一、民办义务教育的发展进程

改革开放以来，民办教育的发展是我国经济发展和社会变革的必然要求。社会主义市场经济的发展，打破了单一的计划经济体制，集体经济、个体私营经济、股份制经济与公有经济并存，国家集中计划和政府管理学校的体制已经不能适应市场经济体制的要求。而且市场经济的发展也赋予并强化了人们对学校的选择权，人民群众日益多样化的教育消费要求需要多元的学校选择，那些教育教学质量高、特色鲜明、服务好的民办学校得到了不少家长和学生的青睐，赢得了社会的认可，公办学校“一统天下”的形势逐渐被打破。这些情况的存在，为义务教育阶段办学主体的多元化提供了基础和空间。

改革开放以来，面对新的历史形势，我国的教育政策进行了很大的调整，为义务教育阶段民办教育的发展提供了政策上的支持。

1982年颁布的《中华人民共和国宪法》明确指出：“国家鼓励集体经济组织、国家企事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”以此为起点，国家以根本法的形式，对1978年之前我国中小学实行的国家政府办学的一元化办学模式进行了解构，对多元化办学主体采取了“国家鼓励”方针。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》就长久以来基础教育办学体制单一的问题，提出了要求：“地方要鼓励和指导国有企业、社会团体和个人办学，并在自愿的基础上，鼓励单位、集体和个人捐资助学。”国家教委1987年颁布了《关于社会力量办学的若干暂行规定》，进一步“鼓励和支持社会力量办学，加强宏观管理”，特别申明“社会力量办学是我国教育事业的组成部分，是国家办学的补充，各级人民政府及教育行政部门应鼓励和支持社会力量举办各种教育事业，维护学校正当权益，保护办学积极性，在条件允许的情况下，尽力帮助解决办学中存在的困难，对办学成绩卓著者给予表彰和奖励”。这一规定的出台，表明了国家对社会力量办学支持力度的加大，社会力量办学成为中国特色社会主义教育事业的组成部分，是国家办学的补充，国家不仅要对社会力量办学加强领导和管理，还要大力鼓励和支持。在此基础上，国家教委先后颁布了《社会力量办学财务管理暂行规定》《社会力量办学教学管理暂行规定》《关于社会力量办学几个问题的通知》等，积极引导、规范并加强对社会力量办学的管理，社会力量办学进入了新的发展阶段。

1993年，《中国教育改革和发展纲要》要求“改革包得过多、统得过死的体制”，改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体，社会各界共同办学的新体制。国家对社会团体、公民依法办学，采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针。欢迎港、澳、台同胞，海外侨胞和外国友好人士捐资助学，在国家有关法律和法规的规范内进行国际合作办学。对港、澳、台同胞，海外侨胞以及外国友好人士开放国内教育事业领域，对各种社会力量办学，国家给予了积极、明朗的鼓励和支持，有力地推动了多元化办学主体的办学积极性。

1994年《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》对基础教育阶段社会力量办学表明了态度：“基础教育要由政府办学，同时鼓励企事业单位和其他社会力量按照国家的法律和政策，多渠道、多形式办学。有条件的地方，也可实行‘民办公助’‘公办民助’等形式。”1997年，《社会力量办学条例》再次强调“社会力量办学事业是社会主义教育事业的组成部分”，重申了国家对社会力量办学的十六字方针——“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”。我国中小学教育阶段出现了多元办学的新局面。

《面向21世纪教育振兴行动计划》指出，“深化办学体制改革，调动各方面发展教育事业的积极性”，“认真贯彻国务院对于社会力量办学实行‘积极鼓励，大力支持，正确引导，加强管理’的方针，今后3至5年，基本形成以政府办学为主体、社会各界共同参与、公办学校和民办学校共同发展的办学体制。制定有利于吸纳社会资金办教育和民办学校发展的办学体制”。同时，“社会力量办学要纳入依法办学、依法管理的轨道。社会力量办学不以营利为目的，鼓励滚动发展”。民办学校如雨后春笋，涌现出一大批民办中小学。据《北京教育年鉴2000》统计，到1999年年底，北京市各级各类民办学校达2205所，其中中小学101所，积累资产近10亿元，在校生3.5万人；民办学校办学形式有企业主办、事业单位主办、社会团体主办和公民个人主办以及民办公助、公办民助等。浙江省民办中学有552所，民办小学在校生达到38491人；福建省有民办中小学755所，四川省有民办中小学808所。[14]这些民办中小学的出现，给中国基础教育发展增添了活力。

