二、民办义务教育发展中存在的问题

民办义务教育作为我国基础教育事业的组成部分，对于我国义务教育的普及、发展发挥了很大的作用。但以市场为取向的民办中小学教育在发展过程中也暴露出不少问题，主要集中在几个方面：营利问题上的认识与实践有差异；审批方面存在不规范的情况，民办学校内部管理体制不够完善，管理上问题较多以及师资水平和教学质量的参差不齐等。[16]这些问题的出现，对民办义务教育造成了不少的混乱，亟须国家立法规范，使民办义务教育得到有序、有效的发展。

社会上对民办义务教育意见最大的，便是其办学目的过分追求营利性。尽管《中华人民共和国民办教育促进法》明确规定“民办教育事业属于公益性事业”，并制定了一系列政策给予民办义务教育政策倾斜，《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》规定“受委托的民办学校向协议就读的学生收取的费用，不得高于当地同级同类公办学校的收费标准”。但在现实中，只有极少数的民办学校把教育作为纯粹公益事业来办，为经济目的而办学的企业主和社会集团、个人却为数不少。办学目的的营利性追求，必然影响到教学管理层面。

这种问题的出现，有其产生的历史背景，从经济学角度来讲，任何投资都要求得到一定的回报，社会力量办学追求营利性是正常的。民办教育作为市场经济的产物，部分民办中小学带有或浓或淡的营利色彩在所难免，而且办学主体成分复杂，民办学校内部管理出现背离教育规律的问题难以避免。更为重要的是，民办教育投入“回报比例”的政策性缺失，也就是说，民办教育投资人实现合理回报的取得，首要问题是确定一个合理的回报标准，《中华人民共和国民办教育促进法》将“允许出资人取得合理回报”，作为国家促进民办教育发展的重要扶持措施。但回报比例迟迟没有明确规定。“根据民办教育促进法的精神，条例起草者的意图是，对合理回报进行必要的界定，使那些致力于教育事业、所办民办学校水平高、社会反映好的出资人得到激励，而使那些唯利是图、办学质量低、行为不规范的出资人受到惩戒。为此，出台的条例，删掉了在较早的文稿中曾经写入的回报比例等内容，最终取消了合理回报的比例限制，而主要从制度上对出资人如何取得回报作出了若干规定，也就是说，出资人取得回报是有一定条件的，是有限制的，是依法控制在合理的范围之内的。”不难看出，由于我国对民办学校的政策正处于不断探索阶段，民办学校的申请、批准、评估、税收、组织等方面构成的“条件”，难以对“合理回报”构成有效的限制。实际上的“合理回报”的政策缺失，势必导致这种情况愈演愈烈。

就目前来讲，中国义务教育阶段大概存在着两种类型的民办学校。一是普通学校，主要针对进城务工人员的子弟等，师资力量薄弱，内部管理有些混乱，教育质量有待提升。二是“贵族学校”，大多采取“民办公助”或“国有民办”等形式，这类学校普遍存在“高收费”现象，有些名校办理民校存在着“母子校”之间的依附问题；一些地方存在着借公办转制等变相“公办转民办”等问题。

民办学校的这些问题，是民办中小学在市场经济体制下自我发展必然面对的问题，没有改变“民办教育是社会主义教育组成部分，是必要补充”的性质。面对这些问题，必须有一个清醒、辩证的认识，不能因为问题的复杂而失去信心，也不能对社会力量办学“一概否定”“一棍子打死”，更不能因问题的普遍而简单对待，必须加以认真研究，找出切实可行的解决方法。在肯定成绩的同时，还要正视存在的问题，寻找对策，以进一步推进民办义务教育的发展。

民办义务教育是我国义务教育发展中重要的组成部分，为当前我国广大群众在义务教育学校选择方面提供了多样化的选择机会。民办义务教育要遵守《中华人民共和国民办教育促进法》和《中华人民共和国义务教育法》。《中华人民共和国民办教育促进法》规定了民办义务教育阶段的学校非营利性的性质，这就明确了民办义务教育的学校属性。国家采取公办教育与民办教育“一视同仁”的新政策，对在公办学校和民办学校就读的学生“一视同仁”，民办义务教育学校与公办义务教育学校一样免收学杂费，享受“两免一补”政策；免费获得国家规定课程教科书，资金由中央全额承担；民办学校家庭经济困难寄宿生生活费补助资金由中央和地方按照5∶5比例分担。非营利性民办学校其他的收费，如住宿费、伙食费等标准的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定。非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学。这些政策的实施都是为了保障民办义务教育的公益性属性。新的《中华人民共和国民办教育促进法》一定程度上解决了我们普遍所理解的民办教育追求营利的问题，特别是民办义务教育学校是非营利学校，国家明确规定了它的非营利性属性。民办教育的分类管理应该说厘清了民办教育管理的思路。

