二、20世纪90年代中期到21世纪初：职业教育的衰落期

20世纪90年代中期到21世纪初是改革开放以来我国职业教育发展史上变化最剧烈的一段时期。由于这段时期是经济体制的转型期，职业教育原本的倾斜政策逐渐被取消，加上普通教育的不断扩张，职业教育的吸引力迅速下降，职业教育在20世纪90年代后期经历了极大的滑坡，直至2002年国家重新提出大力支持职业教育的发展，职业教育才开始慢慢走上重振的轨道，并开始转变20世纪单纯注重教育规模的政策取向，越来越强调质量本位的职业教育发展思路。20世纪90年代中期到21世纪初既是我国职业教育遭受重创的时期，也是我国反思职业教育发展的关键期。

（一）中等职业教育的滑坡与重振

从1997年开始，我国中等职业教育占高中招生的比例不断下降，招生数出现负增长。改革开放以来职业教育所建立起来的社会声誉也逐渐丧失，职业教育被打上低质量的标签。这跟该时期我国采取的新的教育政策有关。

一是职业教育优待政策的取消。从20世纪80年代恢复职业教育以来，职业教育的生存和发展很大程度上依赖于政府的大力扶持。对学生来说，中专、技校的吸引力主要在于减免学费和享受助学金、获得干部身份、国家统一分配工作等倾斜政策。随着市场经济体制改革力度的加大，国家逐步取消了中等职业教育学生所享受的优惠政策。从1995年开始，中专学校的学生逐渐要自筹学费、自主择业。市场经济体制改革带来的另一个影响是经济结构调整后中职毕业生的就业岗位大幅减少，中职毕业生开始面临就业困难的问题。中等职业教育不明朗的就业前景和高收费、不包工作分配的政策，极大削减了20世纪80年代以来中等职业教育所具有的优势，中等职业教育开始处于劣势状态。高等职业教育一方面也实施高收费、不包分配的政策，另一方面高职的招生逐渐向普通高中毕业生倾斜。1985年《中共中央国务院关于教育体制改革的决定》规定高等职业教育要优先向中职毕业生招生。但到了1999年，在《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》中，高职的招生开始向普通高中毕业生倾斜。中职毕业生的对口升学路径被限制，从而阻碍了他们通过高等教育进一步实现社会流动的可能。

二是高等教育的扩张。在经济发展和就业的压力下，1999年，以《面向21世纪教育振兴行动计划》为起始点，我国开始实行高等教育扩招政策。教育部提出，到2010年我国高等教育入学率要达到15%。高校扩招政策的出台，进一步刺激了普通高中规模的扩大，相对削弱了中等职业教育的吸引力。在职业教育领域，为了促进高等职业教育规模的扩大，一方面，改革、改组和改制已有的高等专科学校、职业大学和独立设置的成人高校，另一方面，将部分办学质量较高的中专学校升格为高等职业技术学院（简称“三改一补”）。将优秀的中等职业学校改办成高等职业教育院校，同时将部分办学质量较差的普通高中转为中等职业学校，这些做法使得中等职业教育质量迅速下滑。高等教育改革的另一倾向为向普通教育倾斜。20世纪末，我国在普通高等教育领域先后实行“211工程”“985工程”，重视普通高等教育的快速发展和质量提升。在扩招政策和发展项目的共同作用下，普通高等教育实现了质量和数量的同步提升，毕业生的市场认可度提高。但在高等职业教育领域，由于社会对学历的偏好和职业教育毕业生在人文素养方面的不足，高等职业教育毕业生的社会认可度迅速下降。[4]高等教育结构和质量的这些变化，意味着对中等教育学生来说读普通高中比读中等职业学校更有优势。