21世纪以来，各级政府对社会力量办学给予了极大的关注和支持。《中华人民共和国民办教育促进法》指出，“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义事业的组成部分”，重申了国家对民办教育实行“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”的方针，要求“各级政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划”中去。该法对民办学校管理体制、机构设置、收费标准等一系列民办学校的自主权给予确定，规定县级以上各级政府可以设专项资金用以资助民办学校发展，可以采取经费资助、出租、转让闲置的国有资本等措施对民办学校予以扶持。“人民政府委托民办学校承担基础教育任务，应当按照委托协议拨付相应的教育经费”；“国家对向民办学校捐赠财产的公民、法人或者其他组织按照有关规定给予税收优惠，并予以表彰；国家鼓励金融机构运用信贷手段，支持民办教育事业的发展。”“新建、扩建民办学校，人民政府应当按照公益事业用地及建设的有关规定给予优惠”，“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。”国家肯定了基础教育阶段民办学校的成绩，“人民政府委托民办学校承担义务教育任务”，第一次将民办基础教育学校列入了义务教育范围，民办学校对我国基础教育的全面推进有很大的帮助。

2004年，国务院颁布《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》，对民办教育中义务教育类学校在办学、招生、国家财政扶持等方面给出了具体的规定，“实施义务教育的公办学校不得转为民办学校；实施高级中等教育、义务教育的民办学校，可以自主开展教育教学活动，但该民办学校的教育教学活动应当达到国务院教育行政部门制定的课程标准，其所选用的教材应当依法审定”。

国家对民办义务教育办学还有一定的优惠政策：捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策；出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策，由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定；在西部地区、边远贫困地区和少数民族地区举办的民办学校申请贷款用于学校自身发展的，享受国家相关的信贷优惠政策。通过为民办基础教育办学主体提供优惠政策，政府希望能够吸引更多的民间资本进入义务教育办学中，增加更多的义务教育办学形式，让老百姓有更多的选择。

在民办义务教育收费上，该条例规定：“县级人民政府根据本行政区域实施义务教育的需要，可以与民办学校签订协议，委托其承担部分义务教育任务。县级人民政府委托民办学校承担义务教育任务的，应当根据接受义务教育学生的数量和当地实施义务教育的公办学校的生均教育经费标准，拨付相应的教育经费；受委托的民办学校向协议就读的学生收取的费用，不得高于当地同级同类公办学校的收费标准。”这是当时我国还没有完全免除义务教育阶段学生学杂费的情况下所实施的收费标准，即受政府委托办理的民办义务教育学校，可以根据生均经费标准给予相应的教育经费，因此在收费上应该不高于公办学校的收费标准。2005年印发的《民办教育收费管理暂行办法》规定“民办学校对接受教育者可以收取学费（或培训费），对在校住宿的学生可以收取住宿费”，也再次强调了“受县级人民政府委托承担义务教育任务的民办学校，向协议就读的学生收取的费用，不得高于当地同级同类公办学校的收费标准。”同时规定“民办学校取得的合法收费收入应主要用于教学活动和改善办学条件，任何单位和部门不得截留、平调”。这一要求保障了民办义务教育有充足的办学经费。

2006年修订的《中华人民共和国义务教育法》中指出：“社会组织或者个人依法举办的民办学校实施义务教育的，依照《民办教育促进法》有关规定执行，《民办教育促进法》未作规定的，适用本法。”说明我国民办义务教育仍然要遵守《中华人民共和国义务教育法》的规定依法办学。《中华人民共和国义务教育法实施细则》规定，地方各级人民政府应当鼓励各种社会力量以及个人自愿捐资助学；社会力量举办实施义务教育学校的事业费和基本建设投资，由办学单位或者经国家批准的私人办学者负责筹措；实施义务教育的学校及其他机构，在实施义务教育工作上，接受当地人民政府及其教育主管部门的管理、指导和监督。

为了积极推进教育事业领域的改革，推动民办教育事业的发展，将民办社会事业作为社会公共事业发展的重要补充，2010年5月印发的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》鼓励民间资本参与发展教育和社会培训事业；支持民间资本兴办高等学校、中小学校、幼儿园、职业教育等各类教育和社会培训机构；落实对民办学校的人才鼓励政策和公共财政资助政策，加快制定和完善促进民办教育发展的金融、产权和社保等政策，研究建立民办学校的退出机制。通过机制的完善，加大对民办教育的支持，促进民办教育的发展。

