第二章 职业教育的立法与政策演变

第一节 职业教育的立法与政策回顾

一、20世纪80年代初到90年代中期：职业教育的恢复与确立

这段历史时期是从20世纪80年代初到90年代中期《中华人民共和国职业教育法》颁布。这段时期又可具体分为两个阶段：从20世纪80年代初到1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布，标志着发展职业教育的提议由局部的、倡议性的政策话语转变为正式的、全面开展的政策规划；1985年到1996年是职业教育迅速发展和多面改革的时期，1996年《职业教育法》的通过标志着职业教育正式成为我国教育系统不可或缺的组成部分。该部分主要围绕该历史阶段职业教育政策改革的关键内容展开，主要分为四部分：调整中等教育结构、职业教育立法、办学体制的改革尝试、职业教育学生的优待政策。

（一）调整中等教育结构

恢复中等职业技术教育在教育系统里的重要地位是改革开放初期教育政策的主要关注点。这一改革提议在1984年中国共产党十二届三中全会上被正式提出，并成为20世纪80年代中等教育改革的核心举措。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出“调整中等教育结构，大力发展职业技术教育”的方针。改革的目标在于实现中等职业技术教育和普通教育的比例均衡，从而改变中等教育结构不合理的教育现实，自此我国职业技术教育发展历史的新阶段开启。

20世纪80年代初期，随着改革开放的推进，半熟练工人、熟练工人和技术员等劳动力的短缺成为制约社会经济建设的关键因素。然而，受“**”的影响，中华人民共和国成立初期形成的职业技术教育体系几乎被完全破坏，原有的以普通教育为主导的教育系统难以提供经济发展所需的技术型劳动力。政策制定者认为职业技术教育能够有效地提供经济发展所需的技术工人，发展职业技术教育成为20世纪80年代初期教育改革的主要呼声，并在各大重要会议上被反复提出和强调。这一建议最早由邓小平在1978年的全国教育工作会议上提出，他要求扩大农业中学、中专和技校的比例。1980年国务院批转《关于中等教育结构改革的报告》，详细说明了中等教育结构改革的内容和途径。该报告还提出将原有的普通高中改办为职业中学的主张，从而形成了职业中学、中等专业学校、技工学校并存的中等职业技术学校结构。1983年第六届全国人民代表大会第一次会议提出“职业高中在校生数达到高中生总数的40%”的目标。这些政策建议最终促成了1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中发展中等职业技术教育的政策主张。发展中等职业技术教育的另一个原因是当时我国偏低的高等教育入学率。当时只有4%左右的高中毕业生能够升入大学，这意味着我国教育系统的层级过渡压力很大。通过将一半左右的初中毕业生分流到中等职业技术教育学校，促使他们在高中毕业后就进入劳动力市场，既填补了当时经济建设的劳动力缺口，又缓解了巨大的升学压力，特别是在当时九年义务教育推广、初中毕业生的人数不断增长的情况下。

在各项政策的刺激下，20世纪80年代中等职业技术教育得到了飞速发展。1980—1989年，全国中等职业学校学生的入学率增长了641%，技工学校的入学率增长了96%，中专学校的入学率增长了81%。

到了20世纪90年代，中等职业技术教育渐成规模，成为中等教育的重要组成部分。在此基础上，90年代初的职业技术教育政策关注继续扩大规模，促使职业技术教育成为中等教育的主体部分。1991年《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》是国务院为职业技术教育发布的第一个专门文件。1994年《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》对各阶段职业教育的就读比例做出了详细的规划：在九年义务教育尚未和一时难以普及的地区，进行小学后的分流，发展初等职业教育；大部分地区以初中后分流为主，大力发展中等职业教育，逐步做到50%～70%的初中毕业生进入中等职业学校或职业培训中心；到2000年各类中等职业学校年招生数和在校生数与高中阶段学生数的比例，全国平均保持在60%左右，普及高中阶段教育的城市可达到70%。这份文件对中等职业教育发展规模的规划基本代表了20世纪90年代初期我国政策制定者对职业技术教育的基本设想。但职业技术教育的过快发展也带来了负面的教育影响，并在20世纪90年代后期受到国际声音的批评，从而导致我国职业教育发展进入了迅速滑坡的历史阶段。

