第一节 高等教育评估与政府公共行政02
（二）高等教育评估发展初期的特征
上文我们对高等教育评估的提出和初步发展的过程做了详细的叙述，从中我们可以看出我国高等教育评估初步的发展体现的特征如下。
第一，是政府主导的自上而下的改革。高等教育评估被提上议事日程，通过重要政策文件给予体现，并逐步从初步研究走向多方位试点等一系列活动，都是在政府主导下进行的，是政府对高等教育管理自上而下的改革。其产生和发展的动力都来自政府，而不是来自高校和社会。虽然高校自身盲目发展造成高等教育质量难以保障是促成政府做出决策的一个重要因素，但是最终起决定作用的还是政府。社会也是如此，虽然随着社会的不断发展与进步，高等教育的专业设置，以及毕业生还不能很好地满足社会需求，这也对政府做出决策起到一定的推动作用，但是关键的推手还在政府。在推动开展高等教育评估的过程中，无论是高校还是社会都属于外在因素，其内在动力还是政府。政府是唯一的公共行政主体，它决定着高等教育的发展方向和资源配置。当政策一旦形成，属于下级的，处于被动管理地位的地方政府、高校都必须遵照实施。无论是理论研究还是评估实践都是政府一手操办，在政府之外，没有其他评估主体。虽然有些高校也在进行一定程度的自我评估，但是很清楚，当时高校是政府的附属机构，完全掌握在政府手中，其内部进行的评估也是政府控制下的评估，从这一角度说，其本质上也应该属于政府评估。所以，高等教育评估的提出和初步发展都明显地体现出政府主导、自上而下的改革性质。
第二，高等教育评估偏重高等教育的工具理性，忽视高等教育的价值理性。马克斯·韦伯把社会行动分为四种类型，即工具理性的、价值理性的、情绪理性的和传统理性的。在社会行动分析中，我们经常用到的是“工具理性”和“价值理性”。“工具理性”被韦伯定义为“它是由关于环境和人类的其他客观行动的期望所决定的行动，这些期望被用作活动者自己理性地追求和计算目的的‘条件’和‘手段’”。而“价值理性”被定义为“由对于某些伦理的、美学的、宗教的或其他行为方式有意识的信念所决定的行动，它并不取决于它成功的前景”。[36]更为简单和通俗的解释是，“工具理性”更多的是观照目的价值，而“价值理性”更多的则是观照终极价值。高等教育评估从在我国诞生之日，就带有强烈的工具理性特征。政府更多的考虑是通过这种管理手段来使高等教育的发展适应当时社会政治、经济发展的需求，因此，评估指标中更多的是硬件指标，而缺少体现学生学习能力和身心健康发展等方面状况的评价指标。
第三，非均衡发展，重视高等工程教育评估。从上文的论述中，我们可以很清楚地看到整个20世纪80年代中后期我国的高等教育评估主要集中在高等工程教育评估上。文件中指出，“教育管理部门组织教育界、知识界和用人部门定期对高等工业学校和办学水平进行评估的主要目的，是确保高等工程教育的基本质量，重点扶植一些学校和学科专业，增强科学研究能力，培养高质量的专门人才，指导和推动高等工程教育事业的改革与发展，从而使高等工程教育获得更大的压力、动力和活力，不断提高办学水平，多出人才，出好人才，更好地为社会主义现代化建设服务。”[37]评估高等工业学校的办学水平分层次地进行：一个是整个高等工业学校办学水平的评估；一个是学科、专业的评估；一个是课程及其他单项评估。在这三个层次中，学科、专业的评估被作为评估整个高等工业学校办学水平的中心环节和基础。当时，选择机械制造工艺设备、供热通风与空调工程和化学工程三个专业作为评估学科、专业的试点。把评估工作的重点放在评估本科生的教育质量上。在评估本科生教育质量时，要制定两个培养规格：一个是基本规格，也就是合格标准；一个是较高规格，也就是高质量的标准。可见，当时对高等工程教育的评估是十分细致的，这也是当时我国进行工业化建设急需工程技术人才的缩影。在高等工程教育评估之外，其他类型的评估并没有得到足够的重视和很好的发展。