民办教育改革是教育体制改革中的重点，也是难点。对民办教育的管理涉及教育、发改、税务、人社等十多个政府部门。但对民办教育的管理中，这些部门之间责任区分并不清晰，权力划分也缺乏界限。例如，按照现行法律的规定，设立民办学校必须符合《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国民办教育促进法》中的必要条件，还需要获得教育部门颁发的办学许可证，并在民政部门进行法人登记之后才算成立，因此，县级以上的教育行政机关和民政部门分别是民办学校的业务主管和登记主管。而对比《民办非企业单位登记管理暂行条例》第十九条和第二十条的规定可以发现，登记机关和教育部门的监管职责存在很多交叉重叠，不仅民办学校的成立、变更以及注销和年检均需由教育部门预先审查后再由民政部门进行复审，而且教育部门和民政部门在查处民办学校违法行为时职责界限也十分模糊。[17]这种多部门管理难免会出现相互推诿的现象，甚至出现监管不到位的情况。因此，对民办教育的管理应该区分管理责任，明确各部门的管理任务，划清界限，通力合作才能更好地为民办教育服务。《中央有关部门贯彻实施〈国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见〉任务分工方案》的通知，明确了民办教育管理中各部门的不同任务与责任，这是为切实解决民办教育管理中的这一难题而颁布的。同时，除了分清任务之外，还需要增强民办教育管理的系统性、整体性、协同性，坚持顶层设计与基层创新相结合，统筹教育、登记、财政、土地、收费等相关政策，形成合力，营造有利于民办教育发展的制度环境。2017年8月，国务院同意建立由教育部牵头的民办教育工作部际联席会议制度。从各地出台的政策来看，改革创新这一理念已经深入人心。

民办学校法人属性是指民办学校作为一个独立的具有法人资格的社会组织，归属于哪一类法人，不同的法人属性意味着其享受的权益和承担的义务是不同的，如缴纳税费的种类和标准不同、教职工的社会保障水平不同、国家扶持和监管的政策不同，社会认可度的差异等，法人属性问题对于民办学校的生存和发展有着至关重要的影响，因此深受民办学校办学者和管理者关注。

我国在民办学校开展早期并没有指出民办学校法人的属性。1986年通过的《中华人民共和国民法通则》规定了企业、机关、事业单位和社会团体四类法人，这四类法人中并没有民办学校的位置。以此来看，当时作为新兴事物，人们对民办教育还是缺乏法律上的认识和界定。1995年通过的《中华人民共和国教育法》规定“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。《中华人民共和国教育法》作为我国规范教育发展的根本法，明确指出学校不得以营利为目的，即使民办教育也不能以营利为目的。所以，其法人不应该是企业法人性质。1998年通过的《民办非企业单位登记管理暂行条例》和1999年通过的《民办非企业单位登记暂行办法》引入“民办非企业法人”概念，民办学校才找到法人类型归属，之后也一直作为民办非企业单位登记，民办非企业单位只能从事非营利性社会服务活动。2002年通过的《中华人民共和国民办教育促进法》赋予民办学校投资人取得合理回报的权利，首次认可了出资人的回报利益。

这是由于1999年《民办非企业单位登记暂行办法》对“民办非企业法人”概念的提出，我国民办教育的法人在办学登记时，都以“民办非企业法人”作为办学法人类型登记；同时由于《中华人民共和国教育法》规定，所以民办学校办学性质都登记为非营利性质；再由于2002年《中华人民共和国民办教育促进法》规定民办学校投资人有可以取得合理回报的权利，所以民办教育开始走入不合法理的轨道：“非企业”意味着民办学校不是以投入获得回报的企业性质的组织，当然也就不以营利为目的；但《中华人民共和国民办教育促进法》又规定民办学校投资人可以获得合理回报，矛盾的政策如何能理清民办学校的办学性质与法人属性呢？民办学校由于非营利性办学要求使其享受着政府对民办教育，特别是民办义务教育办学的扶持政策和优惠政策，如土地使用优惠政策、税收优惠政策等，这些都使民办教育的投资人一方面享受着非营利办学的优惠政策，另一方面享受着投资可以获得合理回报的待遇。这一悖论性的现实在我国民办教育发展的几十年中一直存在，成为影响民办教育发展的瓶颈。理清民办教育办学性质与法人属性是民办教育保持持续健康发展的重要基础，是新时期民办教育改革的重点。

我国民办义务教育发展势头强劲，在我国义务教育中所占比重在逐年增加。分析其原因主要有以下几个方面：第一，民办义务教育在教师聘用上采取竞争的方式，以教学能力与考试成绩作为衡量指标，有效地刺激了教师工作的积极性和主动性，提高了教学的质量和学生的成绩，这是吸引大量的家长和学生选择民办学校的首要原因。第二，民办学校办学各有特色，满足了不同家长和学生多样化的教育需求。第三，公办义务教育学校招生中就近划片的政策，促使一部分学区内没有质量好的学校的家长和学生只能以“择校”的方式选择教育条件优越，教学质量好的民办学校，这也是民办学校火爆的重要因素之一。总之，对优质教育资源的追求是家长和学生的最终愿望之一。

对优质教育资源的追求使得民办教育学校招生人数不断增多，而学区内质量一般的公办义务教育的学校招生人数减少，导致义务教育在招生方面不能真正做到学区内就近入学，义务教育县域内的均衡发展状况也受到了很大的挑战。在我国经济迅速发展，人民经济收入日益增加，对教育的需求尤其是对优质教育资源的需求不断提高的情况下，如何既能满足广大人民群众多样化、高质量的教育需求，同时又能保证教育的区域内均衡发展，这是摆在政府和教育行政主管部门面前的一项重要课题。