三、质量与规模并重：21世纪初至2010年职业教育政策的主导思想

在20世纪90年代中后期职业教育出现滑坡后，21世纪初国家重新开始通过行政手段大力扶持职业教育的发展，既包括增加职业教育学生数在整个教育系统中所占的比例，也包括调整职业教育的培养模式以提升职业教育的办学质量。

（一）重振职业教育

2002—2005年，国务院先后召开三次全国职业教育会议，讨论职业教育的发展规划，并颁布了《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（2002）、《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》（2004）、《国务院关于大力发展职业教育的决定》（2005）。这三个文件对我国“十五”期间职业教育的改革与发展目标、管理体制和办学体制、职业教育经费、教育教学改革都做出了明确要求。这三个文件基本奠定了我国“十五期间”职业教育发展的基本思路，主要包括以下四点。

（1）在发展规模上，实现中等职业教育与普通高中教育比例相当，高等职业教育规模占高等教育规模一半以上。

（2）在办学主体上，形成政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与的多元办学格局。

（3）在培养模式上，以就业为导向，深化教育教学改革，推动计划培养向市场驱动的转变。

（4）在就业上，实行就业准入制度和职业资格证书制度。

为了实现这些目标，该阶段国家采取了一系列的措施。一是增加职业教育的入学机会。我国先后于2005年、2006年和2007年每年扩招100万中职学生，逐渐实现了中职、高职在校生分别占中等教育阶段和高等教育阶段在校生的一半。二是继续积极鼓励社会力量参与职业教育办学。从1980年《关于中等教育结构改革的报告》，到2002年《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》，再到《民办教育促进法》的正式颁布，社会力量成为我国发展职业教育的重要力量，并涌现出诸多优秀案例。三是职业教育逐渐确立“以就业为导向，以服务为宗旨”的办学理念，并在2005年后变得更为明确。这一办学理念强调我国职业教育的教学要坚持满足劳动力市场的需求，增强学生的就业能力，对职业院校摆脱“学科教育”的传统模式起到积极作用。但在实践过程中也出现了“以就业为中心”的片面理解，忽视学生发展的其他重要维度。四是继续完善就业准入制度和职业资格证书制度，推行“双证书制度”，要求职业院校的毕业生同时获得毕业证书和职业资格证书。这些措施的出台反映了改革开放以来我国职业教育政策发展的基本取向——市场化。[7]职业教育发展选择市场化道路的一大原因是要满足我国社会主义市场经济改革的需要。

（二）注重职业教育的质量提升

随着职业教育规模的扩大、职业教育办学理念的转变，21世纪初职业教育服务社会经济的功能有了明显提升，但职业教育还存在许多问题，如培养质量参差不齐、职业教育经费投入不足、职业教育的吸引力较弱等。此阶段国家对职业教育质量的重视体现在以下三方面。

一是示范性职业院校的建设。2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》提出实施职业教育示范性院校建设计划，重点建设高水平的培养高素质技能型人才的1000所示范性中等职业学校和100所示范性高等职业院校，正式开启了我国职业教育的示范校建设。在高等职业教育领域，《教育部财政部关于实施国家示范性高等职业院校建设计划加快高等职业教育改革与发展的意见》（2006）明确了国家示范性高等职业院校的办学目标和主要内容。2010年《教育部财政部关于进一步推进“国家示范性高等职业院校建设计划”实施工作的通知》再次强调了建设示范性高职院校的重要性。在中等职业教育领域，示范性院校建设的步伐要慢于高等职业教育，到2010年国家才出台了建设示范性中等职业学校的政策文件《教育部、人力资源和社会保障部、财政部关于实施国家中等职业教育改革发展示范学校建设计划的意见》，2011年第一批示范性中等职业学校建设项目启动。示范性职业院校计划推动了我国一批高质量职业院校的诞生，提升了我国职业教育的质量，并为其他职业院校的发展提供了经验和借鉴。但在该政策下，职业教育经费投入向少数学校倾斜，扩大了院校间的不均衡，影响了职业教育的整体质量。

二是规范教学质量。从2002年到2010年，我国相继颁布了众多与职业院校教学质量相关的政策文件，涉及课程建设、质量保障、学生实训实习等（见表2-1）。这些政策文件为职业教育教学工作设定了统一的标准，并为职业院校的教学改革工作指明了原则性方向。