第四，高等教育评估的社会外部导向明显。20世纪80年代中期对教育体制的改革是以“将教育从‘以阶级斗争为纲’转向为经济建设服务”[38]为肇始的。改革开放以来一直困扰我们的就是观念问题——什么是社会主义？怎样建设社会主义？这是所有社会主义建设者必须回答的两个问题。以往的观念认为，市场经济是资本主义特有的特征，计划经济才是社会主义经济的基本特征。正是在这种错误认识下，传统计划经济体制一直统得过死，缺乏活力。为了解决思想观念落后问题，我们的总设计师邓小平同志多次对这些错误认识进行突破。1979年，邓小平首先提出了“社会主义也可以搞市场经济”[39]的重要思想；1985年，他又指出“把计划经济和市场经济结合起来，就更能解放生产力，加速经济发展”；[40]1992年，他在视察南方时指出，“计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段”。[41]至此，一直以来关于姓资姓社的争论，如何在计划经济和市场经济之间做出抉择的问题终于尘埃落定。正如我国的教育专家顾明远所言：“邓小平同志对社会主义本质的论述，解决了计划经济和市场经济与社会主义的关系，推动了我国在经济体制上从计划经济体制向市场经济体制的转变。这种转变是一场深刻的革命，必须影响到社会生活的各个方面，高等教育也不例外。”[42]高等教育评估的出现正是在计划经济向市场经济转型的过程当中，突出强调“教育为经济建设服务”。因此，当时高等教育评估突出强调评估就是要看高校是否培养了具有社会主义性质的接班人，其人才是否适应社会发展的需要。这种经济、社会外部导向的评估特征是和当时大的社会背景相一致的。
（三）高等教育评估产生和发展的原因
“中国的高等教育根植于中国社会，高等教育的发展离不开中国国情，高等教育的发展要与一定的政治经济形势相适应，这是高等教育规律的内在要求。”[43]高等教育评估被提上议事日程由内外交织的原因所产生，它和我国整个政治、经济的发展紧密相连。经济基础决定上层建筑，教育和政治、经济的发展紧密联系。与此同时，高等教育评估在我国的产生也和高等教育评估在世界的兴起有着直接的关联。
第一，是教育体制改革的必然要求。很明显，“在我国，建立高等教育评估制度，是教育体制改革的必然要求，是在扩大高等学校办学自主权的情况下，国家及其教育管理部门加强对高等教育的宏观指导和管理的重大措施”[44]。新中国成立以来，我们长期处于把苏联学来的计划经济当作社会主义基本特征的错误认识中，制约着社会的进一步发展。“有人曾经对苏联的计划经济体制作过这样形象的说明：一盒火柴多少钱，需要中央政治局常委会讨论决定。由此可见，传统意义上的计划经济体制稳固而僵化，难以激发活力。”[45]当时在计划经济体制下形成的高等教育体制非常不适应社会发展的需求，存在很多弊端。具体而言，当时高等教育体制的弊端主要表现在以下几个方面：（1）政府的权力高度集中，过多地实行直接的计划控制，学校缺乏必要的自主权。（2）高等教育的条块分割，违背了高等教育的规律。（3）大锅饭的高等教育拨款体制，不能提高高等学校办学的积极性，使高等教育质量无法保障。（4）政府投入严重不足，高等教育的基本质量难以保障。当时，由于投入的严重不足，很多学校的基本办学条件达不到国家的要求，基本教学质量难以得到保证。“据1985年统计，我国高等工业学校教学科研仪器设备的固定资产值平均为450万元，其中在300万元以下的就有19所，200万元以下的有9所，100万元以下的有3所，最少的一所高等工业学校的教学科研仪器设备值仅有42.4万元。”[46]另外，有100多所学校的教授、副教授数量在19名以下。[47]（5）我国教育经费一方面短缺；另一方面又存在大量浪费、投资效益不高的现象。不少高校的教学仪器、设备和图书资料利用率不高、低水平重复建设、追求“小而全”和外延式发展的现象仍然存在。为了改变这种状况，1982年，中共十二大提出以计划经济为主、市场调节为辅的改革思想；1984年中共十二届三中全会提出商品经济是社会经济发展不可逾越的阶段，中国社会主义经济是公有制基础上的有计划的商品经济。正是伴随着经济体制的改革，教育体制改革也被提上日程。为了使教育，尤其是高等教育成为促进社会政治、经济发展的重要力量，而不是绊脚石，确保教育的基本质量成为一项严峻的任务。这一严峻的形势引起了高教主管部门对管理体制和政策的反思，通过评估来控制高等教育的发展、保证高等教育的基本质量，就成为了政府主管部门改革高等教育宏观管理的重要途径之一。基于这样的现实，政府下定决心要进行教育管理体制的改革，其主要目的就是转变政府职能，简政放权，加强宏观调控。