三、义务教育学校内部管理改革发展趋势
义务教育阶段现代学校制度建设，作为全面推进教育改革与发展的制度创新，代表了学校制度建设的方向，加速现代学校制度建设已成为当前学校教育改革的主题。在义务教育学校内部管理改革进程中，必须坚持以教学改革为核心，以人事、分配制度改革为重点，建立有效的激励体制，搞好人才储备库，作为推动和深化义务教育学校内部管理改革的发展方向。
第一，以教学改革为核心，推动义务教育学校内部管理改革。学校工作的中心是教育教学，教学改革是学校永恒的话题，创造适合学生全面发展的教育是义务教育学校内部管理改革的核心问题。不管采取什么形式的改革，学校和校长的主要着眼点都应放在教育教学上。学校教育教学质量的高低，学生是否实现了全面发展，是衡量学校内部管理改革成败的主要标准。
以教育教学改革作为学校内部管理改革的核心，提高学校管理水平的最终目的是为了创设学生全面发展的外部环境，这种理念得到越来越多的学校的认可和实践。从20世纪80年代中期开始，北京四中坚持以课程设置和教学内容为核心的教学改革。经过20年的不懈努力，初步形成了具有现代学校特征的学校内部教育管理制度，为实现学生的自主发展和和谐发展创造了良好的外部条件。四中校长刘长铭认为：“现代教育的核心理念是倡导人的自主发展和和谐发展。现代学校内部教育管理制度的建立，构建了使学生实现自主与和谐发展的良好的外部环境。”[37]这种理念正在被越来越多的人所理解和实践。
第二，健全约束和参与体制，保障校长负责制的有效运行。义务教育学校普遍实行校长负责制，不少学校还实行“党政一肩挑”，校长兼任党委书记的现象很普遍。改革开放以来实行的校长负责制总体是好的，但因为没有相应的制约机制，给校长实行家长制、“一堂言”提供了某种程度上的方便。教育行政部门任用学校校长的用人制度，校长的负责对象是上级主管单位，而不是学校。这种责任对象不清，学校内部法人治理结构不健全，经验化、非制度化现象严重，问责制度不健全，部分校长专业化水平不高，成为义务教育学校内部管理改革的严重障碍。
我国的教育政策法规对学校管理的制约制度已经有所规定，但实际作用还有待强化。有研究者认为，有三个方面的因素在“从中作祟”：一是把权力作为目的，把校长责任制当作校长的权力获得和行使，如果对其进行制约就认为是削弱其权力地位。这是封建思想的体现，以为校长负责制就是校长在学校想干什么就干什么。二是在制度上对约束制度的规定不具有约束性。根据政策法规，学校校务会和教代会发挥着民主审议和民主参与管理的作用，对校长的行为有制约作用。但这些委员会都是以校长为首的，这种约束机制的作用降低了很多。三是约束的组织机构的成员仅仅局限于校内教职工。针对这些问题，首先要在法律上更加明确学校校长的权力和责任，校长到底拥有哪些权力并负哪些责任应明确而具体。在法律上明确规定学校审议机构和民主参与管理机构的构成，权力和责任要具有相对独立性和权威性，不再是依附于校长的附属机构，这就为独立审议和监督校长正确地行使其权力和履行责任提供了法律保障。[38]
在学校内部管理改革中，学校还要注意和社区的联系。在我国公办教育发展过程中，封闭式办学长期以来是一个问题。虽然在教育改革过程中，学校这种封闭式运行已经有所突破，但真正从内在机制上很难保障学校与社区之间的良性互动。学校缺少主动面向市场、社会办学的积极性。而社区、市场主体也缺少积极性来介入或参与学校发展，市民一直将教育看成是政府的事情、学校的事情，很少看成是“我们”的事情。随着市场经济的进一步发展，随着教育民主化进程的不断推进，随着学校在办学过程中社会可利用资源越来越多的情况的出现，从制度上保证学校和社区互动机制的建立已经显得非常具有价值。“应按照现代学校制度的精神加强校本管理的探索和校长负责制的改革，以促进现代学校制度建设。在学校层面，要求学校实行校本管理，向教师、家长、学生以及社区下放权力，注重学校的自主管理和自主发展。对校长负责制进行根本性的改革和重建，校本管理的经验教训具有重要的理论借鉴和实践参考价值。”[39]义务教育学校内部管理权不仅要向广大教职工下放，而且要向学生、家长、社区下放，学校管理者致力于吸引更多的关注教育事业、有利于促进学校发展的人参与到学校管理中来，校内外互动，共同致力于学校的可持续发展。