20世纪80年代初到90年代中期的中等职业技术教育改革对我国的教育产生了重大影响，它不仅造成了中等教育结构的重大变革，也引发了对高等教育的新理解，为后来高等职业教育的发展打下了基础。

（二）职业教育立法

在职业技术教育快速发展的同时，制定专门规范职业技术教育的法律势在必行。1985年河北省发布了我国第一部地方性职业技术教育法规《河北省发展职业技术教育暂行条例》，对发展职业技术教育的主要途径、职业技术学校的办学目标、毕业生的录用和待遇、教师、教材和学习场地等都做出了规定。地方性职业技术教育立法工作的推进，最终促使国家职业技术教育立法工作在1987年被提上了议程。我国国家职业教育立法经过了“职业教育条例—若干单项法—职业技术教育法”的制定过程。1996年，第八届全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国职业教育法》，标志着中华人民共和国成立以来第一部关于职业教育的国家法律的诞生。

《职业教育法》总结了改革开放以来我国发展职业技术教育的有益探索和先进经验，其最重要的内容是明确规定政府在发展职业技术教育中的责任，并围绕职业教育的发展途径、利益相关者的权利与义务、职业学校的办学条件与管理等做了要求，使我国职业技术教育的发展有了法律依据和法律地位。但作为一项“宣言性”的立法[1]，该法存在一些不足。尤其是从现今的职业技术教育实践来看，1996年的《职业教育法》有很多漏洞，存在一些迫切需要解决的问题。其一，立法的价值取向值得讨论。《职业教育法》开篇指出制定该法的目的是“实施科教兴国战略，发展职业教育，提高劳动者素质，促进社会主义现代化建设”，具有明显的“工具本位价值取向”[2]，而不是“权利本位价值取向”。职业技术教育和培训应当被视为受教育权和工作权的一部分，职业教育的发展应当确立以人的发展为中心的范式，在注重职业教育的经济价值的同时关注人的发展诉求。如《中华人民共和国教育法》的立法宗旨就是基于儿童的基本受教育权利。其二，《职业教育法》对作为办学主体一方的企业在职业技术教育与培训中所承担的责任没有做出明确规定。在该法中，企业在职业教育中的责任仅为为员工提供职业教育的经费，企业作为校企合作一方的其他重要义务与权利都没有得到说明，这些义务与权利的缺失，使得当前企业的配合问题成为推进职业教育校企合作的关键障碍。其三，法律名称存在问题。1996年的《职业教育法》采取了“职业教育”的名称，抛弃了“技术教育”，意味着职业教育和技术教育处于不同地位。对于两者的关系目前仍争论不断。从联合国教科文组织对此的称呼（Technical and Vocational Education and Training，TVET）来看，职业教育应当包括技术教育、职业教育和职业培训。

总的来说，1996年的《职业教育法》奠定了我国职业技术教育发展的基本思路和基本途径，极大地促进了各方对职业技术教育的重视。与此同时，随着《职业教育法》在实践过程中越来越明显地暴露出不适应性，2007年教育部提出了修改《职业教育法》的提议，并被纳入2008年的全国人大常委会的立法规划里，并在随后几年被各方不断呼吁和强调，我们期望能够早日看到修订后的《职业教育法》的出台。

（三）办学体制的改革尝试

这段时期职业技术教育改革的另一个主要特征是尝试多元主体办学，这一特点的形成与经济体制市场化改革的大背景密切相关。教育的市场化改革成为该时期教育改革的一大内容。在市场化的浪潮下，职业教育自一开始就处于探索市场化改革的行列。该时期市场化改革的主题是积极鼓励社会力量办学。

