三、民办义务教育的改革发展

（一）民办义务教育改革的总体思路

改革开放40年，是民办义务教育快速发展的40年，在发展的过程中，也出现了不少问题。为了进一步促进民办义务教育的改革发展，我们必须从实际出发，实事求是，寻找对策和措施，总结经验教训，巩固社会力量办学的成果，使民办中小学真正成为社会主义义务教育的重要组成部分，成为有中国特色的义务教育阶段的公益性教育事业。

首先，健全和完善法律法规，立法规范民办义务教育的发展。鉴于民办义务教育发展所存在的问题，应努力健全和完善民办教育法律法规，弥补政策缺失问题，建立、健全相关规定，保障办学主体多元化格局中的各类学校、投资人、教师、学生等各方面的权益，对民办学校的权利，特别是合理回报、资产归属、内部管理体制等进行规范，兼顾教育公平和社会舆论，以切实推进民办学校的健康发展。一些省份进行了积极探索。例如，据《北京教育年鉴2002》统计，北京市2001年有流动人口自办学校100余所，在校生约1.7万人。大多数却无办学证，办学条件难以达到最低办学标准。针对这种情形，北京市政府2002年出台了《北京市对流动人口中适龄儿童少年实施义务教育的暂行办法》，仅通州教育局在4月到12月，在严格考核的基础上，就先后批准了3所民办打工子弟学校，3所小学共有16个教学班，招收学生480人，教职工44人，有效解决了该地区外地来京务工人员子女的上学问题。

在制定法律规范的过程中，有研究者提出，要进一步健全民办义务教育外部监督机制。与公办中小学一样，民办学校也要接受监督评估，定期向社会公布结果，并将其作为民办学校考评的一个重要方面。只有这样，民办学校才能进一步得到社会、家长和学生的认可，也有助于进一步提高教学质量和加强内部管理。“国家对民办学校的监督评估是民办学校的建校之根，社会对民办学校的监督评估则是民办学校的生存之本”。[18]相对于公办中小学，我国民办教育监督评估明显滞后。2004年颁布的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》中规定，教育行政部门、劳动和社会保障行政部门应当加强对民办学校的日常监督，定期组织和委托社会中介组织评估民办学校办学水平和教育质量。但就实施情况来看，教育行政部门、劳动和社会保障行政部门等对民办学校的教学质量的评估工作做得还不到位，社会中介更多地扮演了民办学校“吹鼓手”的角色，真正从民办学校发展角度出发，合法的、专家型的社会督导团体还没有出现。社会监督机制尚未建立起来，“升学率标准”比公办学校更为明显、露骨。厉以宁指出，国家要对民办学校收费有所规范，应建立价格听证会制度。[19]这些问题的解决，需要建立、健全相应的法规，加强民办义务教育外部监督机制，规范、引导民办义务教育的发展。

其次，保障义务教育阶段民办学校的公益性。《中华人民共和国民办教育促进法》中规定，民办学校在办学申请中，必须注明出资人是否要求获得合理回报，并以此作为扶持和奖励的标准，“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策”；“出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策，由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。”对于受政府委托承担义务教育任务的民办学校，“应当按照委托协议拨付相应的教育经费”。《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》进一步阐释，“县级人民政府委托民办学校承担义务教育任务的，应当根据接受义务教育学生的数量和当地实施义务教育的公办学校的生均教育经费标准，拨付相应的教育经费”，并规定该类学校“向协议就读的学生收取的费用，不得高于当地同级同类公办学校的收费标准”。这些法律、条例的出台，保障了义务教育阶段民办学校的公益性。

就国家政策看，民办教育事业是公益事业，但同时存在要求合理回报和不要求合理回报两种类型，即营利性和非营利性的民办教育都属于公益事业。要保障义务教育阶段民办学校的公益性，必须要区分营利性和非营利性学校，采取相应措施。换句话讲，如果不区分民办学校的营利性和非营利性，将会导致国家税收等优惠政策的错位，造成校际的不公平竞争。例如，一些学校利用公办转制的机会，既可“高收费”，又可“低收税”，同时享受公办学校和民办学校的双重优惠政策，不仅冲击公办教育事业的发展，也导致了投资办学的混乱。明确区分营利性和非营利性民办学校，有针对性地制定更明确、具体的政策法规，对于引导和促进民办学校的健康发展是必要的和有利的。

胡卫的《民办教育的发展与规范》从学校收费和学校盈余与办学质量等方面，判定学校的性质：学校收费在多大程度上超过了学校的办学成本，学校盈余在多大程度上被用在各办学主体间的分配，学校盈余是否与学校的办学质量相符合。如果学校办学质量很差，但盈余很多，那么即使它的学费再低，也属于营利性学校。

