二、义务教育学校内部管理面临的问题

改革开放40年，义务教育学校内部管理改革取得了不小的进展，积累了不少经验教训，从总体上看，义务教育学校内部管理改革还处于“正在进行中”，由于历史原因以及改革开放过程中出现的新问题，当前我国义务教育学校内部管理中也存在着不少问题，有研究者指出：“我们的学校内部管理中存在诸多弊端，主要表现在四个方面。其一是封闭性，从总体上看，我们的学校管理缺少一种开放机制，基本上处于‘闭门办学’的状态，与外部环境‘老死不相往来’；其二是单主体，学校管理只看重校长和主要行政人员的作用，忽视和无视学生、教师、家长的主体作用，造成‘目中无人’的现象；其三是单向度，许多校长过分依赖‘自上而下’的科层式或层级管理；其四是低效能，许多学校注重硬件的高投入，忽视软件建设，致使投入与产出比例失调，教育浪费现象严重。”[27]

（一）义务教育学校管理机制不完善，导致管理效率低下

义务教育学校管理机制指用于规范义务教育学校管理的一系列制度所构成的完善的、有机的管理体系。义务教育学校管理制度以校长负责制为核心，包括教师管理制度、教育资源的分配制度、教育教学管理制度等内容。在管理学中，加强人的管理，提高人的积极性是提高工作效率的重要保证。而在学校管理中，加强教师的人事管理，提高教师的工作积极性是提高教育教学质量的重要保障。义务教育学校内部管理中，对教师的人事管理制度包括教师的聘任与职称制度、教师绩效工资制度、教师的考核制度以及当前“县管校聘”制度下的教师资源分配制度。我国在义务教育发展的40年中，在义务教育学校内部管理中不断出现各种问题，应该说都是义务教育学校内部管理改革与发展中的问题。这些问题尤其在公办学校教育管理体制中表现得更为明显。学校内部管理体制存在着管理体制不健全、竞争体制不活、激励机制不足和淘汰机制不力等问题。多年来，由于公办学校的专业技术人员靠上级人事部门调配上岗，工资由财政直达个人账户，评职称靠熬年头，造成教职员工缺乏活力，人的潜能在风平浪静的港湾里沉睡，得不到最大限度的开发，人才资源浪费甚为严重。各地虽然实行了教师聘任制，奖金按等级分配，象征性地打破一刀切的惯例，但奖金所占教师收入比例太小，不足以产生激励作用，在相当一部分学校只是流于形式。有的考核制度执行不严、考核等次有失公平，有的甚至将“优秀”等次“轮流坐庄”，论资历、排辈分、讲照顾等痼疾没有被大胆根除。分配制度改革阻力重重，教职工固守平均，加上分配标准难定，决定改革成败的结构工资制无法取得实质性的突破，分配差距不能拉开。有的学校只图省事，执行方法简单，不仅没有起到调动积极性的作用，相反还挫伤了教师的积极性。公办学校淘汰机制不力，除了正常退休和因身体情况内退、落聘、缓聘外，还存在缺乏合理而强有力的淘汰机制等问题。极少数业务能力较差、工作作风和师德较差的教师仍然躺在大锅饭的灶台上心安理得、四平八稳地颐养天年，形成了快牛多干活、懒汉享供养的被动局面。[28]

从义务教育改革与发展的目标来看，在落实学校办学自主权，理顺学校内部管理体制，健全学校内部行政管理，搞活办学机制等方面，校长负责制发挥了重要的作用，为学校全面贯彻党的教育方针，适应社会主义市场经济发展需要奠定了制度性基础。然而，从近40年的学校微观运行情况看，校长负责制目前尚待完善。虽然校长负责制被结构性地规定为校长负责、党组织监督和保证、教职工民主参与管理三方面统一，但由于校长负责制本质上具有集中性，而当前教育—管理—服务的结果又缺乏科学的评价机制和有效的监督机制，不少学校校长权力过度扩张甚至玩忽职守、贪污腐败的现象常见于报端；党组织监督无力；一些学校有限的教育资源由于配置不合理常常造成极大的浪费；为了改变教职工在学校管理中的边缘化状态，保护法律赋予教职工的合法权益的诉求也愈益强烈。

