一、义务教育学校内部管理改革进程

义务教育学校内部管理体制改革是我国教育体制改革的主要组成部分。改革开放以来，由于教育教学实践的要求和发展的需要，全国各地的中小学陆续开展了学校内部管理体制改革，以校内人事、分配制度为改革突破口，全面实行校长负责制、教职工聘任制、岗位责任制度以及结构工资制等。这些改革对于提高中小学管理效率，调动干部和教师的工作积极性，提高办学效率和教育质量，具有重要的推动作用。从总体上看，我国义务教育学校内部管理改革是随着国家经济体制改革的步伐而前进的，国家颁布的有关教育体制改革的政策主导了义务教育学校内部管理改革的进程。随着改革开放、思想解放的深入，我国义务教育学校内部管理先后经历了四个阶段的改革。

第一阶段，探索起步阶段。从党的十一届三中全会到20世纪80年代中期，义务教育管理体制主要是拨乱反正，恢复以前探索中取得的管理模式：决策权高度集中，义务教育发展的决策权集中在中央，地方教育管理部门没有决策权，实行中央—地方—学校垂直领导，各管理层级采用单一的、高效稳定的科层制管理模式。这种义务教育管理体制在新中国成立初期对我国教育事业的发展曾起到积极作用，推动了全国尤其是贫困地区义务教育的发展。但从总体上看，它对我国新时期的义务教育发展起到了阻碍作用。

由于义务教育的决策权集中在中央，中央教育行政部门集中统一管理学校，大包大揽，地方办学的积极性、责任感难以调动，这种体制下出台的方针、政策难以兼顾不同地区发展的差异性，难以做到因地制宜。而且中央政府大包大揽了学校的各种决策，学校基本上是按上级教育行政部门的计划与指示进行学校管理；强调学校的内部完善发展，忽视了学校与社会上其他系统的联系、参与和互动，教育与社会政治、经济的发展难以保持同步、协调发展，造成了教育资源的浪费和教育效率的低下。

为了改变这种局面，国家曾先后发布法规，在义务教育学校内部管理上借鉴农村改革的经验，将竞争机制引入中小学管理体制中，一些学校开始尝试在内部管理中采取“校长选任负责制，教师定编聘任制和教育岗位责任制”。但由于是在计划经济体制下进行改革，当时的义务教育管理体制改革缺乏明确的思路和可供实际操作的规范，没有试点，完全靠行政命令，重点强调的是中央和地方的管理关系，经历了管理权的“下放”和“集中”的几次反复，但始终没有打破“条块分割”的壁垒，没有走出那种“一统就死，一死就放，一放就乱，一乱就收”的怪圈，但这些改革像“一缕春风”，吹皱了整齐划一、僵化的学校管理的湖面。

在这一阶段，学校管理体制是和计划经济体制相适应的，义务教育学校内部管理所采用的“校长选任负责制”，实际上是“党支部领导下的校长分工负责制”，“党支部领导学校各方面的工作，学校的一切重大问题必须经过党支部讨论决定”。而教育行政部门是决策层，学校的招生计划、收费标准、课程计划、教科书，甚至教学仪器配备等都由上级确定，办学经费由上级部门按计划拨付，教职工由上级分配，校长无权自主任用、聘请教师。这种情况下，出现了校长“有名无实”、职责不清、学校管理工作效率低下等问题，有些学校党支部书记和校长之间互相推诿、扯皮现象严重，影响了学校正常工作的进行。

第二阶段，深入发展阶段。从20世纪80年代中期开始，随着经济、科技体制的改革，义务教育体制的改革也正式开始。党的十二届三中全会就指出：“科学技术和教育对国民经济发展有着极其重要的作用。随着经济体制的改革，科技和教育体制的改革越来越成为迫切需要解决的战略任务。”人们逐步认识到，从教育自身发展来看，以往的教育管理体制存在着很大的弊端，国家统得过死，不能适应经济和社会发展的需要。在这种背景下，1985年5月召开的全国教育工作会议集中讨论了教育体制改革问题。

