第三节 治理理论范式
一、治理的定义和产生
（一）治理的定义
作为公共管理理论的新发展，1989年世界银行就非洲社会危机问题第一次提出“治理危机”（The Crises of Governance）的说法，此后，“治理”一词便逐渐流行起来。1992年世界银行发表了题为“治理与发展”的年度报告；经济合作与发展组织（OECD）在1996年又发布了“促进参与式发展和善治的项目评估”；联合国开发署（UNDP）1996年也发表了“人类可持续发展的治理、管理的发展和治理的分工”的年度报告；联合国教科文组织在1997年也提出一份名为“治理与联合国教科文组织”的文件；《国际社会科学杂志》1998年第3期出了一个名为“治理”的专号；联合国有关机构还成立了一个“全球治理委员会”，并出版了一份名为《全球治理》的杂志；1995年联合国成立50周年之际，全球治理委员会发表了题为《天涯若比邻》的长篇报告；在2000年联合国千年大会秘书长所作的报告中更是全面阐述了全球治理问题。随着“治理”一词被广泛运用，研究治理的学者也逐渐多了起来，并逐渐形成一种理论——“治理理论”。
“治理”一词（governance）源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。经常和“统治”（government）一词交叉使用。[1]但是20世纪90年代以来西方学者对治理给出许多新的界定。治理理论主要创始人之一——罗西瑙（J.N.Rosenau）在其代表作《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》等文章中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制。指出它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。[2]罗伯特·罗茨认为，“治理标志着政府管理含义的变化，指的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式”[3]。他在其文章中介绍了治理的6种不同的用法：作为最小国家的管理活动的治理；作为公司管理的治理；作为新公共管理的治理；作为善治的治理；作为社会—控制体系的治理；作为自组织网络的治理。[4]不仅如此，罗茨在总结治理6种不同用法的基础上对治理的基本特征进行了概括：第一，组织之间的相互依存；第二，相互交换资源以及协商共同目的的需要导致的网络成员之间的持续互动；第三，游戏式的互动以信任为基础，由网络参与者协商和同意的游戏规则来调节；第四，保持相当程度的相对于国家的自主性。[5]研究治理理论的另一位权威格里·斯托克（Gerry Stoker）对治理理论提出了5种观点：第一，治理指出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者；第二，治理明确指出在为社会经济问题寻求解答的过程中存在的界限和责任方面的模糊之点；第三，治理明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖；第四，治理行为者网络的自主自治；第五，治理认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威，政府的能力和责任在于可以动用新的工具和技术来控制和指引。[6]关于治理的定义，全球治理委员会给出的定义受到普遍认可。全球治理委员会在1995年发表的《我们的全球伙伴关系》报告中指出，治理是各种公共的或私人的机构或个人管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意的或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：（1）治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；（2）治理过程的基础不是控制，而是协调；（3）治理既涉及公共部门，也包括私人部门；（4）治理不是一种正式制度，而是持续的互动。