第二节 高中、学前教育阶段教育机会的扩展

目前，中国已经完成了为所有适龄儿童提供义务教育机会的任务，和发达国家一样，教育机会扩张的任务主要体现在高中和学前教育阶段。

一、高中阶段教育机会的扩展

高中阶段，在世界范围内都是公共政策关注的焦点之一。从现象层面上，高中阶段是学生分流的开始，一部分学生会选择职业轨道的高中教育，一部分学生离开学校进入劳动力市场，而大多数学生会沿着升学的轨道接受普通高中教育，将职业分流延长至第三级教育阶段。

改革开放之初，我国普通高中教育首先经历了一个“恢复秩序”的过程，按照教育规律办学，不具备条件的“公社办高中”[3]要关门。在数据上的表现，就是1978—1985年普通高中和完全中学从1977年的64 903所，减少到1985年的17 318所[4]，关闭了三分之二以上的普通高中和完全中学。教育目标上，从盲目普及、“大跃进”式的发展模式，转变为精英式的、以升学教育为主的模式。在1965年至1985年的20年间，展示了两种不同办学方向的差异，高中和完全中学的数量如过山车般起伏，形成了明显的倒U型曲线，说明改革开放之前，盲目办“学工”“学农”的教育，不按照教育规律办事，决策随意和非理性（见图2-4）。

图2-4 1965—1985年高中和完全中学数量的变化

注：1966—1971年的统计数据缺失。

在完成“拨乱反正、恢复秩序”后，高中阶段教育进入稳定发展时期。从1981年到1996年的15年时间里，高中在校生规模一直稳定在700万人上下；从1999年起，受高等教育扩招的影响，在校生规模开始超过1 000万人；仅仅在五年后的2004年，在校生规模就突破2 000万人，达到2 220.4万人。

2000年左右高中教育的跳跃式发展，除了规模的急剧增长外，还体现了社会需求对计划招生模式的突破。20世纪90年代，在发展高中教育问题上就存在关于职业高中和普通高中合适的招生计划比例的讨论，究竟是1∶1还是4∶6，多年的政策争论在扩招的急剧推动面前自然弱化了。但是，在高中阶段教育，特别是普通高中教育机会的扩张过程中，对普通高中毕业不能升学的制度焦虑一直存在。

表2-1 1965—1985年普通高中和完全中学的学校数与学生数

二、普及高中阶段教育：从分流到多样性

改革开放之初“恢复教育秩序”，当时的教育政策虽然没有明确说明教育目标的改变，但是，政策一直强调保证教育质量，实际上说明教育目标从培养工人、农民转向了为升学服务。

（一）分流：发展职业高中

在中国社会传统中，“学而优则仕”是读书人的核心价值追求，也是浸透在社会风尚中的“教育目标”。在这种价值追求中，教育和职业准备没有关系，“学做工”是师徒制的任务。新中国成立之初，教育政策就一直对升学教育和“入仕”教育带来的“受过教育者”的失业或“分配困难”充满了焦虑。早在1957年，教育部就发布了《关于当前中、小学毕业生工作中应注意的几个问题的通知》，表达了对学生及其家长轻视体力工作，对升学过度关注的担心，同时，对地区间升学机会的差异可能引起的社会问题，以及毕业生安排做出了部署。[5]

20世纪80年代初恢复高中的秩序后，在提高教育质量的框架下，普通高中的升学准备功能，与职业高中、技校的分流功能也立即凸显出来。为了降低愈演愈烈的升学压力，从20世纪80年代起，国家开始了关于普通高中和职业高中的招生比例控制。但是，这种控制时松时紧，直到1998年普遍的扩招开始，职业高中的招生计划控制方式失效（见图2-5）。[6]

图2-5 1980—2016年普通高中与职业高中招生数的变化

从改革开放恢复高中的升学准备功能以来，高中教育发展目标的设定，一直受到适应中国产业发展需求，应该促进职业教育的目标，与控制普通高中教育规模，抑制社会应试教育的需求的双重动机的影响。在这样的政策动机下，调控手段就是努力划分职业高中和普通高中的比例，用招生计划来对学生及其家长的选择行为施加影响。1998年的扩招，不仅影响了招生计划调控的有效性，也改变了政府安排就业和职业选择的思维方式，同时为高等教育双向选择、自主就业模式的推行奠定了社会认知基础。