第三，健全教师聘任制，建立长期聘任和合同聘任相结合的人事制度。实行聘任制是我国中小学内部管理体制改革的重要内容。以聘任制度为核心的学校人事制度改革虽然取得了一定的成效，但在实施聘任制的过程中还存在着一些问题，聘任程序不规范，随意性大，监督机制不健全，校长聘任教师是单向的，落聘人员的安置和分流存在着困难等，有些学校按照企业“优胜劣汰”的原则，将末位淘汰制和待岗制引入学校人事管理改革中，如加强对教师的各种考核，与工资待遇直接挂钩，以此来提升教职工工作的积极性。[40]从学校长远发展来看，学校需要建立一支稳定的、高质量的教师队伍，这些教师对教育教学有敬业精神，对学校有忠诚感。就教师来讲，他们需要一个完善、宽松的环境，而且最重要的是，对教育教学的努力是出于对学校的感情，对学校的忠诚感来自内心的认同感，而不是迫于“被淘汰”的压力。不解决好这些问题，就很容易造成不同程度上的“人心思变”、教师流失等问题。
从目前来看，为了学校和教师的长远发展，建立长期聘任制和合同聘任制相结合的学校人事制度，是义务教育学校内部人事管理改革的基本方向。[41]上海市教育委员会在1995年颁布了《关于本市普教系统中小学和其他事业单位试行聘用合同制的实施意见》，并在静安区率先进行聘用合同制的试点。《北京市中小学教职工聘用合同制试行办法》（1998年）对原有的岗位聘任办法做了修改，颁布了《北京市中小学教职工岗位聘任办法》。北京市实行的聘任合同制的主要内容是：学校和教职工双方按照平等自愿、协商一致的原则，签订具有法律约束力的合同，建立聘用关系，明确双方的责任、权利和义务；在此基础上再签订岗位聘任协议书，落实岗位职责任务等。合同聘任主要是短期聘任，比如一年一聘或两年一聘。合同聘任的实行对教职工构成压力，可以极大地调动教职工工作的积极性，可以形成双向选择、能上能下、能高能低、能进能出的局面。
随着人事制度改革的深入，从2003年开始，学校在用人制度上也开始了全面改革，教育部印发《关于深化中小学人事制度改革的实施意见》。文件指出，中小学人事制度改革的总体目标是：以实行聘用（聘任）制和岗位管理为重点，推进中小学用人制度的改革，核心是推行中小学教师和校长的聘任制。教师聘任方面，强调要依法实行教师资格制度，全面推行教师聘任制。主要是要严格掌握教师资格的认定条件，严禁聘用不具备教师资格的人员担任教师。拓宽教师来源渠道，逐步提高新聘教师的学历层次。全面推行教职工聘用制度，完善教师职务聘任制度，积极探索建立教师资格定期考核制度。《教育部2004年工作要点》提出，中小学将全面推行教师聘任制。2015年，《关于深化中小学教师职称制度改革的指导意见》印发，对义务教育阶段教师的职称制度与聘用制度进行了完善，重申了坚持中小学教师岗位聘用制度。按照深化事业单位人事制度改革以及中小学人事制度改革的要求，全面实行中小学教师聘用制度和岗位管理制度，发挥学校在用人上的主体作用，实现中小学教师职务聘任和岗位聘用的统一。要建立健全考核制度，加强聘后管理，在岗位聘用中实现人员能上能下。中小学教师职称评审和岗位聘用工作，要健全完善评聘监督机制，充分发挥有关纪检监察部门和广大教师的监督作用，确保评聘程序公正规范，评聘过程公开透明。评聘工作按照个人申报、考核推荐、专家评审、学校聘用的基本程序进行。2016年全国中小学人事制度改革工作会议在山西太原召开，会议提出了当前中小学人事制度改革的总体目标：以实行聘任制为重点，以合理配置资源，优化队伍结构，全面提高教育质量和管理水平为核心，加快用人制度和分配制度改革，建立符合中小学特点的人事管理运行机制。2017年，《关于做好2017年度中小学教师职称评审工作的通知》印发，要求完善评价标准，创新评价机制，加强监督管理，保障中小学教师职称评审步入新轨，同时对中小学教师职称有了严格的规范，师德有问题的实行“一票否决制”；不将论文作为限制性条件；要加大对一线教师特别是农村教师的倾斜力度，评审通过的正高级教师中，担任学校和教研机构行政领导职务的原则上不超过30%。这些制度的完善，对于调动中小学教师，尤其是农村地区中小学教师的工作积极性具有很大的作用。