[7]俞可平从政治学的意义上对治理进行的定义是：“治理指的是公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程。”[8]俞可平指出，治理的主体可能是政府组织，也可以是非政府组织，或政府与民间的联合组织。而且治理的着眼点并不简单的是政府自身，而是整个社会。全钟燮认为“治理”概念是基于建构主义者的观点提出来的。他认为，社会现实是由社会公民以及社会交际中特定的利益相关者所社会性地建构的。从根本上说，治理途径集中体现在这样一个过程之中，通过共享经验和共担忧虑，参与治理活动的公民、群体、组织构建起一个主观间关系的现实。[9]
世界银行中的许多学者参与并推动了近些年对治理的研究，他们把治理界定为公平而有效的惯例和组织制度，基于治理国家权威能够有效地服务于公共福祉。他们甚至制定了一套衡量治理的指标，如：良好的问责能力，对公民的服务要求的回应能力，管理创新能力，公私部门的协作能力，分权管理，网络管理，人类资源管理，等等。纵观这些对治理的定义和解释，我们可以发现治理是一个十分开放的概念，不断激发人们去思考、去探索。对它的使用也涉及多个领域，既包括全球公共领域，也包括具体国家政府部门的公共领域，还可以包括更小范围的社区公共领域等，而且可以看出治理理论仍然在不断地拓展和创新，不断地发展和完善。
（二）治理理论产生的背景
治理理论首先在西方国家兴起，并逐渐发展，输出到亚、非国家，进而影响到政府和非政府组织管理公共事务的改革。治理理论兴起主要有两个方面的原因，一方面是西方国家发展的现实要求对以控制为主要特征的传统公共行政进行改革。这主要表现为西方福利国家出现管理危机。在整个20世纪的大部分时间，传统公共行政理论主导着西方国家的发展，并且创造了公共行政的辉煌；但是20世纪七八十年代，传统公共行政的危机逐渐暴露，世界各国开始纷纷进行政府改革。这场轰轰烈烈的政府改革有着深刻的社会背景。宏观的社会背景是发达国家从工业社会向后工业社会、信息化社会的转型，代表传统公共行政的官僚制政府必须做出调整和改变才能适应社会的变化和要求。20世纪70年代西方国家政府财政危机频发，政府机构日益庞大臃肿，效率低下。曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，被誉为最行之有效的传统公共行政，遭到前所未有的挑战。“政府失败”已经成为不争的事实。正如凯登所指出的那样，“官僚制的传统影响受到种种指责，特别是公共官僚制糟糕的绩效、日常管理中令人厌烦的限制、极不方便的烦琐、拖拉的办事程序、脸色难看的官员、恶劣的服务和贪污行为”。[10]新公共管理理论正是在20世纪80年代这种背景下，在英美应运而生，并迅速向世界各国扩展，发展成为一种世界潮流。在这之后的几十年中，虽然官僚制依然存在，但是对它的改变已经成为不可抵挡的潮流。伴随着新公共管理理论的发展和壮大，治理理论迅速崛起，并成为其最新的发展方向。
治理理论的兴起并不是绝对的偶然，而是公共管理在长期实践中不断探索和积累的结果，是“市场失灵”和“政府失灵”给公共管理带来严峻挑战时理论创新的结果。古典经济学家亚当·斯密主张“市场万能”，让市场中“看不见的手”对资源进行优化配置，不需要国家和政府的干预。但是随着资本主义的发展，市场的局限性越来越突出。市场机制在发展和提高资源配置效率方面显示出巨大的优越性的同时，也会产生分配不公、外部化、失业、市场垄断等失灵现象，贫富差距逐渐拉大，社会不平等现象日益严重，在市场完全追逐经济利益的同时，资源和环境问题也越发恶化，引起全球的共同关注。实践证明，市场经济不是万能的，仅仅依靠市场并不能高枕无忧，还必须在一定程度上借助于政府，实行政府干预。为了弥补市场失灵，第二次世界大战后，凯恩斯主义受到追捧，即政府全面干预经济，这也是西方战后繁荣的一个重要原因。政府对“市场失灵”的替代与补充，使官僚制政府得以合法并迅速扩展其权力与机构。国家政府职能的大规模扩张始于20世纪30年代中期，政府代替民间力量而成为社会福利的主要供给者，欧洲发达的福利制国家成为人们向往的天堂。然而，正当人们为凯恩斯主义的成功而欢欣鼓舞时，“政府失灵”却不合时宜地走入人们的视野。