建立高度教育评估制度就成为实现这一目的的具体措施而出炉。党中央国务院于1985年颁布了《中共中央关于教育体制改革的决定》（简称《决定》）。《决定》指出：“当前高等教育体制改革的关键，就是改革政府对高等学校统得过多的管理机制，在国家统一的教育方针和计划指导下，扩大高等学校的自主权，加强高等学校同生产、科研和社会其他各方面的联系，使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力。”同时指出，“国家及其教育管理部门要加强对高等教育的宏观指导和管理。教育管理部门还要组织教育界、知识界和用人部门定期对高等学校的办学水平进行评估，对成绩卓著的学校给予荣誉和物质上的重点支持，办得不好的学校要整顿以至停办”。不难看出，高等教育评估是高等教育管理体制改革的重要内容，也是其必然要求。
第二，是保障我国高等教育质量的必然选择。“**”后，我们急需大量的人才来发展社会。20世纪70年代末恢复高考制度后，毕业生供不应求的现象掩盖了人才培养质量方面的矛盾。但是几年后人才培养质量方面的矛盾取代了数量的供求矛盾而占据主要地位，质量问题就暴露无遗了，如何建立按社会需要办学的质量控制机制就成为非常棘手的问题。尤其是1983年4月28日《国务院批转教育部、国家计委关于加速发展高等教育的报告的通知》中指出，“迫切要求教育先行，为国家早出人才，多出人才”。“要在发展中逐步调整好高等教育内部的比例关系，多办一些专科，注重发展一些为建设所急需的短线专业。”要求“促使整个高等教育事业与近期（五年左右）就有计划、按比例地有一个较大的发展……”1983年国务院发出76号文件，明确提出“多层次、多规格、多种形式加快发展高等教育”的方针。1986年和1980年相比，发展的情况是这样的：高等学校的数量从1980年的675所发展到1986年的1056所，增长了56%；本科生招生数从1980年的20.4万人增加到1986年的31.2万人，增长了53%；专科招生人数从1980年的7.7万人增加到1986年的25.99万人，增长了237%；研究生招生数从1980年的3616人增加到1986年的46871人，增长了12倍。[48]20世纪80年代中期，高等教育的高速发展，在满足当时社会对专门人才的需求方面起到了积极作用；但同时，也暴露出了很多问题：第一，全国办高教积极性空前高涨的另一面，即是不顾办学条件和高等教育办学规律，一哄而上，加之高教管理的条块分割，使高度集中的管理模式在宏观管理方面软弱无力，高等教育的质量受到严重威胁。第二，高校在人才培养方面脱离社会需要的矛盾愈来愈尖锐，研究新时期的人才质量观以及学校的培养质量自然就成为高教评估的核心。[49]李鹏在1986年7月13日《关于高等教育改革与发展的若干问题》的讲话中就曾提道：“有些学校有盲目追求大的规模，热衷于办研究生院、换牌子、升格等现象。”并且给出的第一项意见就是“调整高等教育结构，提高教育质量”。在后来合并、转化等管理体制改革的过程中，也出现了一些问题，如有些本科院校为了多招收自费生、委培生，增加学校收入，大量招收专科生。专科学校则以“联合办学”“合作培养”等名义招收本科生。这样一来就很难保证教育质量。另外，学生免费上学，毕业后由国家分配，大大减弱了其学习的内在动力，以致“60分万岁”盛行，因而也在某种程度上影响了高等教育的质量。1993年4月14日，时任中共中央政治局常委、国务院副总理的李岚清同志陪同江泽民同志考察海南大学时，据校长介绍，学生课后大多出去玩了，晚上去图书馆看书的学生还没有灯头多呢，接着他指出，“现在这种公费加包分配的办法再不改不行了，国家负担不起，有些学生又不好好学习。不好好学习出去玩的学生还算好的，有的还找碴儿闹事”[50]。总之，20世纪80年代末90年代初，大家公认的教学质量滑坡现象的主要原因是：“教育经费投入严重不足；领导在指导教学工作上精力投入不足；部分教师在教学工作上精力投入不足；学生在学习精力上投入不足。”[51]因此，种种问题使高等教育质量问题突显出来，通过高等教育评估的实施来保障高等教育质量也就成了政府的必然选择。