1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》规定，基础教育实行“地方负责，分级管理”原则下的学校管理，提出了改革基础教育管理体制的任务：“九年制义务教育，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则，是发展我国教育事业、改革我国教育体制的关键一环。”这表明了中央将把义务教育的权力和责任下放到地方，地方政府拥有了义务教育学校的管理权和决策权，这就使“校长负责制”有了真正实施的空间。它明确指出“学校逐步实行校长负责制”，有条件的学校要设立由校长主持的人数不多的有威信的校务委员会，作为审议机关，要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督，“学校中的党组织要发挥政治核心作用和监督保证作用”。

校长负责制，即校长是学校的法人代表，对外代表学校，承担学校管理的责任，对学校的教育教学和行政工作全面负责，统一领导。校长负责制最核心的内容是权责对等，即校长对外负效能责任，对内统筹学校发展。到1993年为止，这段时间中小学管理体制改革逐步实行“校长负责、教职工全员聘任、岗位负责以及实施校内结构工资制度”，并加大考核力度，制定了相应的考核奖惩制度。这些措施的推行，一定程度上提高了教职工工作的积极性，提高了学校的管理水平，对教育教学质量的提升有所帮助。

这一阶段的义务教育学校内部管理改革，集中在“放权”上，与以往的改革相比，具有三个明显的特点：第一，对于学校来说，这次改革是以构建一个政府宏观管理，有利于扩大学校办学自主权的体制为目的的，重点是给予学校适当的办学自主权，学校和政府的关系得以调整。第二，就政府内部而言，这次改革使地方获得了较多的决策权，拥有了相对独立的决策权，地方在办学上有了更多的自主性和更高的积极性。第三，更为重要的是，这次教育体制的改革是和经济、科技体制的改革同步的，地方获得的权限具有比较现实的资源基础，切实保障了学校管理内部管理体制改革所需的财政投入。[22]

1985年至1992年“校长负责制”的试行，取得了良好的效果。校长负责制强化了行政领导的责任，在体制上基本做到了职、权、责的统一，调动了学校行政领导的工作积极性；校党支部充分调动和发挥了党员教职工和党外积极分子的作用；教职工代表大会制度增强了广大教职工的主人翁意识。校长负责制试行的良好效果为义务教育学校内部管理改革奠定了坚实的基础。

第三阶段，深化改革阶段。以1993年《中国教育改革和发展纲要》颁布为标志，我国义务教育学校内部管理改革进入了一个新的发展阶段：“深化中等以下教育体制改革，继续完善分级办学、分级管理的体制。中等及中等以下各类学校实行校长负责制。”“校长要全面贯彻国家的教育方针和政策，依靠教职员工办好学校”。以此为起点，校长负责制实现了从“逐步实行”到“实行”的跨越。同时，支持和鼓励“中小学同附近的企业事业单位、街道或村民委员会建立社区教育组织，吸引社会各界支持学校建设，参与学校管理，优化育人环境，探索出符合中小学特点的教育与社会结合的形式”。

1995年，《中华人民共和国教育法》颁布并明确了学校的法律地位和享有的权利：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者注册之日起取得法人资格。”第一次从法律上明确了我国学校的法人地位和法人资格，国家通过法律的形式确立了学校的法人地位，表明了国家对学校特殊性及其自主权利的认同和尊重，意味着在法律意义上赋予了学校自主发展的空间。学校法人地位的确立，使校长负责制的改革走向深化，增强了中小学教育的社会适应性，推动了学校各要素的优化组合和有效使用，激发了学校内部管理的活力。《中华人民共和国教育法》还规定了学校享有的九项权利。

1996年，国家教委发布了《小学管理规程》，专门对小学阶段的学校内部管理做出规定。根据规定，小学实行校长负责制，由校长全面负责学校行政工作，农村地区可视情况实行中心小学校长负责制。小学应按照“分级管理，分工负责”的原则，在当地政府的领导下实施教育工作。小学校长应具备国家规定的任职条件，由学校设置者或设置者的上级主管部门任命或聘任。在小学内部，可依规模分设副校长及分管教务、总务的机构或人员，协助校长做好有关工作。党组织应在小学中发挥核心作用，小学应建立教职工（代表）大会制度，以加强民主管理和民主监督。小学应建立、健全教育研究、业务档案、财务管理、安全工作等制度，应接受教育行政部门和上级主管部门的检查、监督和指导，定期向上级主管部门报告工作。该规程的颁布和实施使小学管理朝着规范化、科学化的方向发展，对于全面贯彻教育方针和推动义务教育阶段素质教育的全面展开，提高教育质量发挥了积极作用。