以等级制为核心的政府调节机制并不像设想的那样美好，政府人员并不是大公无私，以追求公共利益为目的的“公仆”，而是具备追逐个人利益特征的普通人，他们只是以一种委托代理的关系来处理公共事务，当他们的个人利益和公共利益发生冲突，而对他们的监管又缺乏时，他们也会为了谋求一己私利而损害公共利益。等级制为核心的政府调节机制所导致的结果就是：造成政府规模过度膨胀，机构效率低下，行政信息受阻与失真，腐败现象严重。因此，伴随着政府职能的大规模扩张，政府规模也急剧膨胀，政府财政负担也越来越重。而且，伴随着政府所承担的使命越来越多，公民个人对政府的依赖也越来越大，以至于“人民连那些最无法避免的灾祸都归咎于政府；连气候异常，也责怪政府”[11]。国家行政职能的不断扩张，国家的政治生活、社会生活越来越受到行政权力的影响和制约。正如托马斯·戴伊、哈蒙·齐格勒描述的一样：“事实上，华盛顿的官僚机构已经成为美国社会的一个主要权力基地——它独立于国会、总统、法院和人民。政府的官僚机构渗透到现代生活的各个领域：家庭、通信、交通、环境、工作地点、学校和街道。（官僚机构）实际上对谁都不负责任。总统、国会和法院对官僚机构没有多大的约束力，‘人民’也不拥有能改变官僚机构决定的直接手段，即便是总统、白宫官员以及内阁成员也很难控制官僚机构。” [12]过度的官僚制政府使个体公民越来越依附于官僚制政府，进而使公民社会的独立性成为问题。政府对社会、市场的干预和管理，使政府所承担的任务越来越多，其效率的低下越来越明显，负面影响越来越突出。“政府失灵”成为不可避免的历史必然，其主要表现为公共政策失效、政府膨胀及“寻租”的存在。不仅如此，伴随着信息社会的发展，工业社会的特征已经不能再适应信息社会的要求。美国未来学家阿尔温·托夫勒概括了工业社会的六大特征：标准化、专业化、同步化、集中化、好大化和集权化。[13]适应工业社会特征的政府管理模式已经无法适应信息社会的新要求。正如之前美国副总统戈尔所描述的：“从20世纪30年代至20世纪60年代，我们建立起来庞大的，组织、控制、管理严密的，集权化的官僚制组织从事公共事业。它们仿效当时的企业结构，在等级森严的官僚制组织中，其任务被分解为简单的部分，每一部分都由不同层次的雇员负责，每一部分都被具体的规则和规章加以限定。由于严格执行标准化的操作程序、垂直的指挥链条和标准化的服务，这种官僚制组织十分稳定。但是其行动迟缓而且程序烦琐。面临当前迅速变化的世界、飞速发展的信息技术、激烈的全球竞争和要求众多的顾客，庞大的，组织、控制、管理严密的官僚制组织——无论是公共部门还是私营部门——已经不能正常运行了。” [14]在当下，政府不但不能解决问题，反而成为问题本身，成为需要解决的问题。
另外，在国际范围内，随着全球化、区域一体化的逐步深入，世界逐渐缩小为一个“地球村”，但是面临毒品、跨国犯罪、核武器扩散、科技风险、环境保护等公共问题的时候，世界各国却表现得捉襟见肘、无能为力。这些问题对国际社会的公共管理也提出了严峻的挑战。
总之，无论是以市场为基础的调节机制还是以政府为基础的调节机制都存在失败的风险，都不能很好地解决当下社会的公共事务问题；无论是民族国家内部的公共管理还是国际间的公共事务管理都面临着严峻的挑战，公共管理的全面危机急需新的、有指导意义的理论的诞生，急需通过这一理论的指导来变革公共管理模式。
另一方面是20世纪七八十年代应时代需求所产生的一些新的理论，如公共选择理论和新公共管理理论等并不能很好地解决如上所提到的社会公共问题，还需新的、更具有创新性的，能够更好地适应社会发展需求的理论的诞生。以20世纪80年代以来英国的“撒切尔主义”和美国的“重塑政府”行动为代表的政府管理改革，他们是以公共选择理论和新公共管理理论为主要理论依据的。公共选择学派提出传统官僚不符合自由主义的诉求的问题，新公共管理尝试要解决的传统官僚低效的问题，都还没有完全解决。新公共行政、新公共服务或是治理理论提出的道德理想也还没有实现。[15]以英国和美国为首的政府改革运动并没有像设想的那样成功。正是如此，使得越来越多的学者加入了治理理论的讨论。治理理论提出，国家的管理既不能私有，又不能放任；既不能由官僚机构一言堂，又不能让大的利益集团操纵；西方国家不愿意政府权力过大，要放权于民；用减税的方法限制政府支出，寻求第三部门的参与。但第三部门又往往没有政府的社会权力、大规模的公共资源和多种的管理能力，因此，就需要私营部门、第三部门和政府部门协作努力，寻求用网络管理的方法，来迎接新的挑战。