表2-1 2002—2010年我国职业教育教学质量的主要相关政策文件

三是教师队伍的专业化。教师素质的提高是提升职业教育质量的关键，这一点已被许多国家和国际组织认同。打造一支“双师型”结构、专兼结合的教师队伍是我国职业教育师资建设的目标。21世纪以来，我国不断鼓励和支持职业教育教师的专业化发展，要求各级部门和学校积极组织教师的专业培训和到企实践，提升自己的专业化水平。2002年《教育部办公厅关于加强高等职业（高专）院校师资队伍建设的意见》要求到2005年，获得研究生学历或硕士以上学位的教师应基本达到专任教师队伍总数的35%，鼓励聘请高级技术人员和能工巧匠担任兼职教师。2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》强调“要继续支持职业教育师资培训基地建设和师资培训工作”。2006年《教育部财政部关于实施中等职业学校教师素质提高计划的意见》细致规划了中等职业教育教师专业化发展的路径与支持项目，包括专业骨干国家级和省级培训项目、重点专业师资培养培训方案、紧缺专业特聘兼职教师资助计划等。在这些政策和项目的推动下，教师的实践教学能力和职业教育教学理论水平有了很大的提升，专业化水平得到发展。但职业教育教师的培养还存在一些问题，如教师的专业化发展主要依靠职后培训与自我学习，职前教师教育体系不健全，教师培训重理论学习而轻职业实践，兼职教师管理不完善且难以真正融入学校教育，等等。

（三）确立工学结合、校企合作的培养模式

工学结合是我国职业教育人才培养模式的重要特征。它强调在培养学生职业能力的过程中，通过校企合作，整合学校教育和校外工作经历，以使学生获得劳动力市场所需的职业能力。这一概念最早出现在1991年《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》中。这一概念的提出表明我国职业教育试图突破传统的以课堂教学为主的学校教育模式，转向基于工作的学习。但由于20世纪90年代职业教育面临体制改革与发展困境，“工学结合”未受到足够的重视。

21世纪初职业教育“重理论、轻实践”的培养模式困境和“以就业为导向”理念的提出，使得校企合作、工学结合成为职业教育人才培养模式改革的重点。如2000年《教育部关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》强调了实践性教学的重要性。2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》明确“大力推行工学结合、校企合作的培养模式”。2006年教育部正式将工学结合确立为我国职业教育人才培养模式的基本特征。自此，工学结合成为我国职业教育人才培养模式改革的基本思路。

然而尽管政府文件多次提出工学结合的概念，但并未对这一概念下过明晰的定义，学界对这一概念的解释也众说纷纭。[8]工学结合与校企合作、产学结合等概念既有联系又有微妙的区别。总的来说，工学结合最重要的意义在于它明确了实际工作经历在职业教育人才培养过程中的重要作用，为后来我国探索以工作为本的职业教育奠定了基础。在工学结合思想的影响下，我国陆续探索出多种校企共同参与的人才培养模式。如2006年《教育部关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》提出了“生产性实训”的概念，改变了职业教育校内实训的理论与实践。生产性实训是学校提供场地和管理，企业提供设备、技术和师资支持，校企合作联合设计并系统组织实训教学的实践教学模式。高等职业教育领域“订单班培养模式”的兴起，很好地锻炼了学生的实际工作能力，并为学生从学校到工作的过渡打下了基础。

（四）发展中等职业教育学生资助体系

我国职业教育的学习者大都是农村家庭子女，尤其是在中等职业教育阶段。这一教育现象使得学生资助政策在支持职业教育学生发展中具有重要作用。20世纪90年代末职业教育取消优待政策，实行高收费政策，个人与家庭在职业教育中承担的教育成本越来越高，很多学生因为无力承担较高的学杂费而放弃入学。尽管1996年的《职业教育法》提出了设立奖助学金，奖励优秀学生或资助经济困难学生，但中等职业教育学生资助体系一直未建立起来。

进入21世纪，随着对教育公平问题的讨论，政府开始出台一系列资助政策。2003年教育部和财政部拿出2000万元用于中等职业学校贫困学生的助学工作。[9]我国在2005年的《国务院关于大力发展职业教育的决定》中明确提出要建立中等职业教育学生资助体系，2006年国家出台了《财政部教育部关于完善中等职业教育贫困家庭学生资助体系的若干意见》和《中等职业教育国家助学金管理暂行办法》两个文件，初步规划了我国中等职业教育学生资助体系的基本框架。这时候的资助对象是部分家庭经济困难的中职生，资助形式以奖助学金为主。

随后，由于职业教育的学生有90%以上是农村和城市低收入家庭的孩子，加上社会对职业教育公益性理解的加深，对所有中职学生实行免学费政策成为我国中等职业教育学生资助体系的另一个议题。但这一提议并未得到广泛认同，反对者认为职业教育是教人工作的教育，学生不应该获得国家资助。这一争议一直持续到2009年，国家决定对部分中等职业教育家庭贫困学生和涉农专业学生实行免学费政策，在国家政策层面对免学费问题有所定论，但在学界这一争议从未停止。

接下来的几年，政府不断扩大中等职业教育免学费的对象。我国基本形成了以国家助学金、免学费政策为主，学校奖学金、减免学费为辅的学生资助体系。此外，随着资助理念的不断发展，中等职业教育学生资助工作开始由“基本保障型”资助向“发展型”资助转变，在保障学生入学机会的基础上，更加关注为学生提供充分的发展机会，促进个体能力的提升，从而支持学生的教育成功、充分就业和社会融合。