1993年开始，不少中小学开始公开向社会招聘教师并按照考核结果“按劳分配”，拉开了分配档次，并逐步扩大学校办学的自主权。例如，面对中小学“择校”问题，一些有条件的学校开展了“两权分离”试点实验。[23]“苏州市一中是一所百年老校，多年来形成了良好的办学传统，特别是近年实行学校所有权与办学权‘两权分离改革’，搞活了办学机制，学校3年面貌大变，共投入1000多万元改善办学条件，教育质量和办学效益明显提高。”[24]江苏省教委也明确提出：“可以依托市重点中学和实验小学，举办‘四独立’（独立学校法人、独立校舍、独立师资、独立财务）的‘民办公助’、‘公办民助’学校。各地加快了办学体制改革的力度和深度，‘民办公助’、‘公办民助’学校‘忽如一夜春风来’，疏导了一大部分‘择校生’。”[25]

2004年年初国务院批转了教育部制定的《2003-2007年教育振兴行动计划》，突出强调了“推进教育管理体制改革，为教育发展提供制度保障”的决心，提出了“深化学校内部管理体制改革，探索现代学校制度”的目标。强调了完善学校法人制度，“中小学要实行校长负责、党组织发挥政治核心作用、教代会参与管理与监督的制度”，逐步形成“自主管理、自主发展、自我约束、社会监督”的学校运行机制。可以看出，《2003-2007年教育振兴行动计划》凸显了“制度创新”的地位，“是提高质量、巩固改革成果和教育持续发展的重要方面，也是深化改革的具体措施。其目的在于重建一种适应当代中国教育发展的新规范系统，从而使制度创新成为改革进入重建阶段的标志性特征。”[26]

《2003-2007年教育振兴行动计划》指明了我国义务教育阶段学校实行校长负责制，要逐步完善学校法人制度，要实施学校自主管理，自主发展，但校长负责制的内涵、校长负责的内容、校长的责任范围与自主管理的程度等问题，文件中并没有明确说明。实际上义务教育管理中仍然存在政府、学校责任不清，管理权限不明确等问题，严重影响着义务教育阶段的管理质量和效率。同时，中小学校长的管理理念、思想、管理能力与水平存在较大的差别，这对提高义务教育的管理水平也有着极大的影响。

第四阶段，管理标准规范化阶段。义务教育是我国教育发展的重中之重，义务教育发展水平是我国教育发展水平的重要标志。在制约义务教育发展的因素中，管理质量的高低应该说是重要因素之一。因此，提高义务教育学校的管理质量是提高义务教育质量的重要途径。我国义务教育管理中长期存在的法制不健全，制度体系不完善，校长胜任力不足等问题，导致义务教育校长负责制现实实施中多有困境，难度较大，且质量不高。学校管理是学校工作的重要方面，是育人的重要途径。

2006年，新修订的《中华人民共和国义务教育法》规定：“学校实行校长负责制。校长应当符合国家规定的任职条件。校长由县级人民政府教育行政部门依法聘任。”可见，这是对中小学校长负责制最直接明确的法律规定，凸显了中小学校长负责制的重要法律地位。自此，中小学校长负责制有了法律上的依据，同时也加强了法律上的规范与约束。

2009年，随着我国政治体制与经济体制改革的深入推进，教育体制的改革与完善也成为社会发展的必然。国务院强调，深化教育体制机制改革的基本原则中强调对于学校的管理问题，要坚持放管服相结合，要深化简政放权、放管结合、优化服务改革，把该放的权力坚决放下去，把该管的事项切实管住管好，加强事中事后监管，构建政府、学校、社会之间的新型关系；坚持顶层设计与基层探索相结合，加强系统谋划，注重与《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》等做好衔接，尊重基层首创精神，充分调动地方和学校改革的积极性、主动性、创造性，及时将成功经验上升为制度和政策。可见，国家对于学校管理中的政府、学校、社会三者之间的权、责、利关系重新进行了梳理与完善，力求建立新型的责任关系来促进学校的自主发展。

