第二节 传统公共行政理论范式
一、传统公共行政的产生
首先，让我们对公共行政的概念进行了解。根据《汉语大词典》的解释，“公”的中文含义有“公共；共同”的意思，与“私”相对。《礼记·礼运》所言“大道之行也，天下为公”，即为此意。自古以来，“公共”的中文语义就一直秉承公共、共同的意思。也有人试图从古希腊寻找“公共”一词的起源，认为有两个起源：一是源于古希腊词汇（pubes or maturity），强调个人能超出自身利益去理解并考虑他人的利益。同时意味着具备公共精神和意识是一个人成熟并且可以参加公共事务的标志。二是源于古希腊词汇（Koinon），英语词汇“共同”（common）就起源于该词，意为人与人之间在工作、交往中相互照顾和关心的一种状态。可以看出，无论中文的起源还是古希腊的起源，公共都有非个人性的特征在里面，都是以一种与私人相对的概念存在的。有学者直接指出，“公共作为与私人的相对的概念，表示国家、政府及其他公共组织的职能、活动范围；与多数人的利益相关，有较多的社会公众参与；表示一个众人的事务领域”，并进一步指出，公共管理与私人管理最为本质的不同就是二者的使命不同，公共管理是为公众服务，追求公共利益，而私人管理以营利为目的。可以看出，无论如何，“公共”是与公共利益密切相关的。
公共行政由“公共”和“行政”两个词组成，上面我们已经了解了“公共”的核心含义，现在再来看一下“行政”一词的含义。行政在一般意义上总是与政府组织联系在一起。我国应用“行政”一词具有悠久历史，在《左传》中就有“行其政事”“行其政令”的记载和使用，虽然文中的“行政”和我们今天所说的“行政”不完全是一回事，但其主要的意思还是处理行政事务，这和当今的行政有一定的相通之处。[1]在国外的《布莱克维尔政治学百科全书》中也有对行政的定义。它将“行政”定义为：“在广义上讲，行政就是对生活的管理。”[2]这一概念虽然过于宽泛，但是其中突显了其管理的含义。概而言之，行政就是政府管理国家事务的活动。那么公共行政是什么样的含义呢？有人直接把公共行政定义为：“公共行政是组织和协调公共资源和人力来明确表达、执行和处理公共政策决定的程序。”[3]德怀特·沃尔多在其早期著作《什么是公共行政》中也曾对公共行政做过概括，他认为存在两种典型定义：一个是，公共行政是为达到政治目的的人与物的组织与管理；另一个是，公共行政是管理国家事务的艺术与科学。[4]罗森布鲁姆则认为，“公共行政是采用管理的、政治的和法律的理论与过程，以实现立法的、行政的和司法的政府命令，为整个社会或其某个部分提供管制和服务的职能”[5]。我国学者则把公共行政核心含义的支撑点概括为以下几点：第一，公共行政的主体是与公共利益有紧密关系的，且在一定地域内具有垄断或特殊地位的特定组织。第二，公共行政活动是非营利的，其主要目标不是获取利润，而是直接以提供公共服务，满足公共需要为目标。第三，公共行政是有组织的、连续的行为，不是个体的行为，也不是一时兴起的行为，公共行政活动不能够随意中断和变更。第四，公共行政面对的是公众，不是内部人，也不是某一个特定的团体，而是本行政区域内一些不特定的个人、组织或事件。第五，公共行政活动为顾客提供的是无差等的服务。第六，公共行政机构的成本承担来自于公共财产或自愿捐助活动，提供的也是公共物品或公共活动。[6]从这些概念中我们不难发现，无论是西方还是东方、中国还是外国，公共行政的核心还是指“政府运用公共权力来整合社会资源、满足社会公共需要、实现公共利益、处理公共事务而进行的活动。”[7]把握住这一核心就能深刻理解“执行国家事务是公共行政学建立的初衷”[8]。所以，本文的公共行政主要指，政府运用公共权力，整合社会资源，实现公共利益的管理活动。在这里主要突出两点：第一，公共行政的行政主体是政府；第二，公共行政的目的是为了实现公共利益。