正像人们所嗟叹的那样，“各学科领域原有的范式已经不再具有足够的能力来解释和描述‘现实的世界’”[16]。治理理论作为一种新的理论范式，作为一种强调既重视发挥政府功能，又重视社会组织群体势力相互合作、共同管理理念的理论登上了历史舞台。当然，民主意识的增强和公民社会的崛起，受教育程度的提高，掌握信息渠道的多元和便捷，以及社会组织集团的迅速发展等也都将为网络治理的全面运作提供不竭动力和外在基础。不可否认的是，治理理论的产生是社会现实和理论发展共同推动的结果。
二、治理理论的理论渊源
治理理论不是没有理论根基而发展起来的。它的发展得益于先前的理论范式，正是在吸取先前理论范式的基础上才逐渐固定了其核心主张。治理理论得益于如下一些理论，是在它们的基础上发展和衍生形成的。[17]
第一，公共选择理论。20世纪初世界性经济危机爆发的时候，人们主张通过国家干预来纠正市场的缺陷。但是随着社会的发展，政府的失败也成为不可避免的事实。20世纪70年代人们开始运用经济学的方法对政府干预的各项政策进行探讨，以期检验和改善政府机构的作用，避免政府失败的悲剧，这就促成了公共选择理论的诞生。“这一理论是新古典经济学的基本原理在政治行为上的应用。主要假设是：政治行动主体就像经济行动主体一样，为了利益（满意度）最大化而理性行动。”[18]该理论的奠基者布坎南指出：“公共选择是政治上的观点，它从经济学家的工具和方法大量应用于集体或市场决策而产生。”[19]公共选择理论的独特之处在于它深刻揭示了政府的“理性经济人”特征。它指出政府并不完全代表公共利益，政府的政策倾向性取决于官员之间以及利益集团之间的利益冲突与利益协调。这种观点打破了政府官员总是公正无私、自动代表公共利益的政治神化，打破了政府官员“公仆”身份的假设。他们在进行大量研究的基础上主张以市场机制改进政府效率、提高公共服务品质。
第二，新公共管理理论。20世纪七八十年代以来西方发达国家掀起了一场政府改革运动，其核心理念是要从以官僚制为基础的僵化的传统行政管理模式转变为以市场为基础的灵活的新公共管理模式。其核心观点是：第一，“政府的任务是明确问题的范围和性质，然后把各种资源手段结合起来让其他人去解决。……政府的职责是掌舵而不是划桨”[20]。强调要合理划分政府的政策职能（掌舵）和管理职能（划桨）重新定位政府的角色；第二，注重引入市场竞争机制。政府是公共服务的提供者，但不意味着所有的服务都由政府来提供。既然政府的力量可以弥补市场缺陷，纠正市场失效，反之亦然，市场的力量也可以弥补政府的不足，防止政府失效；第三，强调要以顾客或服务对象为中心，主张通过“顾客主权”形成压力，迫使政府公共机构采取措施以吸引更多的顾客，倡导引进私营部门的经验和方法，以提高公共服务的质量效率。
第三，新制度经济学中委托—代理理论。委托—代理理论把社会生活和政治生活理解为一系列委托人和代理人发生交易的合同或协议关系，委托—代理现象广泛存在于社会的一切组织和合作性活动中。由于委托人和代理人之间的目标不一致性以及两者之间的信息不对称等原因，常常产生“委托—代理问题”。在新制度经济学里“委托—代理问题”泛指一切在委托人失察的情况下，代理人不受惩罚的机会主义行为。“如果代理人得知，委托人对代理人的行为细节不很了解或保持着‘理性的无知’，因而自己能采取机会主义行为而不受惩罚，那么代理人就会受**而机会主义行事”[21]。就政府决策和政策执行过程而言，委托—代理问题主要是委托—代理链过长而导致信息失真引起的。解决的途径是：“一是建立相应的信息渠道，改变委托方和代理方之间严重的信息不对称状况，使之利用最少的信息成本，制约和规范代理人的行为，并使委托者的委托效果也能清晰地得到监督和察看；二是制定一种促使竞争、增强激励和加强约束的激励相容制度，拒绝竞争激励不足和约束软化，使每个代理者即使是追求个人的目标，其客观效果也能正好达到委托—代理者所要实现的目标。”[22]