2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》发布，其中指出：“完善普通中小学和中等职业学校校长负责制。完善校长任职条件和任用办法。实行校务会议等管理制度，建立健全教职工代表大会制度，不断完善科学民主决策机制。建立中小学家长委员会。”再一次提出要完善中小学校长负责制。

法治化建设在学校管理中发挥着重要的作用，是学校管理质量提高的重要保障。为了更好地加强依法治校，2012年教育部印发《全面推进依法治校实施纲要》，提出依法治校是学校适应加快建设社会主义法治国家要求，发挥法治在学校管理中的重要作用，提高学校治理法治化、科学化水平的客观需要；是深化教育体制改革，推进政校分开、管办分离，构建政府、学校、社会之间新型关系，建设现代学校制度的内在要求；是适应教育发展新形势，提高管理水平与效益，维护学校、教师、学生各方合法权益，全面提高人才培养质量，实现教育现代化的重要保障。这一纲要再次肯定了学校的办学自主权，构建了规范和制约学校办学自主权的结构性框架。

校长是学校管理的灵魂人物，在学校管理中承担着重要的职责。校长负责制要求校长能通过其办学思想、管理理念、沟通能力对学校中的人、财、物进行有效的、合理的配置，实现效率的最大化。但现实中，由于各地区、各层次、各类型的校长的素质、能力与水平有较大的差距，这就使中小学管理的质量存在一定的差距。

为了提高中小学校长的管理能力与水平，2012年教育部颁布了《义务教育学校校长专业标准（试行）》征求意见稿，着重研究制定义务教育学校校长专业标准，这对于明确义务教育学校合格校长专业素质的基本要求，提升校长队伍的整体素质和管理水平具有重要意义，也必将对全面提高义务教育学校办学水平，深入推进义务教育均衡发展，努力办好人民满意的教育产生重要的推动作用。2013教育部颁布了《义务教育学校校长专业标准》，标准首次明确提出了“规划学校发展、营造育人文化、领导课程教学、引领教师成长、优化内部管理、调适外部环境”6项校长专业职责，全面涵盖了义务教育学校教育质量发展与教育现代化目标实现对校长的理念、能力、素质的全面要求。该标准体系全面、内涵丰富、价值引领显著。在履行实施义务教育的工作使命、加强学校德育工作、减轻学生过重课业负担、建立听课与评课制度、加强教师队伍建设、不得违反国家规定收取费用、健全学校应急管理机制、推进现代学校制度的建立等方面，对校长的办学行为提出明确要求，着力推进义务教育领域相关突出问题的解决。同时，标准也对校长提出一些禁令：不得随意提高课程难度，不得挤占课时，不得以向学生推销或者变相推销商品、服务等方式谋取利益，不片面追求学生考试成绩和升学率等。

2015年修订的《中华人民共和国教育法》规定了学校及其他教育机构的管理制度。学校及其他教育机构的举办者按照国家有关规定，确定其所举办的学校或者其他教育机构的管理体制。学校及其他教育机构的校长或者主要行政负责人必须由具有中华人民共和国国籍、在中国境内定居，并具备国家规定任职条件的公民担任，其任免按照国家有关规定办理。学校的教学及其他行政管理，由校长负责。学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督。《中华人民共和国教育法》明确指出中小学校长的任职资格，并特别指出学校校长必须为中华人民共和国公民，在中国境内定居，这也就明确了我国学校的主要负责人的国籍、身份，并以此来保障我国学校的国家性质与国家意识。《中华人民共和国教育法》中关于校长资格的完善，表明我国对校长在加强中小学管理中重要作用的认识不断提高，其制度也在不断完善。

2017年，国务院印发《国家教育事业发展“十三五”规划》，要求完善公办高等学校党委领导下的校长负责制和中小学、中等职业学校校长负责制，进一步明确职责分工、议事规则。到2030年基本实现管办评分离，形成政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督的格局，教育治理体系和治理能力现代化水平明显提升。同年2月，青岛市人民政府以政府令的形式，颁布《青岛市中小学校管理办法》，将多年教育改革成果固化下来，规定中小学校实行校长负责制；中小学校实行校长办公会制度；中小学校应当设立校务委员会；建立教职工代表大会或者教职工大会制度等，进一步规范长期以来困扰学校治理的人、财、物等热点难点问题。