随着我国经济的发展和城镇化水平的提高，人们对教育的需求发生了新的变化。人民开始不断追求高质量、高水平的教育资源，同时城镇化水平的提高带动了大量的进城务工人员随迁子女入学的需求，这使我国义务教育的发展进入一个由“追求量”到“追求质”的高水平的发展时期，当然也对我国义务教育的发展提出了更高的要求。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，在新的历史时期，国家教育体制改革应健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制，形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局。调动全社会参与的积极性，进一步激发教育活力，满足人民群众多层次、多样化的教育需求。政府希望通过改革办学体制，扩大办学形式，提高办学质量来满足人民日益增长的对优质教育的需求。特别是在鼓励民办教育发展上，要求“积极鼓励行业、企业等社会力量参与公办学校办学，扶持薄弱学校发展，扩大优质教育资源，增强办学活力，提高办学效益。各地可从实际出发，开展公办学校联合办学、委托管理等试验，探索多种形式，提高办学水平”，通过提供更多的优惠政策，“支持民办学校创新体制机制和育人模式，提高质量，办出特色，办好一批高水平民办学校”。在对民办学校的管理上，政府开始积极探讨新的管理形式，并进行分类管理。通过分类管理来解决在民办教育管理中法人主体不明确、经费扶持不合理、政策落实不到位等不合理、不规范的管理行为，提高民办教育的管理水平。

2013年，时任教育部副部长鲁昕在《推进民办教育健康发展》中指出，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出全面深化改革的战略部署，为我国民办教育的发展指明了制度性方向，要充分发挥市场对民办教育资源配置的作用。一方面，政府要为民间资金兴办教育创造良好条件，充分发挥社会力量办学兴教的积极性；另一方面，民办学校也要密切关注市场需要和群众需求，特别是民办高等院校和职业学校，要按照区域产业发展设置和调整专业。对于优化民办教育办学环境，鲁昕指出，落实民办学校与公办学校的平等地位。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒。这对优化民办教育发展环境具有重要的作用。要逐步健全民办学校教职工多层次的社会保障机制，使民办学校与同级同类公办学校的教职工在医疗、住房、养老等方面的保障水平基本相当。同时指出，在完善民办教育制度方面，应在以下几个方面着手。建立分类管理制度；健全政府扶持制度；建立现代学校制度；健全规范管理制度；建立改革试点制度；建立示范带动制度。这一政策的提出，为全面深化教育改革，完善民办教育发展的政策，营造民办教育发展的良好环境，开创了一个新的发展局面。

教育部2015年工作要点指出，鼓励社会力量兴办教育。出台鼓励社会力量兴办教育的政策文件，召开全国民办教育工作会议，研究制订民办学校分类管理配套政策。

2016年《中华人民共和国民办教育促进法》修订通过。首先，修订后的《中华人民共和国民办教育促进法》明确了民办学校的性质：民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理；非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学。同时明确指出不得设立实施义务教育的营利性民办学校，即义务教育阶段的民办学校应该是非营利性质。因为义务教育体现国家意志，是政府必须提供的基本公共服务和国家强制公民必须履行的义务，义务教育的性质决定了义务教育阶段不能举办营利性民办学校。如果允许举办实施义务教育的营利性民办学校，将影响义务教育政府责任的落实，影响义务教育的均衡发展。

修订后的《中华人民共和国民办教育促进法》对民办教育办学实施分类管理的新模式，即“民办学校收取费用的项目和标准根据办学成本、市场需求等因素确定，向社会公示，并接受有关主管部门的监督。”“非营利性民办学校收费的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定；营利性民办学校的收费标准，实行市场调节，由学校自主决定。”“新建、扩建非营利性民办学校，人民政府应当按照与公办学校同等原则，以划拨等方式给予用地优惠。新建、扩建营利性民办学校，人民政府应当按照国家规定供给土地。”

对非营利性民办学校，政府加大了扶持力度。一是在税收方面享受与公办学校相同的税收优惠政策；二是在土地优惠政策方面，新建、扩建非营利性民办学校，人民政府应当按照与公办学校同等原则，以划拨等方式给予用地优惠；三是剩余财产处理方面，非营利性民办学校清偿债务后的剩余财产继续用于其他非营利性学校办学；四是在政府扶持方面，县级以上各级人民政府可以采取购买服务、助学贷款、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持；对非营利性民办学校还可以采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施。

