第四节 两种理论范式的比较

经过如上论述，我们已经清楚地认识到传统公共行政理论和治理理论两种理论范式都有着其固有的理论内核。我们也已经从管理理念、管理主体、管理方式和管理重点四个方面对两种理论范式的思想内核进行了清晰的概括，接下来我们将从这四个方面对两种理论范式进行比较，寻找它们之间的差异，以便更好地服务于我们下文的分析。

一、管理理念：从管制到民主与服务

传统公共行政在理念上强调管制，强调上级对下级的控制和下级对上级的服从，严重束缚了其他管理主体作用的发挥，不利于公共利益的实现和维护。上文我们已经论述到治理理论是一种适应新的社会公共事务发展需求，旨在很好地解决现存公共问题，维护和实现公共利益的新的公共管理理论。为了很好地解决社会公共问题，维护和实现公共利益，其在管理理念上强调民主和服务。民主是相对于政府专制而提出来的，杜威接受民主政治，认为政治制度的目的是帮助个人全面发展，而只有当每个人都有能力参与决定团体的政策和命运时，才能得以实现。托夫勒早就预言了“引导我们走向社会进化和以少数派为基础的二十一世纪民主”。他说：“要在第三次浪潮下重建民主，需要摒弃那些吓人和谬误的观念，即差异性将会自动增加今后社会中的紧张和冲突。实际情况可能恰好相反。社会中的冲突不仅不可避免，在一定限度内，而且是合乎需要的。一方面，如果一百个人都想拼命获得同一发财机会，他们可能不得不为此大打出手；另一方面，如果这一百个人中每人都有一个不同的目标，那么他们做交易，进行合作和构成共生的关系，就会给他们带来更多的好处。如果有恰当的社会措施，差异，有助于缔造一个安全而稳定的文明。” [1]

民主是应该追求的，关键是我们要创建一个合适的社会措施。如何运用好官僚机制、市场机制和非营利机制，使治理既高效，又保持民主和自由。“人类对民主的追求和向往是顽强和不计成本的。”治理理论对民主的追求也是如此。与此同时，治理理论还强调服务。[2]公共管理本身就是追求公共利益，更好地服务公众的管理活动。无论是以市场为基础的调节机制还是以政府为基础的调节机制，无论是国家内部的公共管理还是国际公共事务管理，其终极目的都是如此。传统的公共管理模式并没有很好地实现之，治理理论更加强调了这一点。无论是政府还是第三部门，还是私人组织，只要是服务于公共利益都是应该提倡和支持的。所以，治理是一种“间接的统治”，其中一些非政府实体，包括公司、非营利组织和公私合伙企业，是利用诸如票据、贷款、贷款担保、合同等作为工具来实施政策。[3]它们同样受到治理理论的青睐。所以，在管理理念上，治理理论突出强调民主和服务。

二、管理主体：从单一到多元

传统公共行政突出强调政府的主体地位，政府掌握着强大的公共权力，其管理职能延伸到公共事务的各个领域。但是实践证明，政府并不是万能的，这种管理模式在走过其辉煌的历程后，面临严重的挑战，急需多元主体来共同承担责任，发挥作用，推进社会公共事务的发展。正如让·彼埃尔·戈丹所说，“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念”[4]，治理理论强调多元主体。多元主体强调政府、社会中介组织和公众都要各尽所能发挥各自的作用，共同承担责任，为实现公共利益做出贡献。杜威就希望能有一种多元化社会，在这种社会里，社会事务由各种自愿联合的组织来完成。他指出：“各种自愿组成的团体没有政治界限。数学家协会、化学家协会、天文学家协会、商人团体、工会组织、教会，所有这些都是超越国界的。因为它们代表的利益是世界性利益。通过这些方式，国际主义就不再是一种向往，而是现实，不再是伤感的理想，而是一种力量。”[5]