面对21世纪新的发展局势，义务教育学校内部管理改革在新的历史机遇面前，也面临着不少新的挑战。总之，义务教育学校内部管理改革是围绕学校教育教学改革中心展开的，是为学生全面发展、学校教育质量全面提高营造环境的，在改革的过程中，要建立健全各种监督约束机制和参与管理机制，使校长负责制得到有效运行，加强教师聘任制度的改革，采取长期聘任和合同聘任相结合的人事制度改革，建立一支稳定的、高素质的教师队伍，使义务教育教学质量得到进一步提升，全面推进素质教育的发展。
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[22] 帅相志、谢延龙：《对我国基础教育管理体制改革的思考》，载《当代教育科学》，2004（9）。
[23] 两权分离是一个经济学概念，指企业的所有权和经营权分离，按照经济学定义，两权分离可以极大提高优先资源的使用效率和企业竞争力。基础教育学校的“两权分离”改革是指在保持学校原所有制性质不变的前提下，把学校的所有权和办学权进行分离，即将政府和部门所办学校交给团体或个人办学或管理，参照民办学校的办学机制运行。在“两权分离”的情况下，学校成为独立的办学实体，实行自主办学、自我约束、自我发展，基本遵循了“政府办教育，校长办学校”的办学理念。
[24] 柳袁照：《努力办好每一所学校——从苏州市的实践看如何解决中小学“择校”问题》，http://www.jledu.com.cn/jyjxyj/view。访问日期：2018-10-05。
[25] 柳袁照：《努力办好每一所学校——从苏州市的实践看如何解决中小学“择校”问题》，http://www.jledu.com.cn/jyjxyj/view。访问日期：2018-10-05。
[26] 叶澜：《“新基础教育”论》，112页，北京，教育科学出版社，2006。
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[28] 姚夫平：《对基础教育内部管理体制改革的思考》，载《中国教师报》，2006-06-21。
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[30] 《县委书记“上书”教育部 直言代课教师的现状》，载《南方周末》，2005-11-04。
[31] 《陕西清退代课教师问题调查》，资料来源：http://news3.xinhuanet.com/edu/2006-09/13/content_5085611.htm。访问日期：2018-10-05。
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[38] 黄崴：《深化与创新：中小学内部管理体制改革路向》，载《华南师范大学学报》（社会科学版），2001（3）。
[39] 黎俊玲：《论我国中小学现代学校制度建设》，硕士学位论文，华中师范大学，2007。
[40] 上海某中学定期实行教师专业水平的考试、敬业精神的考核、学生对教师教学满意度的考察制度。对于考试、考核、考察成绩处于末位的本校教师，学校有权按不高于教师总数10%的比例送交教育人力资源市场予以交流。为了保持教师队伍的相对稳定，学校必须从其他学校送交到教育人力资源市场的教师中回聘5%的教师，而剩余5%的教师岗位，学校可自主招聘教师补足空缺，使落聘待岗教师的比例控制在教师总数的5%左右。落聘待岗教师待岗期间不得晋级，连续两年被学校提交教育人力资源市场交流而未获聘任的教师，须在半年内自谋职业。待岗教职员工待岗期间只拿基本工资的60%，并要参加教育人力资源市场组织的业务学习。在岗教师领取学校自主确定的课时津贴和班主任补贴，年底还根据个人的实际工作和贡献领取不同等级的效益工资。该校校长认为，这样可以营造一个“人人争先”的氛围，水平不高、混日子的人有了危机感，有水平、有上进心的人觉得大显身手的时机到了，他们会乘势而上，崭露头角。
[41] 黄崴：《深化与创新：中小学内部管理体制改革路向》，载《华南师范大学学报》（社会科学版），2001（3）。