确提出了对政府兴办的文化馆等公益性事业单位，“应给予经费保证”的政策，但是由于种种原因，这一政策在许多地方没有落实。随着公共文化服务体系建设的深入，国家提出了建立公共文化服务人、财、物保障机制的一系列政策和措施。

在实施文化馆（站）“免费开放”中，中央财政投入了18亿资金，建立了中央与地方财政“经费保障分担”的机制和补助标准，解决了文化馆（站）长期存在的经费投入没有保障的问题，以此为契机，群众文化事业的经费保障机制正在逐步建立。

2011年，中宣部、中组部、中编办等六部委发布文件，规定“乡镇综合文化站（中心）是政府举办的公益性文化机构，是群众文化活动和精神文明建设的重要阵地，承担着提供公共文化服务、指导基层文化建设、受委托协助管理农村文化市场等职责，要配备专职人员，每个乡镇综合文化站（中心）至少应有1个至2个编制，比较大的乡镇可适当增加编制”（中宣发〔2010〕14号文件）。此文件解决了文化站的人员编制。同年，文化部下发了《全国基层文化队伍培训工作方案》，计划用5年时间，建立10个全国性培训基地，形成省、市、县各级文化队伍培训网络，对现有24.27万县、乡专职文化队伍和391万左右的业余文化队伍（包括基层文化指导员、大学生村官等）进行系统培训，使专、兼职结合的基层文化队伍素质得到显著提高，公共文化服务能力明显增强。

【扩展阅读】中央与地方财政“经费保障分担”的机制

文化馆（站）人员、公用等基本支出由同级财政负担，开展基本文化服务项目支出由中央和地方财政共同负担。中央财政设立专项资金，重点对中、西部地区地级市和县级文化馆以及乡镇文化站开展基本公共文化服务项目所需经费予以补助，对东部地区“免费开放”实施效果好的地方予以奖励。

2011年，基本文化服务项目及非补助标准为：地市级文化馆每年50万元，县级文化馆每年20万元，乡镇综合文化站每年5万元。对中、西部地区中央财政分别负担50%和80%[7]。

案例：成都市建立乡镇（街道）文化站和社区（村）文化室经费保障机制

在公共文化服务体系示范区建设中，成都市按照城乡一体化和公共文化服务“均等化”的原则。建立起乡镇（街道）文化站和村（社区）文化室的经费保障机制。

乡镇（街道）文化站人均经费保障机制：按照中心城区、近郊区、远郊区常住人口每人每年10元、8元、6元标准纳入县级财政预算。市财政对远郊区县按照每人每年2元补贴，转移支付给远郊区县，全市共计1.1亿元。

村（社区）文化室经费比例保障机制：2012年起，将已纳入财政预算的村级社会管理和公共服务专项资金——每村（社区）每年30万元，每年按照不低于10%落实村（社区）文化室运行经费（不低于3万元），全市共计1亿元。

第五，提出了创新公共文化服务方式的要求和有关政策，为群众文化拓宽服务领域，创新服务方式，提高服务质量指明了方向。

公共文化服务体系建设是个新课题，公共文化服务体系下群众文化事业的发展同样是个新课题。2007年，在中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发的《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》（2007年8月21日）中，就把“创新公共文化服务运行机制”，“创新公共文化服务方式，积极探索适应社会主义市场经济要求、保障社会公平正义的公共文化服务方式”作为公共文化服务体系建设的一个重点。群众文化机构和工作者努力探索公共文化服务体系下群众文化服务的新机制、新方式，发展了群众文化的理论与实践。

二、公共文化服务体系建设与群众文化的发展模式

“以文补文”最早是在群众文化领域兴起的，20世纪70年代后期，广东的群众文化单位开始利用自身的业务技术、设备和场地，开展经营和有偿服务尝试，有关部门也开始总结和推广“以文补文”的经验。1984年12月文化部在天津召开全国城市群众文化工作会议，会议的内容之一就是总结交流“以文补文”的经验。以此次会议为标志，“以文补文”在全国文化馆（站）铺开。1987年文化部、财政部、国家工商总局发布了《文化事业单位开展有偿服务和经营活动的暂行办法》。1988年，文化部、财政部发布《文化事业单位进一步开展有偿服务活动若干问题的规定》，“以文补文”成为一项重要政策。虽然1996年，党的十四届六中全会通过了《关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》，明确提出“对政府兴办的图书馆、博物馆、科技馆、文化馆、革命历史纪念馆等公益性事业单位，应给予经费保证”后，从党的方针政策层面讲，已经终止了“以文补文”政策，但上述办法和规定直到2007年才正式废止。文化馆（站）的“以文补文”服务模式延续了20多年，已经形成了一整套与之相适应的政策、思路、机制和方法。如在财政体制上，大多数文化馆（站）被划为差额补贴事业单位，只保障人头费和公务费，基本上没有正常的服务经费，一些“以文补文”搞得好的文化馆（站）变成自收自支的事业单位，个别文化馆（站）还挂了“公司”的牌子。在内部机制上，设立有偿服务项目，组成产业部门，实行经济核算，给各部室下达创收指标，参与市场竞争。