哈里·C.博伊特也指出，目前的治理是一种从民主的政府到民主的社会的范式的转换，这种转换并不是像过去那样将公民视为投票人、志愿者、客户或者消费者，而是将公民视为问题的解决者和公共物品的共同创造者。[6]现代社会的公共管理应该是多元主体共同参与、合作实现公共利益的活动。政府还应该发挥其重要作用，但要改变其传统管理理念和管理方式，突出强调服务意识。与此同时，要给予非政府组织更多参与管理的权力，要激发和引导非政府组织共同参与管理的积极性和承担共同管理的责任。尽管决策制定的过程包括表达各自观点和偏好的个体参与者，但是真正实施权利的却是集体参与者，利益团体的参与是治理中重要的特点。[7]只有如此，公共管理才能获得新生，才能解决当下纷繁复杂的社会公共事务。

三、管理方式：从等级管理到网络治理

传统公共行政的管理方式是自上而下的等级管理，政府完全掌控着管理的权力，通过行政命令、政策文件等行政手段来管理社会公共事务。但是，新的社会发展对传统的公共行政管理方式提出挑战，“国家所确定的公民利益与通过公民和公民组织参与方式所形成的公共利益内容可能不同”，[8]因此，“公共行政哲学和新的概念体系需要接受这样一种思想，即行政管理行动是嵌入在或者渗透在复杂的社会实践中的，这个过程纳入了公众与个人的参与”[9]。复杂的社会现实告诉我们，“通过参与、对话、分享利益等民主进程，我们可能获得比政府独自行动多得多的解决问题的途径”[10]。哈贝马斯强调了沟通的合理性：只有当人们通过社会交流实践活动懂得了如何建构制度化的秩序时，合理性的意义才是恰当的。人们见诸交流活动形成了主体间关系的意义，这就为合理性和合法性的判断提供了基础。多元主体“通过信息的交流和利益的互动最终便形成自主自治的网络。这种自主自治网络系统是一种为了共同的公共利益而自觉地联合起来的联合体。这种联合体的特征不再是单向监督或控制，而是自主合作；不再是高度集权，而是权力在纵向和横向上的同时分散；不再简单地追求一致性和普遍性，而是最大限度地满足不同社会主体共同利益的前提下实现社会公共利益最大化”[11]。治理理论所强调的这种对话、沟通与合作的网络治理将更有助于新的社会公共事务的解决。

四、管理重点：从强调过程到重视结果

传统公共行政由于受政治行政二分的限制，更多地关注执行的过程，而忽视目的的实现和对结果负责的强调。正因为如此，传统公共行政缺乏必要的问责，使政府人员不需对结果负责，也就不需要为行政目的是否实现而操心。与此同时，传统公共行政也不能激发工作人员反思行政过程是否合理和目的是否实现的积极性问题。正是针对如上弊端，治理理论强调目的的实现，强调对结果的负责。为了实现目的，治理理论不排斥任何行为主体（政府、第三部门、私人组织等），也不排斥任何合理的方法。虽然治理理论由于多元主体而存在责任不明、界限不清的风险，但是治理理论并不是不重视对结果的负责，而是相反。它是在法律框架内，在各自职责范围内，在合作的协议要求内，来进行治理，所以更强调结果的实现和对结果的负责。

[1] [美]阿尔温·托夫勒.第三次浪潮[M].朱志焱等译.北京：生活·读书·新知三联书店，1984.523-524.

[2] 李福华.大学治理的理论基础与组织架构[M].北京：教育科学出版社，2008.16.

[3] Salamon，Lester （Ed.）.The Tools of Government：A Guide to the New Governance.New York：Oxford University Press，2002.

[4] [法]让·彼埃尔·戈丹.现代的治理，昨天和今天：借助法国政府政策得以明确的几点认识.参见俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.281.

[5] [美]威尔·杜兰特.西方哲学简史（第二版）[M].梁春译.北京：新世界出版社，2005.452.

[6] Harry C.Byote.Reframing Democracy：Governance，Civic Agency，and Politics.Public Administration Review，536-546.

[7] Arthur Benz，Yannis Papadopoulos.Governance and Democracy：Comparing National，European and International Experiences.Abingdon，Oxfordshire； New York，NY：Routledge，2008，3-4.

[8] [美]全钟燮.公共行政的社会建构：解释与批判[M].孙柏瑛等译.北京：北京大学出版社，2008.163.

[9] 同上书，前言，12.

[10] 同上书，前言，10.

[11] 范铁中.西方国家治理理论对我国构建和谐社会的启示.理论前沿[J]，2007，（13）：19.