由于受教育行政体制和宏观社会体制（主要是劳动人事制度和社会保障体制）的双重制约，校长的办学自主权仍然不够充分，学校自主办学的机制还没有真正形成。我国虽已公布了教师法，但由于没有实施细则，所以关于教师资格认证、遴选任用、职务聘任、培养培训、流动调配、考核奖惩、工资待遇、申诉与仲裁等方面缺乏必要的、可操作的配套法规。由于管理体制的原因，目前国内一些发达地区的城市教师超编严重，而一些农村地区，特别是贫困农村和山区，教师严重短缺，学校不得不聘用大量代课教师。例如，北京市2004年各区县教师数量分布严重不平衡，表现为师生比差异很大。各区县之间中学师生比的差距高达60%；有的区县中学师生比为1∶10，而有的区县中学师生比为1∶16。各区县之间小学师生比的差距高达100%，有的区县小学师生比为1∶7.5，而有的区县小学师生比为1∶15。这种不平衡一方面造成人力资源的浪费，另一方面妨碍着教学质量的提高。农村地区严重缺乏高水平的教师，农村地区的教师向县城流动，县城的教师向城区流动。农村地区教师的待遇偏低，工作条件比较差，学习与发展的机会少，缺少持久有效的专业支持，这使多数教师不愿意到农村地区任教，更不愿意扎根于农村教育事业。[29]

教师资源库的“不均衡”储备，对现行由学校任用和管理教师的体制提出严重挑战，教师待遇上存在的巨大校际差异强化了教师的单位内部所有制，阻碍了合理的教师聘任、交流和轮换制度的推行。

义务教育的学校内部管理体制改革很重要的一项是人事制度的改革。教师聘任制、结构工资制是其改革的核心内容，这更需要外部条件的成熟。中西部地区代课教师的存在，对义务教育学校内部管理改革造成了很大的困难。在一些偏远的农村小学或教学点，代课教师担负了主要教学任务。这些代课教师待遇低下。2005年11月《南方周末》刊登的一份调研报告震惊了社会各界：“渭源县有600余名乡村代课教师，每月仅拿着40元到80元不等的工资。每月拿40元工资的又占了代课教师的70%，部分代课教师这样的工资已拿了20年！”[30]

从2006年开始，按照教育部的规定，各省市将逐步清退代课教师，据陕西省有关部门公布的情况，陕西省代课教师数量已由2000年的5.7万人减少到现在的2.7万人左右，目前正在按照“谁聘任、谁管理、谁清退、谁做思想工作”的原则加快清退。蓝田、周至、临潼、商州、陇县、清涧等地的一些偏远农村小学，尤其是教学点，许多学生家长担心清退代课教师会让孩子没处上学。[31]

农村中小学由于种种客观原因，教师队伍老化形成了“围城”，新的进不去，老的出不来。教师基本工资保证困难，办学资金匮乏，公用经费严重不足，难以维持日常办公的运转。据国家教育督导团的调查数据，2001-2002年中小学生均经费：吉林省通化县为80-90元，云南省蒙自县为55.7元，贵州省遵义县为25元，河南省焦作市为20元，福建省漳平市平均仅为7.5元。不少学校除了交水电费，真正用于教学用品开支的钱寥寥无几，个别地方竟出现了每天早晨校长站在学校门口给教师发粉笔的现象。许多地区生均公用经费日趋减少，且无法保证。[32]这种情况下进行的农村中小学内部管理改革，引出了成堆的新矛盾和新问题，农村义务教育中的一些学校改革举步维艰。

此外，在义务教育学校内部管理中，绝大多数学校组织管理机构形式上是校长—主任—教职工，但在实际操作中，信息沟通和指令传达的层级却烦琐得多，一般要经历校长—副校长（校长助理）—主任—副主任—年级组长（教研组长）—班主任（教师），这种多层级的信息传输给学校内部管理的决策、指挥、调控等方面带来一系列问题。还有，一般学校中层设置是“三处一室”，即教导处（有的学校还将其分为教学处、教务处），德育处（政教处），总务处和教研室。从学校管理运行情况看，很多学校都存在两个“两张皮”现象：教育与教学“两张皮”，配合不畅、相互扯皮，造成客观上的管理壁垒；教育教学与科研“两张皮”，科研脱离教育教学实际，缺乏现实针对性和实效性，科研成为教育教学的负担。这些学校组织管理上的问题，都需要加以重视。

义务教育学校内部管理的改革是一项社会系统工程，涉及面广、政策性强、工作量大、矛盾复杂，仅靠教育部门是难以完成的，各级党委、政府必须施以有力的领导。就目前来讲，需要营造有利于义务教育学校管理改革的外部环境，进一步完善中小学教师资格证制度、教育经费保障制度、行政用人及其他制度改革，学校内部管理体制改革才能顺利推进。