作为义务教育阶段的民办中小学，国家应该加大力度、保障义务教育阶段民办学校的公益性。“民办学校如果只为了营利而办学，将与义务教育免费原则相背离……义务教育阶段，我们为了减轻家长的负担，国家应从自己是义务教育最大获益者的角度考虑，对民办学校过分追求营利的现象加以控制。”[20]重庆市就先后制定一系列政策，以政府文件的形式消除了政策鸿沟，给予该市民办学校以公办学校的同等待遇。2008年6月重庆市政府办公厅印发的《重庆市人民政府关于促进民办教育发展的意见》称，该市将建立政府财政性经费扶持民办教育的制度，对“义务教育阶段民办学校学生的杂费、公用经费与公办学校执行同一政策，市和区县（自治县）按标准给予补助”；“市和区县（自治县）给予中等职业学校的资助政策和资助标准，对民办中职学校学生与公办中职学校学生一视同仁。实施中职学校基础能力建设和实习实训基地建设项目，民办学校与公办学校同等对待”。该市还制定了“落实民办教育发展的土地、建设、财税优惠政策”。例如，民办学校教育教学用地按收支两条线办法先交纳土地出让金，再申请返还以及民办学校的供电、供水、供气等享受与公办学校同等待遇等政策。这些政策的出台，是针对前几年重庆数所民办“贵族学校”遭遇“滑铁卢”之势，得到社会力量办学的投资人的积极响应。

在义务教育阶段，应着力鼓励和发展非营利性民办学校，特别是面对农村义务教育经费保障机制改革，国家旨在逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立起一个中央和地方分项目、按比例分担的新型经费保障机制的新形势，义务教育阶段民办教育的公益性、非营利性将成为发展趋势。

最后，挖掘自身潜力，打造教育品牌，走有特色的发展道路。面对社会力量办学的勃兴，各办学主体之间的竞争也在加剧。一些民办中小学不断挖掘自身潜力，寻求有利的市场契机，注重打造教育品牌，走有特色的发展道路。民办义务教育有很多成功的例子，这些学校选择的道路不同，但“条条大道通罗马”，都取得了良好的收益。上海市江宁学校走科研促发展的道路，加入“新基础教育”实验当中，把学校办成示范性名校。应该说，民办中小学具有更大的灵活性，可以根据市场的需求，“船小好调头”，把握有利的市场契机，在国家教育政策的引导下，在改革发展的道路上各显其能，创造出许多发展、壮大的好学校，为我国义务教育的发展贡献力量。

（二）近年来民办教育政策的调整与完善

针对我国民办义务教育中存在的营利性与公益性矛盾，法人属性、产权属性不明确，民办教育管理机构难统筹等影响我国民办教育健康发展的问题，中央开始对《中华人民共和国民办教育促进法》修改征询意见，并于2016年颁布了修订版，对民办义务教育的办学性质进行了明确规定：民办义务教育是非营利性的。民办义务教育学校不是营利性组织，民办学校办学经费的结余不允许作为投资者的收益来处置，而应被用于民办义务教育学校的发展。国家对民办教育进行财政上的扶持，帮助民办义务教育有充足的办学资金和办学条件，以此来促进公办义务教育与民办义务教育的公平、均衡发展。

同时，为了进一步加强党在教育中的领导，特别是对民办教育的领导，发挥党在教育工作中的导向性作用，2016年12月29日，中共中央办公厅印发了《关于加强民办学校党的建设工作的意见（试行）》，对民办学校党的建设做出新的部署，要求在民办教育学校中建立党支部或党员组织，开展党组织文化建设，带动民办教育在党的思想的指引下健康发展。

在民办教育学校管理方面，国务院印发的《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》指出民办教育实行非营利性和营利性分类管理，实施差别化扶持政策，积极引导社会力量举办非营利性民办学校；坚持教育的公益属性，无论是非营利性民办学校还是营利性民办学校都要始终把社会效益放在首位；对民办教育改革发展做出全面安排。

2016年12月30日发布的《关于印发〈民办学校分类登记实施细则〉的通知》和《关于印发〈营利性民办学校监督管理实施细则〉的通知》，对民办学校登记具体实施程序进行了说明。

针对民办教育发展中，管理部门较多，责任和任务划分不清，管理中相互推诿影响管理效率的问题，《中央有关部门贯彻实施〈国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见〉任务分工方案》，明确了民办教育管理中，各部门的不同任务与责任。同时，除了分清任务之外，还需要增强民办教育管理的系统性、整体性、协同性，坚持顶层设计与基层创新相结合，统筹教育、登记、财政、土地、收费等相关政策，形成合力，营造有利于民办教育发展的制度环境。2017年8月，国务院同意建立由教育部牵头的民办教育工作部际联席会议制度。从各地出台的政策来看，改革创新这一理念已经深入人心，各地重视破除体制机制障碍，寻求突破。

关于民办义务教育学校招生与课外培训机构联合，在小升初招生中出现的招生不均衡问题，2018年，教育部办公厅等四部门《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》指出：“严禁校外培训机构组织中小学生等级考试及竞赛，坚决查处将校外培训机构培训结果与中小学校招生入学挂钩的行为，并依法追究有关学校、培训机构和相关人员责任。”规定要求到2019年6月全面完成对课外培训机构的督促和检查。这说明我国政府一方面加强对民办教育的管理和整顿，另一方面在民办义务教育和公办义务教育的管理上，加强管理，突破壁垒，通过整顿和治理来维护和实现义务教育的均衡发展，真正实现民办教育和公办教育的公益性。