（二）普通高中的多样化

进入21世纪，我国普及义务教育的艰巨任务基本完成，内涵式发展的总体战略逐渐清晰。2001年，在党中央、国务院的领导下，教育部正式启动了新一轮基础教育课程改革，颁发了《基础教育课程改革纲要（试行）》等一系列政策文件，课程改革不断深化，最根本的变化是学生自主选课。在完成必修课程的基础上，在三年8大领域15个科目的学习中，学生将根据自己的兴趣、爱好和发展方向分别选择文理、艺术类、研究类或技术类模块的学习。学生只要“每学年在每个学习领域都获得一定学分”，至于在一个领域内学哪门课，学生可以自己选择。与此相应，班级教学开始转变为“走班制”教学模式，改变课程管理过于集中的状况，实行国家、地方、学校三级课程管理，增强课程对地方、学校及学生的适应性。

高中教育已经基本普及，高中教育的功能发生了根本的变化，从只面向少数人的精英主义教育，转变为面向全体学生的大众教育，从职业准备和普通高中升学教育的绝对分野，转变为学生个体层面上的选择。当前的高中教育，虽然还存在职业、普通两种类型的区分，但是，高中多样化发展已经不局限于机构属性上的多样化，而是体现为普通高中内部，在课程、教学和学校管理风格上的多样化。

普通高中多样化的体现方式是课程、教学、管理层面上的多样化，它无法像职业高中和普通高中的分类方式那样，用机构属性进行统计指标上的划分，但是，这种多样化是在尊重独特性的基础上形成的多样化，具有更加健康的事业发展基础。

三、学前阶段教育机会的扩展

在回顾40年各项教育事业发展历程时，我们往往能够看到一条条“一路向上”的发展曲线，即使高中阶段教育经历过一段滞后发展，但仍然呈持续扩张的趋势，然而，学前教育事业发展却呈现出不同的格局。在启动快速发展之前，学前教育体系经历了结构和组织模式的根本变化。

学前教育入园率是一个非常复杂的定义。儿童年龄较小，并不要求每天到园，也不把全天在园作为一个目标，因此，一般入园率的统计方式，是以注册作为入园的标准。为了回避入园率带来的麻烦，本书用幼儿园绝对数量的变化，以及入园幼儿数量的历时变化，来说明改革开放40年来学前教育机会的变动。

（一）经济改革与学前教育单位制供给

改革开放之前，学前教育机构作为后勤服务保障的组成部分，镶嵌在集体经济中，涵盖城市中的各类单位和街道，也包括农村村社经济中的学前班。那时的学前教育是一套建立在集体经济和国有经济基础上的相当全面的幼儿教育和保健制度。

改革开放之后，农村集体经济首先瓦解，建立在农村集体经济之上的农村学前班和幼儿园丧失了其经济基础，开始了重新建构支持体系的过程。与此同时，城市国有经济也开始了以“承包”为主要形式的“下放”经营权的改革过程，企业剥离包括学前教育在内的社会福利功能，成为国有企业“轻装前行”的改革内容之一。[7]学前教育机构赖以生存的支持体系的改革，将学前教育事业的发展“拖入”一个跌宕起伏的发展通道中。

从图2-6可以看出，每一波经济体制改革都给学前教育体系带来显著影响。农村改革先行，则农村学前教育首先萎缩，波段向下，直到2001年才开始出现“拐点”，进入缓慢的增长通道。2011年，学前教育三年行动计划开始实施，农村幼儿园数出现一个小平台，然后又迅速增长。这个交替的背后是供给结构的巨大变化。

图2-6 1978—2016年分城乡学前教育机构数量的变化

注：1986年《中国教育统计年鉴》未提供分城乡数据，图形未包括该年度；农村数据中包含学前班。

资料来源：历年《中国教育统计年鉴》。

在城市和县镇，虽然国有企业一直在“下放”经营权，但是，直到1993年真正意义上的国有企业改革后，企业的合并和破产，开始导致城市和县镇由企业主办的幼儿园数量减少，城市幼儿园总量上的稳定主要由新增公办园补充。表2-2提供了农村和街道集体办园、民办园、公办园与国有企业办园此消彼长的过程。在1993年至2002年的10年间，学前教育的供给结构因国有企业和集体经济的衰弱，发生了重大的结构调整。自2000年起，民办幼儿园异军突起，学前教育事业进入由市场主导的增长阶段。