宽泛的公共行政活动的产生比较久远，自人类社会产生以来就伴随有公共行政活动。但“传统公共行政”是一个特定名词，是在特定时间段产生和发展的。它的产生与发展有着特定的历史背景，和当时的社会变化，以及相关理论的发展密不可分。传统公共行政是在特定历史背景下产生的，是为了解决当时突出的公共事务问题而产生的。同时，它的产生有着丰富的理论基础和实践示范，这些都为“传统公共行政”的形成奠定了很好的基础，并且最终使其成为20世纪的显学，取得辉煌的成绩，为人类社会的进步和发展做出重要贡献。
传统公共行政模式的产生最早可以追溯到19世纪中期的英国。[9]一般而言，人们认为19世纪80年代是当代公共行政学的萌芽和初建时期。[10]当时，美国正从一个农业社会转变成为一个城市工业社会，城市化大发展与社会交往频繁对公共行政的社会管理职能提出更高的要求。社会的变化对政府职能和行政能力提出了新的挑战，但是当时西方行政仍然存在两个根本性的问题：第一，长期以来基于个人效忠的“庇护—依附关系”而建立的行政系统中，裙带关系滋生，官场腐败；第二，政党分肥制下，政党竞选的胜负决定了政府官员的进退，行政成为政党利益的竞技场。[11]这些问题严重地制约了当时社会的发展与进步，而且与民众对政府职能的要求相去甚远，显得越来越格格不入。为了从根本上解决这些问题，急需新的政府管理模式的产生。正是在这样的背景下传统公共行政理论应运而生。
二、传统公共行政的理论基础
传统公共行政模式的诞生和成形并不是一蹴而就的，而是在坚实的理论和实践基础上，经过不断检验和凝练逐渐稳固的。公共行政学界公认的传统公共行政模式有四大基础：即文官制度、韦伯的官僚制理论、威尔逊的政治—行政二分法和泰勒的科学管理思想。
第一，文官制度。文官制度实际上是一种公共组织的人事制度。“所谓‘文官’是指通过公开资格考试进入政府机关的公职人员，即现在通常意义上的公务员。”[12]文官制度的思想最早发端于英国的《诺思科特——特里威廉报告》，1854年的报告建议说，“公共服务应由一批经过认真挑选获准进入其较低等级的年轻人来执行”，他们通过“确立一种适当的职前考试制度”来选拔。实际上，传统公共行政通过考试择优录用、行政中立、不受任何党派控制等原则都来源于《诺思科特——特里威廉报告》。英国19世纪中期的改革对美国的观念产生了重要影响，受《诺思科特——特里威廉报告》的影响，在1883年，美国通过了《文官法》（Civil Service Act），即《彭德尔顿法》（Pendleton Act）。该法成立了一个由两党成员组成的文官委员会，其主要内容包括：第一，根据职位分类，为所有申请公职者举行竞争性考试；第二，根据职位分类，任命考试成绩最高者担任公职；第三，在正式任命前，插入一个有效的试用期；第四，在华盛顿的任命按照某些州和其他重要地区的人口比例进行分配。[13]正是文官制度的实施，产生了一批经过选拔、行政中立的公共行政的专业队伍。实际上，柏拉图很早就渴望有一支专业的公共行政队伍，他曾抱怨自己的社会说，当我们生病的时候，我们知道找一个训练有素的医生，他的学衔就是他的技术能力的保证。而当整个国家生病的时候，难道就不应当去寻求最有智慧、最优秀的人来服务和领导吗？因此，要找出一个能够防止无能和奸诈的人担任公职，以及怎样挑选和培养献身于公益事业的优秀人才的办法，就成了政治哲学要解决的问题。[14]文官制度使柏拉图的愿望变为现实。我国学者叶常林概括了文官制度的六大基本原则：职业化原则；公平考试原则；中立原则；职位常任原则；功绩制原则；终身制原则。[15]文官制度下公职人员的录用、晋升都是依据个人的工作才能和工作业绩，所以就在一定程度上避免了私人的裙带关系。同时，文官制度树立了公职人员对工作的使命感和职业荣誉。文官制度的实施为传统公共行政的产生和成形提供了坚实的实践基础。
第二，马克斯·韦伯的官僚制理论。20世纪初，马克斯·韦伯在对中国古代和西方古代官僚制度进行研究的基础上，创立了系统而全面的现代行政官僚制理论。韦伯提出有三种合法统治的类型：“首先，‘永恒的昨日’的权威，也就是权威因于‘古已如此’的威信和去遵袭的习惯，而变成神圣的习俗。这是旧日家长及家产制领主所施展的‘传统型’支配。其次，权威可以来自个人身上超凡的恩典之赐——即所谓卡理斯玛。这种权威，来自受支配者对某一个个人身上显示出来的启示、英雄性的气质或事迹或其他的领袖特质，所引发的人格上的皈依和信赖。最后，还有一种支配，靠的是人对法规成文条款之妥当性的信任、对于按照合理性方式制定的规则所界定的事务性职权的妥当性有其信任。”[16]在这三种类型中韦伯尤其倾向于第三种类型，韦伯认为其理想类型就是合法型的统治，而建立在此基础上的就是现代官僚体制。