第三，是政府对高等教育质量持续关注的结果。众所周知，高等教育评估制度是高等教育质量保障的一个主要手段。正如王冀生所言，“评估的根本目的是提高，一是提高教育质量；一是提高办学水平，提高办学水平归根结底也是为了提高教育质量，落实到出人才，出成果上”[52]。对高等教育质量的关注，中国政府由来已久。改革开放不久，1979年1月4—24日国家科委、教育部、农林部在联合召开的高等学校科学研究工作会议上就指出，高等学校在进行整顿、实现转变时，应坚持质量第一的方针，全国重点高等学校尤其应当着重提高质量。1980年2月，国务院发布了《中华人民共和国学位条例》，开创了我国高等教育高层次人才培养的新时期，实现了通过具体的条例标准来保障高等教育的质量。李鹏1986年7月13日《关于高等教育改革与发展的若干问题》中明确指出要“继续调整高等教育专业科类和层次结构，着力充实现有学校的办学条件，大力提高教育质量”。1988年1月30日，李鹏同志在全国高等教育工作会议上的讲话《振奋精神、深化改革、把高等教育工作推向前进》中又指出，“现在我国高等学校已经具有一定的数量和规模，今后一个时期主要的不是再追求数量上的发展，而是要把工作精力更多地集中到搞好教育改革，提高人才的培养质量，提高办学的效益上来”。1989年11月30日李鹏在《谈中国教育情况和教育观点》的讲话中再次强调，“从我国目前经济发展的水平看，我国高等学校的数量已经够了，主要是提高教学质量的问题”。可以看出，我国自改革开放以来一直都非常重视高等教育质量问题，并逐步强化。因此，当20世纪80年代中期高等教育质量出现严重问题时，政府急需找到合适的方法来使其得到保障，高等教育评估就顺势而生了。
第四，是世界教育质量保障运动对我国高等教育发展影响的结果。20世纪80年代以来，世界范围内兴起了高等教育质量保障运动。美国、日本、英国、法国、澳大利亚等国不仅建立了五至七年不等的周期性高等教育质量认证制度，以此保障本国高等教育的质量和水平，同时更广泛地开展国际与地区间的高等教育质量互认，大大促进了高等教育质量标准的国际化。1984年10月，美国高质量高等教育研究小组发表的《投身学习：发挥美国高等教育的潜力》报告中强调：高等教育要全力以赴提高教育质量，它应该使有限的资源发挥最大的效益；法国在1984年通过的高等教育法中强调：高等教育现代化的核心是提高教育质量；英国政府在1987年的政府白皮书中指出，政府和高校有保证高教质量的责任，并提出了质量评估的几个指标。[53]而且，自20世纪80年代中期以来质量一直是联合国教科文组织有关高等教育发展的三个核心概念之一。另外，在高等教育评估全球化进程中，国际高等教育质量保证机构网络（INQAAHE）无疑起着重要的推动作用。该机构是世界范围的高教评估机构联盟，于1991年在香港成立，其宗旨是收集、宣传关于高等教育质量保证的现行的和发展中的理论和实践经验，分享其成员在高教领域的研究成果，帮助其成员开展国际合作，以期在高等教育评估上建立国际公认的统一标准和评估机构的行为规范。联盟成立至今，其首要使命就是促进世界各地高教评估机构的交流与合作，推动高教评估的国际化。1991年INQAAHE只有8个成员，如今，该联盟的正式成员已经超过160个，分别来自70个国家。中国教育部高等教育教学评估中心等机构也是其成员。[54]在我国高等教育质量受到严重挑战之时，世界教育质量运动和高等教育评估兴起的大气候给我国高等教育管理体制的改革带来了一缕春风。为了加强政府对高等教育的宏观管理，借世界高等教育评估发展之势，我国逐步开展，并不断发展完善了高等教育评估。
综上所述，高等教育、高等教育评估和政府公共行政有着千丝万缕的联系。在我国，高等教育评估就是政府公共行政的一种手段。我国特殊的政治体制更加强化了政府对高等教育评估的控制，这是不可回避的历史事实。19世纪40年代以来，我国逐渐沦为半封建半殖民地社会，新中国成立后，为了改变高等教育的性质，我们把私立的高等学校都转变为公立部分。1952年学习苏联模式进行的高等教育大调整更加突出了以政府计划为主的政府统一管理，包括教学计划、招生、分配完全由政府控制，完全是一种行政管理。学校没有任何自主权，从财政到人事，再到招生分配都由国家计划决定。学生只要是进入大学，一切都由政府负责。从进入大学的那一刻，就由政府出钱来负责培养，并由政府包办分配。