在政府公共资金不能保障群众文化服务的条件下，“以文补文”模式发挥了一定的积极作用，如弥补了财政投入的不足，改善了职工的生活，增强了自身活力，给群众提供了多样的文化选项等。但其负面效应也非常明显，“以文补文”挪用了公共资源，侵害了广大群众应该享有的公益性文化服务保障权（如充分保障公益性活动空间的权利）；以无偿或低价的方式占有公共资源（包括使用建筑空间、公益性文化单位品牌效应等），进入市场竞争，造成不正当竞争，损坏同类市场主体的利益；模糊了公益性文化单位的公益形象、职业形象，降低了公信力，并连带产生出负的内部和外部效应。在内部，是走事业化发展道路，还是走产业化发展道路，或是走产业与事业相结合的发展道路，成为群众文化发展中争论不休的一个关键问题。在外部，对群众文化事业单位存在必要性的质疑声不断。

在公共文化服务体系建设的大前提下，群众文化必须迅速转变长期存在的“以文补文”的发展模式，改变与“以文补文”服务模式相适应的工作思路、工作机制和工作方法，走公共文化服务的发展道路，在“公益性、基本性、均等性、便利性”四位一体中把握群众文化的发展方向、目标、动力、格局和战略。

从总体上，与我国公共文化服务体系建设的目标相适应，群众文化应当按照结构合理、发展均衡、网络健全、运行有效、惠及全民的原则，以政府为主导，以各级文化馆（站）为骨干，鼓励全社会积极参与，努力建设以群众文化产品生产供给、设施网络、资金人才技术保障、组织支撑和运行评估为基本框架的覆盖全社会的群众文化服务体系，切实保障人民群众进行公共文化艺术鉴赏、参加群众文化活动、提高文化艺术素质、参与文化艺术创造等基本文化权益。

从运行机制上，群众文化要建立与“免费服务”模式相适应的运行机制、工作思路和服务方式，主要表现在以下几点。

第一，以基本文化服务为主要职能，明确免费服务的内涵和内容。文化馆（站）提供的文化服务是一种具有非竞争性与排他性的公共文化产品，可以划分为基本文化服务与非基本文化服务两大类。按照公共文化服务的要求，免费开放的基本内涵是指，由政府埋单，确保公共文化单位基本服务免费提供，确保人民群众基本文化权益公平、均等地实现。文化馆（站）免费开放包括公共空间设施场地的免费开放；与其职能相适应的基本文化服务项目健全并免费向群众提供，并免费提供配套管理服务。文化馆（站）与其职能相对应的全部功能用房，文化馆（站）职能内的全部服务都应当实行免费服务。这就要求取消在其职能范围内的收费项目，撤销与职能无关的非制度性非辅助类经营项目，收回出租或用于经营的功能用房和设施，补齐按其职能应具备的基本服务缺项，并根据群众的基本文化需求和社会经济发展，逐步扩展免费服务项目。

第二，转变工作重点，把主要工作放到提供好基本服务项目上来。为满足广大基层群众多层次、多样化的需求，文化馆（站）可以保留一部分实行有偿服务的非基本服务项目，作为基本服务的补充，但不应成为业务工作的主体。基本公共文化服务以外的公益性服务，要降低收费标准，按照成本价格为群众提供服务。

第三，建立与“免费服务”相适应的工作制度。建立“免费服务”的承诺与公示制度，制定文化馆（站）服务标准，推动免费服务的制度化、规范化；完善文化馆（站）免费服务指标（开馆时间指标，免费服务项目指标，免费服务的受众率指标等），加强对免费服务的监督考核；推动体制机制创新，深化文化馆（站）内部机制改革，优化组织结构，改进内部管理，创新服务方式，提高运营效率。

第四，完善政府对文化馆（站）“免费开放”的保障机制。各级文化、财政部门要加强对免费开放工作的组织领导，将免费开放作为群众文化事业建设的重点工作，纳入文化建设总体规划，纳入重要议事日程，纳入财政预算；要建立统筹协调、密切配合、分工协作的工作机制，加强文化馆（站）免费开放工作的组织和领导；要充分依靠专家，加强对免费开放工作方案的制度设计和科学研究，保证免费开放工作科学有序地开展。