1994年国务院提出，到2000年，我国中等职业教育的学生数应占到高中阶段学生数的60%。但事实上从1997年开始，中等职业教育的招生数持续下滑。到了2001年，中等职业教育的招生数仅占到整个高中的35%左右。[5]这种局面的形成是国家教育政策转向和中等职业教育自身质量低下共同作用的结果。职业教育未能适应劳动力市场需求的改变，没能及时调整自身的培养模式，在外部政策优势丧失的情况下，迅速衰落便成为难以避免的悲惨命运。

面对职业教育所显现的颓势，21世纪初国家又开始重视职业教育的发展。2002年《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》提出：“十五”期间中等职业教育要与普通高中教育规模相当，扩大高等职业教育规模。和以往政策不同的是，21世纪初的职业教育政策开始注重职业教育的质量，未像20世纪80年代初那样给予职业教育巨大的外部优惠政策，而是采取了鼓励和支持职业教育的内部质量提升以使其重获吸引力的政策思路。

（二）高等职业教育的兴起

和中等职业教育的发展路径不同，高等职业教育是自下而上发展起来的，先有地方主动探索的基础，继而国家鼓励和支持发展。20世纪90年代以后我国才开始逐步出台高等职业教育相关的政策文件。1990年随着《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》的出台，职业教育开始走上探索以高中毕业文化程度为起点的高等职业教育之路。[6]1996年施行的《中华人民共和国职业教育法》和1999年施行的《中华人民共和国高等教育法》相继确立了高等职业教育作为我国职业教育、高等教育重要组成部分的法律地位，高等职业教育正式合法化和制度化。

高等职业教育的发展始于地方性职业大学的发展。1994年全国教育工作会议提出推进职业大学的办学模式改革。1995年，以《关于推进职业大学改革与建设的几点意见》为标志，职业大学正式成为我国高等职业教育的一种办学形式。1996年我国开始试点15所示范性职业大学的建设，开启了高等职业教育质量化办学的新纪元。随后，1997年的《关于高等职业学校设置问题的几点意见》和1999年《试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见》对高等职业院校运行的基本程序和管理模式做出了规定，从而规范了高等职业教育的发展。

20世纪90年代后期高等职业教育虽然在政策上获得了巨大的关注，并被视为高等教育发展的重点领域，但和中等职业教育一样，高等职业教育面临着办学模式落后、教学质量低下、毕业生就业难等问题。因此，提升职业教育的整体质量而不是单纯注重规模效应成为21世纪职业教育发展的主要关注点。

（三）尝试建立终身教育体系

终身教育在我国从一个发展理念发展为基本教育政策的标志是1995年颁布的《中华人民共和国教育法》。《教育法》第十一条提出“健全和完善终身教育体系”。到了20世纪90年代后期，我国政策对终身教育的理念有了新的理解，开始用“终身学习”代替“终身教育”，这标志着我国开始转向建立学习型社会。如《面向21世纪教育振兴行动计划》提出，到2010年我国基本建立起终身学习体系。1999年《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》也使用了“终身学习”一词。2000年，建立终身教育体系成为我国国民经济和社会发展计划的目标之一。

完善职业教育体系是建立健全终身学习体系的重要一环。在20世纪90年代后期，我国逐步确立了通过发展职业教育体系来推动终身学习的政策思路，并在21世纪全面实行。首先，提倡大力发展职业培训。如1999年朱镕基在政府工作报告中强调要“积极发展各种形式的职业教育和成人教育”“加强多种形式的职业培训”。其次，结合成人教育和职业教育。成人教育是终身教育体系的重要组成部分，而职业教育是成人教育的重要内容，打通两者能够推进成人的自主学习与终身学习。但该时期对职业教育和终身学习体系关系的论述，基本还是以国家领导人指示的形式，并未以政策文本的形式确立下来。此外，由于我国学校职业教育和职业培训分属不同的行政部门管理，两者难以实现真正的协调发展，阻碍了职业教育体系的成熟与完善。至今职业培训体系的薄弱仍是我国职业教育体系迫切需要解决的一大问题。