最早对职业教育多主体办学的探索是1980年的《中等教育结构改革的报告》。该报告提出职业（技术）学校除各行各业举办外，集体和个人也可以办。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》不仅向社会开放了办学权，并且鼓励社会各方力量积极办学。这意味着在政策上，国家不仅允许而且希望能够扩大职业教育的市场化运行。1987年的《关于社会力量办学的若干暂行规定》正式强调了社会力量在教育领域的重要作用。该规定指出“社会力量办学是我国教育事业的组成部分，是国家办学的补充”。进入20世纪90年代，市场化办学越来越多地出现在政策话语里，如1993年《中国教育改革和发展纲要》和《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，都要求形成多元主体办学的职业教育发展局面。1996年通过的《职业教育法》明确提出“国家鼓励事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人按照国家有关规定举办职业学校、职业培训机构”，给予了职业教育市场化办学的法律依据。1997年颁布的《社会力量办学条例》规定民办教育机构的教师和学生享有和公办教育机构教师和学生同等的法律地位，保护了民办教育机构师生的权利。市场化办学的教育政策迎合了我国改革开放初期对市场化的要求，同时也是为了解决当时我国教育机构数量难以满足社会需求的问题。20世纪80年代初期我国教育领域百废待兴，尤其是职业教育处于萧条状态，仅靠国家难以快速、有效地开展职业教育的重建工作，迫切需要发挥各方的力量，共同推进职业教育的发展。

从20世纪80年代开始，多元主体办学就一直是我国职业教育发展的核心议题。从20世纪80年代主要强调的中等职业技术教育市场化办学到20世纪90年代后期逐渐兴起的高等职业技术教育市场化办学，社会力量为推进职业技术教育发展做出了巨大贡献。1999年《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》进一步明确了市场化改革的方向。我国职业教育举办主体逐渐由以政府为主导、以社会力量为辅转向以主要依靠社会力量办学。[3]但总的来看，社会力量办学的主力集中在学校职业教育，对职业培训的关注较少。这也正是目前我国职业教育发展的短板，即职业培训与终身学习的环节十分薄弱。

（四）职业教育学生的优待政策

职业技术教育能够得到迅速发展的另一原因在于国家给予职业教育学生优厚的待遇，刺激了很多成绩优异的初中毕业生报考职业技术教育学校，尤其是农村贫困家庭的学生。在改革开放初期，国家就有意取消高中毕业生包分配政策，职业教育也是如此。1980年《进一步做好城镇劳动就业工作》提出：新举办的职业技术学校，毕业生不采取统一分配的办法，由劳动部门推荐，经用人单位审核择优录取，也可以自由择业。但职业学校的毕业生相比于普通高中的毕业生在就业上仍具有很大优势，因为他们享有被用人单位优先录用的待遇。1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》明确规定：“今后各单位招工，必须首先从各种职业技术学校毕业生中择优录取。”中专和技校的毕业生享受的优待力度更大，这两种类型学校的毕业生享有和大学生同等的工作分配政策。1991年《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》强调了中等专业学校和技工学校的毕业生分配制度“应按照国家分配、用人单位择优录取和个人自谋职业相结合的就业方针”。中等职业学校和技工学校的毕业生包分配政策一直到1996年取消大学生毕业包分配政策时才终止。

职业教育学生所享受的优待政策是鼓励广大青年选择职业教育的重要动力。正是在这些政策的刺激下，职业教育才能够在此时期吸引了无数优秀学子，极大地提高了职业教育的质量和社会声誉，但同时也存在一些问题。一是职业教育内部的待遇不公问题。中专和技校学生享有比职业高中学生更好的倾斜政策，导致的后果是大批优秀学生集中于中专和技校，这两者的发展态势要远远好于职业高中，造成了内部发展的不均衡。二是这种优待政策与职业教育的市场化改革倾向相背。即使是优待力度相对较小的职业高中毕业生，也享有被优先录取的“特权”，这在某种程度上带有计划经济时代的色彩。在这些优待政策下，职业教育虽然在规模和质量上都有了很大的提升，但随着这些政策的取消，当职业教育毕业生和普通教育毕业生在就业中平等竞争时，职业教育就很快衰落下去，并经历了一段很长的低谷期。这一结果表明20世纪80年代初到90年代中期职业教育的繁荣发展是由外在因素刺激而产生的，而不是职业教育内生性发展的结果。这也是一直困扰我国职业教育发展的问题：如何通过职业教育自身质量的提升来吸引生源和提高职业教育社会地位？