第一节 义务教育阶段的教育机会

中国政府在1986年颁布《中华人民共和国义务教育法》，到2000年基本完成“普九”，在14年“普九”的艰难历程中，保证每个儿童接受九年义务教育，成为各地政府工作的“重中之重”。中国用强大的政府和社会动员能力，用历时20多年的教育“优先发展”战略，完成了人口大国积累人力资本的第一步。

一、不断落实九年义务教育机会

和世界上很多发展中国家一样，改革开放之初的中国也是一个积贫积弱的国家，教育机会的普及水平非常低。以改革开放为研究的起点，可以发现，到1986年颁布《中华人民共和国义务教育法》的时候，中国为所有儿童提供的普及的教育机会，还仅限于小学阶段。1990年，虽然《中华人民共和国义务教育法》已经颁布4年了，但是，初中阶段的毛入学率还不足70%。这就意味着，当时中国政府能够给适龄儿童提供的初中教育机会只有50%多一点，只有一半多的学生能够获得初中教育机会。

到了1993—1994年，扩大初中教育机会开始“提速”，几乎以每年5个百分点的速度提升，到2002年，初中阶段的毛入学率已经接近90%了，直到2012—2013年，初中阶段的毛入学率才和小学阶段完全相同，真正实现了“普九”全覆盖（见图2-1）。

图2-1 1990—2016年中小学阶段教育毛入学率的变化

当然，在实现九年义务教育机会全覆盖后，保障教育机会的问题仍然存在，但是，问题存在的形式和采取的策略已经完全不同了。当前，义务教育阶段保障教育机会主要体现为：（1）保证流动人口子女入学问题；（2）解决初中阶段新的“辍学”问题。

二、义务教育机会分布的制度意义

按照教育发展的阶段特征来说，中国教育事业的发展已经度过了扩张期，开始进入结构调整期，也就是我国教育政策中经常提及的“内涵式发展阶段”，不同的发展阶段已经使义务教育的核心政策问题发生变化。在扩张时期，义务教育的核心政策问题是应对资源短缺，是筹集和分配教育经费的财政问题。到了结构调整阶段，资源短缺不再是核心问题，结构性问题凸显出来，这时的教育机会问题，变成了优质教育机会的分配，而教育经费的配置标准，不再是稀缺而是高效使用，过多地用于提高教育质量，而教育质量又存在个体和集体质量观的差异，以及不同群体对质量偏好的差异。这时，公共政策的目标越来越不清晰，多目标之间的冲突也越来越需要调整，义务教育需要体制改革，以提高自己满足多样化需求和实现优质均衡的能力，这便是义务教育的供给侧改革。

实际上，在基本实现义务教育普及后，教育供给中的结构性问题便是普遍存在的，世界银行在20世纪80年代提出的“结构调整工具包”，主要是针对发展中国家教育经费在初等教育和高等教育中的错误配置而提供的政策调整工具。政策工具有非常强的场景依赖性，也许并不适合中国的实际情况，但是，工具包的概念恰恰说明了系统的多种政策工具一起使用，是进行教育供给结构调整的必需。

改革开放30年后，中国实现了义务教育普及，为每个儿童提供九年义务教育机会，已经成为政府为公众提供的基本公共服务的构成。到了改革开放40年的时刻，深刻地意识到教育供给体系也存在结构性调整的需要，用更加开放的、不断实验的态度，满足公众不断增长的、多样化的教育需求，同时，防止这种结构性调整给社会带来难以承受的差异和代价，实现义务教育供给体系的升级，是义务教育事业持续发展面临的长期挑战。

三、从国际视野看义务教育机会分布

在OECD每年的《教育概览》中，义务教育的机会已经不是讨论的政策话题。以2016年的报告为例，在“教育机会分布”一章，主要讨论了高中、第三级教育机会的分布和增长状况，文中也提及义务教育，但只是一笔带过，提出OECD的35个成员国提供了义务教育的数据，入学率都在95%以上。[1]

在美国国家教育统计中心的年度教育报告《教育状况》（The Condition of Education）中，中小学教育机会的分布是该报告第一章的内容，关注的话题有：（1）3～17岁分学段的入学率；（2）公立、私立中小学和公立特许学校注册率的变化；（3）英语非母语的学生数量；（4）特殊教育学生的注册情况及分布。由此可以看出，美国教育政策关心的话题，实际上是公、私立学校对教育机会的供给格局，以及移民下一代的教育和特殊儿童的教育机会。图2-2显示了美国幼儿园、小学、中学教育机会的总体分布。

图2-2 2000—2016年美国3～17岁儿童分学段教育入学率水平

资料来源：McFarland，J.，Hussar，B.，Wang，X.，Zhang，J.，Wang，K.，Rathbun，A.，Barmer，A.，Forrest Cataldi，E.，and Bullock Mann，F.，The Condition of Education 2018（NCES 2018-144），U.S. Department of Education，Washington D.C.：National Center for Education Statistics，2018，p.54.

需要注意的是，美国教育年度报告中家庭视角的引入（见图2-3）。报告提出儿童的家庭环境是儿童成长和学业成就的决定性因素。其中，单亲家庭、贫困线以下及家长的低教育水平，都是导致学生重读、辍学和学业成绩低下的“危险因素”。以家庭特征识别学生的成长环境和学习环境，为认识国家整体、州层面的教育状况提供了重要的变量。

关于家庭视角在教育政策中的意义，已经有学者在不同的政策语境中提出[2]，但是，家庭视角在教育政策实践层面上落实，还需要我国教育统计体系改变长久以来以机构和行政区划为单位的统计方式作为前提。因此，目前阶段，家庭与学生学业成绩和社会情感发展的关系，还仅仅是学术研究的范畴，教育政策、社会政策的家庭视角还远未成为关注点。

图2-3 美国按种族和家长最高教育程度划分的18岁以下儿童的家庭分布

资料来源：McFarland，J.，Hussar，B.，Wang，X.，Zhang，J.，Wang，K.，Rathbun，A.，Barmer，A.，Forrest Cataldi，E.，and Bullock Mann，F.，The Condition of Education 2018 （NCES 2018-144），U.S. Department of Education，Washington D.C.：National Center for Education Statistics，2018，p.34.资料来源：同上，The Condition of Education 2018，P34.