韦伯根据法理型权威思想，确立了现代官僚制的六大核心观点：（1）基本职能的专门化分工。（2）职责等级的明确规定。（3）规章制度的规则化。（4）成员的非人格化。（5）量才用人。（6）行政的效率化。[17]按照韦伯的理论，行政官僚制具有严格的等级制、明确的规章和制度、精细的专业分工、非人格化的组织及其组织成员的终身职业取向等特征。韦伯在他的巨著《经济与社会》一书中，指出从“纯技术”的角度来看，官僚制作为“管理机制的组织广泛传播的决定性原因，向来是由于它的纯技术的优势超过任何其他的形式……在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时，比起所有合议的或者名誉职务的和兼任职务的形式来，能达到最佳的效果”[18]。当然，韦伯的理论是很理想化的，是一种对完美官僚制的美好追求。就组织成员的非人格化而言，理论和实际就存在不小的差距。人类是一种复杂的高级动物，对人性的揣摩自远古文明以来就一直没有间断过。从性善论与性恶论的争辩，从君子与小人之间的分野，从经济人假设到复杂人性的解释，无不映射着人类试图对自身人性的终极探寻。但是迄今为止，我们并不能用一种人性假设来解释所有的人类行为，无论它是个体的还是集体的，也不能完全解释同一个体在不同环境和场域中对相似事件却有截然不同行为的结果。总之，人性并不是单向度的，我们并不知道人类有无初始的、亘古不变的、普世的人性，我们也不清楚接受教育后的人性又是如何，但是我们观察到的现象是：人性是复杂的，不是简单的善与恶，看重物质还是看重精神就能给予解释的。但是对于公共行政而言，我们无疑希望公务人员能够抛开个人私利而满足公众利益的诉求。事实上能否实现，那是另一回事，最起码这是公共行政所要追求的。我们所建立监督、检查制度的目的也是如此。对规章制度和专业化的强调也突显了对规范化与秩序化的追求，通过规范化与秩序化的操作使公共行政过程更加简便，而不是杂乱无章，这样更有利于节省时间和成本，提高工作效率。新制度经济学已经证明规章制度也是创造财富，增值财富所不可或缺的因素。因此，韦伯的官僚制理论在20世纪是一剂重磅炸弹，振聋发聩，无论对私人管理（企业管理）还是公共管理都起到很好的作用。20世纪的管理实践也表明，官僚制相对于其他一些组织体制和管理方式，是“有效率”的，给包括政府在内的组织带来了很高的效率，对整个20世纪公、私领域的发展都产生了深远的影响。
第三，政治—行政二分法。政治—行政二分法也是传统公共行政模式形成的重要理论组成部分。在政治—行政二分理论上做出重要贡献的是威尔逊和古德诺。威尔逊是美国公共行政学的创始人，他于1887年在哥伦比亚大学的《政治科学》季刊上发表了《行政学研究》一文，公开阐述了政治与行政二分的思想。在此之前，德国学者曾为区分行政和政治做出了努力，他认为“政治主要是国家宪政的建构，是国家意志及其活动；宪政提供行政活动的限度与秩序，但不能替代行政，行政具有相对独立性，行政机关的活动有它自身的规律”[19]。威尔逊进一步主张政治与行政二分，他指出，“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。”[20]可以看出威尔逊突出强调政治和行政由两类性质不同的群体来实施和完成，政治是属于政治家的事，而行政则属于技术性职员的事情。既然如此，二者就不应该互相混同，彼此影响，而应相互分离。文森特·奥斯特罗姆对威尔逊的行政科学建设的范式进行了更为全面的概括，其第四条就概括了威尔逊所主张的政治行政二分思想——“政治领域设定行政的任务，但行政领域在政治的适当范围之外”[21]。