（二）校长负责制下校长的责权不清，学校缺乏自主管理的积极性

校长负责制是我国目前中小学实行的校内领导体制。这一领导体制包括四种含义：上级机关领导，校长全面负责，支部保证监督，教工民主管理。[33]从这一制度可见上级领导、校长、教职工之间的责任与权力关系。但我国长期在区分三者之间的关系上没有明确的说明或制度，导致在关于校长负责制的说法中，经常听到各种抱怨，“中小学校长负责制只是一种学校管理体制改革的口号、一种形式”，“校长负责制只是校长担负责任的制度，校长有名无实、有责无权”等。[34]有学者提出，校长负责制下校长的责权对等的问题，校长权力行使中的有效监督问题，校长权力过大造成的权力滥用问题与学校寻租问题等，这些问题都严重影响着义务教育阶段学校校长管理的积极性与主动性，同时也影响着学校管理的质量和效率。在校长负责制中，校长权力的加强与学校民主化管理之间是否矛盾，学校管理效率增加与校长权力异化的矛盾，校长应在什么范围内行使自己的权力，其他社会主体参与学校的民主管理与校长负责制究竟是什么样的关系等，都将是长期困扰学校管理领域的问题，有待于实践和理论结合起来进一步进行更深入的探讨。

校长负责制是指在党支部监督下，校长作为学校的法人代表对学校工作全面负责，教职工民主管理“三位一体”的学校领导体制。校长既然要对学校的教学及其他行政管理负责，就应具有相应的权力。一般意义上理解，校长应具有的管理权力包括办学自主权、决策指挥权、人事管理权、财务管理权和教学管理权等。但在长期的实践过程中，我们发现，由于公立中小学校与上级教育行政部门之间基本上是隶属关系，学校赖以生存和运行的资源，即人、财、物等基本的管理要素，主要通过上级教育行政部门配给，校长的工作也主要在于利用分配给自己的教育资源进行程序性的管理工作，因此，校长在办学与管理上尚无自主决策权。由于公立中小学校长由上级教育主管部门任命，校级干部也由上级指派，校长没有选聘副校长的权力，教师的聘任由“县管校聘”方式调配，校长没有人事方面的权力，这造成校长没有人事管理权力。在财务调配方面，我国义务教育学校的经费是政府全额拨款，其中大部分用于教师工资，其工资标准也由上级主管部门统一规定，剩余的经费用于支付维持学校正常运转的水电、交通及办公用品等日常费用的开支。实际上，校长在经费调配方面也没有太大的权力可支配。

目前在中小学校长负责制下，校长的权力范围有多大，校长应担负怎样的责任，如何对校长的管理进行有效的监督，防止因校长权力过大造成的权力滥用和权力寻租等腐败现象的出现，影响义务教育阶段学校教育教学工作的质量和效率，这是校长负责制管理体制建设中的重要问题，需要教育行政主管部门认真思考，完善管理体制和监督体制，真正发挥出校长的管理职能和作用。

（三）“县管校聘”政策中教师管理制度不完善，管理难度大

“县管校聘”指县级教育行政部门按照职能分工和权限设置，依法履行对中小学教师的公开招聘、职务评聘、培养培训、轮岗交流、评优考核等管理职能，学校依法与教师签订聘用合同或工作合同，负责教师的岗位配置、具体工作安排和日常管理。[35]过去教师人事管理制度是：教师的编制以学校为单位，教师的人事、档案、日常任用与管理都由所在的学校负责，教师都是“学校人”或“单位人”。2012年，国务院《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》中明确提出“积极推进义务教育学校标准化建设，均衡合理配置教师、设备、图书、校舍等资源，努力提高办学水平和教育质量”。2014年开始，教育部联合其他部委下发通知，要求义务教育阶段学校教师和校长轮岗以促进区域内教育资源的均衡。教师交流轮岗制度，就会涉及教师的人事、档案、日常管理等一系列的变动。而这些变动，无论是对教师本人，还是对学校和教育行政部门来说，都必须付出较高的个人成本和行政管理成本。这些成本就构成了教师在校际交流轮岗的体制性障碍。解决制约教师轮岗问题的关键就在于将教师人事、编制管理的权限和归属剥离出学校，提升到县级教育行政部门。县级教育行政部门统一管理教师的人事档案、编制等，打破教师在学校之间交流轮岗的“樊篱”，使教师由“学校人”变为“系统人”。“县管校聘”的教师人事制度改革由此开始。可以说，“县管校聘”的制度是我国义务教育阶段学校教师人事制度的创新，为县级教育行政部门在县域范围内，根据当地教育实情，统筹配置师资提供了制度保障，为顺利推进教师在校际的交流轮岗，破除了体制性障碍。