第四，有限政府理论。有限政府理论的最初来源是西方资产阶级革命时期的自由主义政府理论。第二次世界大战以后政府责任、职权、机构、人员聘用等方面不断扩大和膨胀，政府无事不管、无事不包，针对这样的“万能政府”，有限政府理论有了进一步的发展，其核心观点是：市场有可能失败，无限的政府干预一定会失败。有限政府的实质性内容就是市场型政府，即以市场为基础的政府。政府应将主要精力集中在规则的制定和实施上，建设好完善的市场和有利于竞争的制度环境。
三、治理理论的基本特征
虽然治理理论是个开放的系统，但是经过20世纪90年代以来的发展，在借鉴公共选择理论和新公共管理理论等理论的基础上逐渐形成了独特的理论框架。治理理论已经体现出如下几点核心内容：第一，治理理论是一种为了适应新的社会公共事务发展需求，旨在很好地解决现存公共问题，维护和实现公共利益的新的公共管理理论；第二，治理理论并不过分强调政府这一公共管理主体，而是突出强调多主体，把非政府机构也纳入到公共管理的主体行列；第三，治理理论突出网络管理的方式，强调多元主体在处理公共事务时的相互协调、沟通和合作；第四，突出共同目的的实现，而不是过于刻板的只强调执行过程和被冠以科学管理之名的一成不变的程序。
具体的从管理理念、管理主体、管理方式和管理重点四个方面我们可以对其进行如下概括。第一，管理理念：强调民主和服务。治理理论是最新兴的管理理论，其面对的社会现实就是民主成为人类普遍认同和追求的理想，服务也是公众对政府和非政府组织共同提出的要求。治理理论在这两方面适应了社会的发展方向。第二，管理主体：多元主体。在对民主和高质量服务的追求中，显然政府一元主体是完不成这一使命的，多元主体的共同参与就成为必然。第三，管理方式：网络治理。既然主体是多元的，那么等级管理就不能发挥很好的协调作用，而网络治理就成为一种合理的选择。第四，管理重点：重视结果的实现和对结果的负责。传统公共行政模式更重视过程，而治理则更强调结果的实现和对结果的负责。
[1] 参见俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.1.
[2] 同上书，第2页.
[3] [英]罗伯特·罗茨.新的治理.参见俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.86-87.
[4] 在文章中罗茨详细地介绍了6种不同治理的用法。[英]罗伯特·罗茨.新的治理.具体参见俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.87-96.
[5] [英]罗伯特·罗茨.新的治理.参见俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.96-97.
[6] [英]格里·斯托克.作为理论的治理：五个论点.参见俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.34-35.
[7] 参见马建川，翟校义.公共行政原理[M].郑州：河南人民出版社，2002.84.
[8] 俞可平.中国治理变迁30年[M].北京：社会科学文献出版社，2008.1.
[9] [美]全钟燮.公共行政的社会建构：解释与批判[M].孙柏瑛等译.北京：北京大学出版社，2008.165.
[10] 转引自[澳]欧文·E.休斯.公共管理导论（第2版）[M].张成福等译.北京：中国人民大学出版社，2001.4.
[11] [法]托克维尔.论美国的民主（下卷）[M].董果良译.上海：商务印书馆，1988.872.
[12] [美]托马斯·戴伊，哈蒙·齐格勒.民主的嘲讽[M].孙占平译.北京：世界知识出版社，1991.191-192.
[13] [美]阿尔温·托夫勒.第三次浪潮[M].朱志焱等译.北京：生活·读书·新知三联书店，1983.
[14] 转引自[澳]欧文·E.休斯.公共管理导论（第2版）[M].张成福等译.北京：中国人民大学出版社，2001.4.
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