政治和行政的关联就在于政治为行政设定了任务，而任务一旦设定，政治就不要再去干预行政了，保持行政的相对独立性。继威尔逊之后，美国另一位政治学家和行政学家古德诺为政治行政二分理论进行了进一步的论证。1900年，古德诺出版了《政治与行政》一书，他在坚持政治与行政二分的基础上，指出“为了保证国家意志的执行，政治必须对行政控制”；但“为了保证政府的民主性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的”[22]。所以，他强调的是行政和政治的分离而不是脱离，是一种协调，而不是彼此孤立。正是这种政治行政二分的思想才使以美国、英国和日本等为代表的两党或多党轮流执政的国家在经历政府权力更迭（不同政党上台执政）的情况下，其公共行政依然能够较少受政治因素影响而继续发挥作用，实现公共行政的职能，维护公共利益。
第四，泰勒的科学管理思想。泰勒的科学管理思想在管理领域具有非常重要的意义，其最早诞生于泰勒所工作的工厂。泰勒具有丰富的工厂管理经验，他于1880年在自己工作的工厂进行了管理实验。他从分析工人的作业行为入手，对工人的作业进行了动作分解、分工协作、建立作业标准以及对其进行严格控制的尝试，在这些实验的基础上他创立了自己的科学管理理论。泰勒的科学管理理论的基本内容主要有以下几个方面：第一，提高劳动生产率是管理的核心问题。第二，配备第一流的工人。第三，实施标准化的管理。第四，实行差别化的工资报酬制度。第五，强调工人和雇主应该进行利益妥协和相互合作。第六，计划职能和执行职能的分离。第七，按职能分工管理。第八，实行例外原则。[23]科学管理思想一经产生就为当时的企业管理带来丰厚的利润。虽然，丰厚的利润非常诱人，但是不可否认的是，工厂里的工人更像是一台机器，而人本身已经消失在过细的分工和标准化的工作流程中。喜剧大师卓别林在其电影《摩登时代》中就很好地诠释了科学管理环境下的工人，以至于现在其仍然是一部帮助我们解读科学管理思想的经典电影。无论如何，科学管理思想对管理领域的贡献是巨大的，而且其对公共行政的影响也是非常明显的——“工业企业的科学管理的理论和方法不断引进行政管理领域，丰富了行政学的研究内容，推动行政管理学的研究进入一个新的发展阶段”[24]。
综上所述，我们不难发现，无论是文官制度，官僚制理论，还是科学管理思想都有很多相似的地方，而且又有很多地方可以相互补充，相得益彰。如官僚制理论和科学管理思想都强调专业化分工，都强调对效率的追求，都重视规章制度或者标准化等规范性因素。政治行政二分和科学管理思想中强调计划和执行职能的分离有异曲同工之妙。总之，四大理论相互补充，共同构筑了传统公共行政的坚实基础。正是在以上四大基础的支撑下，传统公共行政在19世纪末20世纪初逐渐形成，很好地弥补了先前政府管理的缺陷，也很好地发挥了自己的优势和长处，迎合了社会发展的需要，在20世纪大放异彩，盛极一时，缔造了传统公共行政的辉煌。
三、传统公共行政理论的基本特征
传统公共行政融合以上四大理论基础的精华形成自身的特点，也正是其特点的鲜明，才被学者冠以“传统公共行政”的名号。欧文·休斯对传统公共行政的基本原理进行了很好地概括：“第一，官僚制，政府本身按着等级制、官僚制的原则进行组织；第二，存在一个最佳的工作方式，并且在综合性工作手册中规定工作程序以供行政人员遵循，强调组织按照最佳的工作方式运作；第三，通过官僚制组织提供服务，一旦政府介入到某一政策领域，它也通过官僚制组织成为商品和服务的提供者；第四，行政人员普遍信奉政治与行政二分法，即政治问题与行政问题分离，行政仅仅管执行命令，命令则是由政治领导人来决定，二者基本是分离的；第五，认为激励个体公务员的力量是公共利益，因为服务于公众是大公无私的；第六，公共行政是一种特殊的活动形式，因此，它需要一支中立的、无个性的、终身任职的且能够为任何政治领导人提供同样服务的职业官僚队伍；第七，从字面意义上讲，公共服务领域的任务确实是行政性的，也就是说，执行由他人提供的指令而无须为结果承担个人责任。”[25]可以看出，休斯概括的传统公共行政的特点实际就是传统公共行政四大基础所倡导的核心思想。这些思想曾在20世纪的大部分时间里被人们所接受，奉若永恒不变的真理。