2014年，北师大基础教育质量监测协同创新中心发布“基础教育阶段学校积极心理环境指数”。数据显示，我国11%的中小学校处于“心理环境预警线”之下，在学校纪律秩序管理、师生关系、同学关系、学生自主发展等软环境指标上存在突出问题，说明学校基本管理的各个方面都急需指导和改善。制定管理标准，有利于指导学校遵循教育规律和学生身心发展规律，实施科学管理、民主管理，发挥管理的育人功能，构建和谐的校园文化，促进学生全面发展。正是基于提高义务教育学校管理水平，科学规范义务教育管理，2017年12月教育部颁布了指向义务教育学校内涵发展的《义务教育学校管理标准》。这一标准对于深入贯彻落实党的十九大精神、全面提升义务教育发展水平具有特殊而重要的意义。这是全面提高义务教育质量的必然要求，是促进义务教育均衡发展的关键之举，也是规范义务教育办学行为的有效抓手。

《义务教育学校管理标准》的制定并不是一蹴而就的。从2013年开始，教育部基础教育一司就牵头研制《义务教育学校管理标准》，2014年至2016年在全国的8个地区的中小学校进行了历时一年半的试验。经过连续五年的调研、研制、试验、研讨、总结等，最终完成了促进学校内涵发展的管理标准。它采用国际上通用的、条目式的写作方式，由6项管理职责、22条管理任务和88条管理要求等构成主要内容框架体系，是一个具有规范性、约束性的标准性文件，同时也是规范、监测、约束和评价学校办学行为规范的基本准则，有助于学校建立现代学校治理体系，科学处理政府与学校、学校与社会、学校与个人的关系，全面推进管办评分离，不断提升义务教育的治理能力和治理水平。它明确了学校管理的6项职责：“保障学生平等权益、促进学生全面发展、引领教师专业进步、提升教育教学水平、营造和谐美丽环境和建设现代学校制度”。每项管理职责由若干细则化的管理任务组成，每个管理任务又由若干管理要求组成，构成了相对完整、逐级细化、可操作、可监测的学校内涵发展指标体系。各地在充分把握国家对义务教育学校管理思想要求的基础上，可以将每项管理要求逐项分析，层层分解，最终分解成为更为具体、细节化、可操作、可检测的若干具体要求，使88条管理要求构成一个相对完整的检测评价体系，为考量和评估学校、学校开展自我诊断和评估提供参照依据。管理体系的建立有助于促进管办评分离。政府依据该体系做到不缺位、不越位、不错位；学校做到自我管理、自我约束、自我发展；社会参与管理引入社会评价机构鉴定。这样就建立起了政府、学校和社会既相互制约，又相互支持的现代教育治理体系。通过这一标准，学校能够清晰地认识到自身发展的现状，清醒地认识学校发展面临的各种问题与风险，随时把握学校发展的态势。学校需要结合自身的实际，预判学校发展的趋势，融入学校的办学思想和核心价值观，形成一种对学校发展起着指导作用的管理思路，进而将其转化成一套可操作、可改进的学校发展计划方案。这一管理标准本身就是对义务教育阶段教育改革与发展的制度性或政策性安排，而这一政策要求或制度安排，需要借助一个地区或学校规章制度的制定与实施来实现。学校要建立健全符合法律规定、体现自身特色的学校规章制度，就必须明确办学的各项管理任务、管理职责和管理要求。义务教育学校规章制度的制订必须依据《义务教育学校管理标准》，使学校规章制度切实成为学校内部管理的基本依据，成为学校成员之间的共同约定和法则。总之，出台《义务教育学校管理标准》的根本目的就是要提供尽可能充分的、平等的、有秩序的、低成本的、有质量的优质教育服务，要为社会大众获得这种优质的教育服务创造平等的制度条件。当然，《义务教育学校管理标准》毕竟是一种行政管理文件，如何科学地实施，还需要各地教育行政部门和教育督导部门，结合当地义务教育学校的实际状况，创造性地开展实施工作，提出更为具体化、更为细化的标准要求，把执行《义务教育学校管理标准》作为改善学校管理、建立内部治理体系的根本路径。