表2-2 1993—2002年分办别幼儿园数（所）

（二）民办学前教育成为增长的主要力量

经历了1998年国企改革的艰难时期后，随着中国经济不断与世界接轨，人口流动率和经济效率不断提高，学前教育社会需求的规模和水平都在不断提高，市场力量开始自动地弥补社会需求。在国有企业办、集体经济办幼儿园数量不断缩减的同时，公办园和民办园开始补充该空缺。表2-2清晰地说明了这种变化。

2000年后由市场主导的增长，推动了城乡学前教育机构规模的持续发展，学前教育告别了波动，进入稳定发展通道。但是，市场力量的社会影响，是刚刚建立起社会主义市场经济的中国社会所不熟悉的。从单位制供给学前教育，转型到市场供给作为主导力量，学前教育服务的属性也由单位福利特征转向价格调整供需。在短期内，当学前教育需求高于供给时，“入园难”“入园贵”成为这个时期的主要矛盾。

（三）财政力量推动学前教育事业持续增长

针对“入园难”“入园贵”的问题，社会舆论推动公共政策在解决问题层面有所作为。于是，国务院于2011年推出学前教育三年行动计划，财政成为推动学前教育进一步发展的力量，带动学前教育供给体系结构进一步调整。

2012年，学前教育三年行动计划的效果开始显现。农村、县镇和城市幼儿园数量都出现一个平台，如表2-3所示。过去10年发挥主导作用的市场力量开始“萎缩”，而财政力量开始替代市场，在供给结构中发挥重要作用。特别是财政投入重点支持农村学前教育的发展，拉动农村学前教育以高于城市的速度增长。学者们在对学前教育三年行动计划效果进行评估和总结时，也都说明了财政投入对供给结构的显著影响。[8]当然，这种显著的财政投入增长也带来了学前教育教师的短缺，以及对学前教育教师质量的强烈关注。[9]

三年行动计划对改变学前教育供给结构的影响是十分显著的。从2012年起，其他部门办园（包括企业、事业单位和部队办园）、集体办园开始止跌回稳，民办和政府办幼儿园成为事业发展的主要力量。

表2-3 2003—2012年分办别学前教育机构数（所）

2012年后，政府办园持续增加，民办园的增长也在持续，集体办园和其他部门办园也稳定下来。经过40年的发展，应该说学前教育的供给格局已经基本确立，民办、政府办和以国有经济单位为基础的园所形成“三足鼎立”的局面。在此期间，分办别的幼儿园数量此消彼长，发生了明显的结构变化，那么，从制度层面又发生了什么变化去应对、去干预这种变化呢？

四、学前教育在园儿童数的变化

与幼儿园数量和类别的起伏变动不同，幼儿园在园儿童数量，在过去的40年里，在出生人口总体上呈减少趋势的情况下，却呈现持续上涨趋势，如图2-7所示。在改革开放之初的1978年，城市幼儿园在园儿童数为1 384 500人，县镇幼儿园在园儿童702 600人，农村为5 790 400人，到2016年，这个数字分别增长为15 910 581人、17 052 679人和11 175 370人，城市、县镇和农村在园儿童分别增长为原来的11.5倍、24.3倍和19.3倍。在各阶段教育中，学前教育是增长最快的部分。

图2-7 1978—2016年在园儿童数的变化

从国际上看，儿童入园并不像义务教育那样，是一个公共政策目标。但是，它确实是各国政府在家庭需要的时候提供的公共服务。于是，在多大程度上提供、优先提供给谁，以及家庭需要支付多大的成本，是非常敏感的公共政策话题。