从2012年到2016年《中华人民共和国民办教育促进法》修订审议通过，我国各级政府和教育主管部门经过长期缜密的调查研究，最终形成了符合我国当前社会发展形势和民办教育发展趋势的新的民办教育管理办法，对促进我国民办教育的健康有序发展具有重要的作用。修订的新法从法律上破解民办教育发展过程中学校法人属性不清，财产归属不明和支持措施难以落实的问题，扩展了民办教育发展空间，有利于政府加大扶持力度，落实扶持政策，促进非营利性和营利性两类民办学校的健康发展；制定两类民办学校在财政、税收优惠、土地和收费等方面的扶持政策，特别是规定了非营利性民办学校与公办学校在税收、土地等方面享有同等待遇；该法进一步强调民办学校应当依法保障教职工的福利待遇和其他合法权益，鼓励民办学校为教职工办理补充养老保险，为民办学校教师的发展和权益保护提供了更加有利的法律保障；明确了举办者参与学校办学和管理的权利，有利于形成依法办学、公平竞争和监督有利的发展环境。[15]

为了配合新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》的实施，2016年12月29日，中共中央办公厅印发了《关于加强民办学校党的建设工作的意见（试行）》，对民办学校党的建设做出新的部署，同日，国务院印发了《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》，强调党对民办学校的领导；民办教育实行非营利性和营利性分类管理，实施差别化扶持政策，积极引导社会力量举办非营利性民办学校；坚持教育的公益属性，无论是非营利性民办学校还是营利性民办学校都要始终把社会效益放在首位；对民办教育改革发展做出全面安排。2016年12月30日，教育部、人力资源社会保障部、民政部、中央编办、国家工商总局联合下发了《关于印发〈民办学校分类登记实施细则〉的通知》和《关于印发〈营利性民办学校监督管理实施细则〉的通知》，对民办学校登记具体实施程序进行了说明，并就营利性民办学校的办学主体进行了规范，加强了教育部门、工商以及税务部门的监督管理，保障其有序合法运行。

民办教育发展中存在较大的问题就是管理部门较多，管理责任不明确，监督管理不到位，导致民办教育办学制度制定相对较慢，实施困难。针对管理权限不明确这一主要的问题，2017年教育部等十四部门关于印发《中央有关部门贯彻实施〈国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见〉任务分工方案》的通知，明确了民办教育管理中，各部门的不同任务与责任，要求各牵头部门会同参加部门研究、制定各项任务、具体落实工作方案，包括落实方式及时间进度安排。分工任务中，属于制度建设的，要抓紧研究，拿出办法；属于政策落实的，要尽快明确时间表、路线图；属于原则要求的，要认真调查研究，明确具体措施；属于由地方政府负责实施的，各有关部门要加强督促检查和业务指导，推动落实。

《教育部2018年工作要点》指出，2018年在民办教育改革方面，教育部的工作任务是：召开全国民办教育工作会议；加快修订《民办教育促进法实施条例》；加大对各地配套政策督察力度，推进现有民办学校平稳有序分类建设民办教育管理信息系统。出台促进中小学社会培训机构规范发展的指导意见，联合有关部门集中开展专项治理与督查，推动解决中小学生课外负担重的问题。在这一工作要点的指导下，教育部办公厅、民政部办公厅、人力资源社会保障部办公厅、工商总局办公厅联合印发了《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》，重拳出击加大对中小学生课外培训机构的办学行为进行规范的力度，推动解决中小学生课外负担过重的问题，确保中小学生健康成长。当然，这也是对民办教育办学行为的规范约束，这一行动不仅有利于公办义务教育学校的发展，同时也有利于民办义务教育的健康有序发展。这是我国在深化教育体制改革的过程中对民办教育的发展所做出的重要政策，对未来民办教育，特别是课外培训机构的发展具有一定的导向作用。

改革开放40年来，民办中小学的发展壮大，在普及教育、提高国民素质以及吸纳社会资源等方面做出了一定的贡献，成为我国社会主义义务教育事业的组成部分，是我国教育改革的宝贵成果。大批民办中小学的涌现，是我国社会主义市场经济和社会发展的产物，带有鲜明的市场经济的色彩，为我国教育体系注入了新的活力，一定程度上缓解了我国教育经费不足导致的矛盾，满足了部分家长对选择性教育的需求，促进了教育资金的流动，促进并推动了学校在教育质量和教育服务方面的竞争，有利于优质教育资源的生成。