“县管校聘”教师管理制度要求县级教育行政部门对辖区内中小学校的教师进行统一管理，统一确定编制，统一指挥，统一调动，而教师所在的学校负责教师的聘用及日常教育教学管理等。这一制度在一定程度上解决了我国义务教育阶段城乡之间、地区之间、校际教师资源配置不平衡问题，对区域内教育均衡发展起到了重要作用。但“县管校聘”政策在实施中也出现了一些新的问题。

第一，“县管校聘”制度的实施需要教育行政、编制、财政以及人社等多部门协调合作才能实现，这在管理中是较为复杂的工作。当然，在实施中也存在各部门之间相互扯皮和相互牵制的状况，这是影响教师管理的一个较大的阻力。在“县管校聘”政策中，“县”应该是县级部门，他们应该管理哪些方面的内容？“校聘”应如何聘以及聘用后如何协调各个县级部门之间对教师的管理等，这些目前仍然是义务教育阶段学校教师管理中存在的问题，仍然需要教育主管部门完善管理制度，不断规范管理行为来加以解决。

第二，“县管校聘”与学校自主管理相互冲突的问题。聘用分离与校长负责制下的学校自主管理之间存在冲突：校长不具备人事聘用权，仅有教育教学岗位的使用权，这与现代学校制度中所提倡的学校自主管理、校长负责制等理念有所冲突，部分流动教师甚至以“系统人”的身份为由不服从所在流动学校的统一管理，同时消极地承担教学以外的其他教育任务。[36]这一问题的症结在于县与校的管理权限如何划分。县管什么，校管什么区分清楚后，县级管理部门与学校各自在自己的权力范围内实施有效管理，这样就实现了各自的自主管理。在“县管校聘”权限划分上涉及两个层面的权限问题：一是教育行政部门与其他政府部门之间的横向划分；二是县级教育行政部门和学校之间的纵向划分。横向划分上，以教育行政部门为核心，联合编制、人社及财政部门协调合作，由教育行政部门负责学校之间的动态调控；纵向管理权限的划分上，教育系统内部将“县管”与“校聘”界定清楚，明确教育行政部门和学校各自的权限、职责。依据政策要求、当下教师人事管理体制，尤其是教师聘任制的内容以及教师交流轮岗的现实需求，“县管”的内容主要包括教师的人事档案、公开招聘、培训、工资待遇、交流轮岗、退出机制等，由县级教育行政部门统一管理。“校聘”的内容主要包括教师与学校签订岗位聘任合同，教师的工作岗位在学校，学校负责对教师的日常管理、考核以及评职评优的推荐。由于教师的招聘和配置由教育主管部门来实施，因此在实际的教师管理中出现了学校的需求不能及时满足，学校需要的教师进不来，分配进来的不需要这种情况，影响了学校的教学，同时也影响了教师自身专业的发展。

第三，“县管校聘”中教师角色模糊问题。教师作为一种社会角色，需要在一定的社会群体中生存与发展。学校应该说是教师发挥自身潜能，实现自身社会价值的重要平台。教师需要一个较为固定的组织，或在一段时期之内有一个较为稳定的组织来发挥自身的才能，实现自身的价值。“县管校聘”制度中，教师工作地点、方式的变更一定程度上会影响教师的发展，会让教师对自身的角色定位较为模糊。同时，教师在不同学校的教学也会存在不同的适应性，这些都会影响教学质量的提高以及教师自身的发展。当然，除此之外，由于流动而造成教师生活上的不便，生活成本提高，生活压力加大等问题也会直接或间接地影响教师的工作热情，所以“县管校聘”的教师管理新模式在实施中存在着一定的风险与阻力，需要教育行政部门加强实地调研，完善配套的制度体系，规范教育管理的行为，才能更好地实现对教师的管理。

这些问题的出现都要求教育行政部门重新思考在“县管校聘”政策下，对于教师流动制度的完善，既能实现县域内教师资源的有效配置，又能改善流动学校校长在人事管理上的自主权，加强对流动教师的管理，真正发挥流动教师教育教学的积极性与主动性，将教师的潜力充分发挥出来，提高义务教育阶段教育的质量与水平。