在休斯对传统公共行政概括的基础上，结合其四大理论基础，我们可以从管理理念、管理主体、管理方式和管理重点四个方面对传统公共行政的特征进行重新概括。就管理理念而言，传统公共行政强调管制，突出的是一种命令与服从的关系。就管理主体而言，传统公共行政突出政府的作用，甚至把政府作为唯一的管理主体，排斥其他管理主体的存在，认为其他管理主体的存在会对政府的管理产生障碍，带来困难，削弱政府的控制。在管理方式上，传统公共行政强调上下级的等级管理，主张按照职责分工来完成各自的任务，对沟通和协作强调不够。在管理重点上，传统公共行政认为有最佳的工作方式，所以强调对过程的控制，强调执行，而忽视对结果的元思考和负责。通过这样的概括，我们对传统公共行政有了新的认知。
[1] 马建川，翟校义.公共行政原理[M].郑州：河南人民出版社，2002.2.
[2] ［英］戴维·米勒，韦农·波格丹诺.布莱克维尔政治学百科全书[M].邓正来等译.北京：中国政法大学出版社，1992.7.
[3] [美]J.C.帕拉格等.行政管理学词典[M].陈嘉陵等译.成都：四川人民出版社.1988.87.
[4] 参见马建川，翟校义.公共行政原理[M].郑州：河南人民出版社，2002.8.
[5] 转引自[澳]欧文·E.休斯.公共管理导论[M].张成福等译.北京：中国人民大学出版社，2007.9.
[6] 参见马建川，翟校义.公共行政原理[M].郑州：河南人民出版社，2002.9.
[7] 高晓红.公共行政伦理何以必要.理论月刊[J]，2007，（11）.
[8] [美]杰克·雷斌.公共管理学手册（第二版）[M].张梦中等译.广州：中山大学出版社，2006.1.
[9] [澳]欧文·E.休斯.公共管理导论[M].张成福等译.北京：中国人民大学出版社，2007.20.
[10] [美]杰克·雷斌等.公共管理学手册（第二版）[M].张梦中等译.广州：中山大学出版社，2006.4-5.
[11] 叶常林.公共管理学概论[M].北京：北京大学出版社，2005.5.
[12] 同上书，第7页.
[13] 具体参见[澳]欧文·E.休斯.公共管理导论[M].张成福等译.北京：中国人民大学出版社，2007.23.
[14] [美]威尔·杜兰特.西方哲学简史（第二版）[M].梁春译.北京：新世界出版社，2005.22.
[15] 叶常林.公共管理学概论[M].北京：北京大学出版社，2005.7.
[16] [德]韦伯.学术与政治[M].钱永祥等译.桂林：广西师范大学出版社，2004.198-199.
[17] 参见高大宏.论新公共管理对科层制的八大突破[J].理论观察，2007，（5）.
[18] ［美］戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府：企业精神如何改革着公营部门［M］.上海市政协编译组，东方编译所编译.上海：上海译文出版社，1996.
[19] 转引自郭正林.公共管理的理论源流与变革[J].北京行政学院学报，2003，（2）：2.
[20] [美]威尔逊.行政学研究[J].国外政治学，1988，（1）：15.
[21] 参见文森特·奥斯特罗姆.美国公共行政的思想危机[M].毛寿龙译.上海：上海三联书店，1999.36.
[22] [美]古德诺.政治与行政[M].王元等译.北京：华夏出版社，1987.21-22.
[23] 参见丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社，1999.48-55.
[24] 夏书章.行政管理学[M].太原：山西人民出版社，1985.25.
[25] [澳]欧文·E.休斯.公共管理导论（第三版）[M].张成福等译.北京：中国人民大学出版社，2007.1-2.