然而，从图2-7中我们能够看出的是公众对公共政策和服务体系的极端敏感性。1996—2004年，在园儿童不断减少的时间段，是社会热议“入园难”“入园贵”的时期，也是国有企业剥离社会服务功能，财税制度改革正在启动的时期；而2010年后的儿童入园数量的迅速增长时期，正是实施学前教育行动计划，落实政府投入责任的时期，也是“入园难”“入园贵”，但是“质量担忧”、民办幼儿园集体遭遇信任危机的时期。国有企业剥离社会职能的改革、财政投入为主和民办幼儿园信任问题，都是学前教育服务供给体系的结构变化，而财税制度改革以及相应的政府各个层级的责任划分，则是支持体系的改革。每一项改革，以及每一个公共服务体系的变化，都会导致相应的公共话题的出现。由此，学前教育虽然不是家长的义务，但是，公共服务仍然非常重要，必须将学前教育服务的政策等级提高，才能保障供给和财政责任的做法是十分危险的。

五、从国际视野看高中和学前教育机会的扩展

在我国，随着九年义务教育普及任务的完成，很多人建议将义务教育延长至十二年，而且向下延长到学前教育还是向上延长至高中教育，支持者各执一词，立场难以调和。如果站在国际视野中审视中国的义务教育延长策略，会发现义务教育年限并不是越来越长，而是停留在九年。至于高中教育和学前教育，尽管普及，但是教育机会配置的逻辑却发生了根本的变化。无论是高中还是学前教育，教育机会越来越普及，但是选择的自由也越来越突出，灵活入学是义务教育之外的高中和学前教育的典型特征。

（一）国际视野中的高中教育

虽然发达国家的高中教育已经接近普及，高中阶段的供给类型也非常一致，普通高中和职业高中基本上是55∶45，但也有加拿大这样的极端情况，95%的高中生都注册普通高中，而芬兰则正好相反，70%的学生注册职业高中，如表2-4所示。

从表中可以看出非常明显的高中教育机会的分布差异。在欧洲国家，如德国、丹麦，学生注册普通高中和职业高中课程的比例差不多，东亚国家的日本、韩国的职业教育不受学生青睐。似乎可以得出结论，职业教育和一个国家的教育传统有很大的关系。然而，作为OECD伙伴国，巴西、印度和南非等却有着比OECD高得多的普通高中机会，如表2-4所示。

表2-4 部分OECD国家高中阶段学生的注册类型和净入学率（2014年，%）

净入学率从入学时间上揭示了高中教育的灵活入学特征。在OECD国家，15～19岁的年轻人注册高中教育的比例普遍在50%～60%，很多学生在初中毕业后并不马上升入高中，而是在随后的时间里渐次入学。因此，OECD《教育概览》统计20～24岁的年轻人注册高中教育的比例，即使到了20岁以后，仍然有1.5%～2.0%的年轻人在读普通高中，又有4%左右的年轻人在读职业高中。OECD国家的高中教育为非传统就读年龄的人提供机会。于是，高中阶段教育机会扩张的核心，不是统一、标准化和强制等义务教育的特征，而是普及且灵活，这种供给特征不是义务教育的制度安排。

（二）国际视野中的学前教育

在学前教育方面，发达国家，除北欧国家外，学前教育还未普及，供给方式也非常多样化，有幼儿园、儿童中心、小学附设学前教育机构、医院建特殊儿童学前教育机构以及家庭托儿所。

相对于高中教育，学前教育的公共政策争论更激烈，既涉及资助家庭还是资助机构的问题，也存在保教质量的讨论。学前教育供给格局，体现了不同国家不同的儿童发展和家庭支持间的道路选择。从2003年起，OECD就开始系统探讨成员国的学前教育公共政策，至今已经出版了五个专题报告，涉及供给体制、课程、质量、政策工具和监测等问题。

如果从入园率的角度看发达国家的学前教育，中国学前教育的入园率已经超过很多发达国家。表2-5提供了部分OECD国家学前教育入园率水平。

表2-5 部分OECD国家3～5岁儿童的学前教育注册率（2014年，%）

续表

除了入园率水平的差异，中国学前教育提供的类型也主要是小学前的教育，和日本、韩国、德国非常类似，缺乏第01级和第02级教育的划分标准。当然，美国是发达国家中学前教育发展最不充分的国家，5岁儿童的入园率也仅仅为84%，即使加上已经注册小学课程的儿童，总注册率也仅为90%。