“**”也是革知识分子的命，汇聚知识精英的高等教育自然就成为重灾区，这也从一个侧面反映出政府对高等教育的控制。总之，政府对高等教育一直进行着严格的控制。虽然，这种做法在新中国成立初期是有积极作用的，因为当时我们必须首先肃清封建的和帝制的毒瘤，让人民民主专政深入人心。但是随着国家社会、经济的发展，这种管理模式逐渐不再适应社会发展的需要，严重制约了我国的社会主义现代化建设，急需改革。伴随着经济、政治体制的改革，我国教育体制改革也被提上议事日程。1985年为了改变当时高等教育存在的困难，政府提出要对高等学校进行评估，把其作为对学校简政放权，加强政府宏观调控的一种手段来提出，希望通过对高等教育的评估能够在政府减少对高等教育直接管理的同时，保障高等教育的质量。但是，这种宏观管理的变化还是相当有限的。
无论如何，我国的高等教育评估就是政府公共行政的一种手段，属于公共管理的范畴，因此，运用公共管理的相关理论范式对其进行解读和研究是合适的，也是可行的。
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[8] [美]威尔·杜兰特.西方哲学简史（第二版）[M].梁春译.北京：新世界出版社，2005.165.
[9] [美]威尔·杜兰特.西方哲学简史（第二版）[M].梁春译.北京：新世界出版社，2005.77.
[10] 书院萌芽于唐末，作为一种教育制度则形成和兴盛于宋朝。其本是产生于民间的高等教育机构，但是由于其思想传播的功能，直接影响到统治者统治，为了对其进行有力的控制，宋朝统治者、州郡长官直接利用地方官府财力兴建，嗣后或由朝廷赐院额，或赐书，或赐学田等，使其成为地方官学，达到对书院的控制，以保证对其思想的控制。具体参见孙培青.中国教育史[M].上海：华东师范大学出版社，1992.361-372.
[11] 参见贺国庆等.外国高等教育史[M].北京：人民教育出版社，2003.48.
[12] 同上书，第56页。
[13] 同上书，第79-80页.
[14] 同上书，第106-108页.
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[23] 陈振明.公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径（第二版）[M].北京：中国人民大学出版社，2003.7.
[24] 陈振明.公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径（第二版）[M].北京：中国人民大学出版社，2003.7.
[25] 张洋.从新公共管理理论的视角看我国公立高校转制的意义（下）[J].体制改革，2007，（11）.
[26] 王治河.高等学校教育评估[M].北京：北京师范大学出版社，1995.1.
[27] 参见王治河.高等学校教育评估[M].北京：北京师范大学出版社，1995.24-26.
[28] 王冀生作为国家教委高教二司的主要负责人，首先在工科院校组织高等教育评估的研究工作并开展了实验，为国家教委制定《普通高等学校教育评估暂行规定》做了充分准备，并为筹备协作组和研究会做了大量的工作。他组织召开全国和国际的高等教育评估学术研讨会，组织实施教育科学“七五”“八五”规划全国高等教育评估的研究与实验，组织起草《普通高等学校教育评估暂行规定》，组织指导全国高等学校专业评估、合格评估和办学水平评估的试点工作，组织筹建高等教育评估研究协作组和高等教育评估研究会等，为我国高等教育评估的发展做出了巨大贡献。
[29] 引自1986年8月王冀生在高等工程教育第四次专题研究会上的发言，具体参见王冀生.中国高等教育评估[M].长春：东北师范大学出版社，1993.28-29.《中国高等教育评估》这本书，是王冀生同志自1985年起，8年来组织高等教育评估工作的历史见证。书中汇聚了自1985年6月镜泊湖会议以来他在历次会议上的讲话和发表的论文。
[30] 许茂祖等.高等教育评估理论与方法[M].北京：中国铁道出版社，1997.18-19.
[31] [荷兰]弗兰斯·F.范富格特.国际高等教育政策比较研究[M].王承绪等译.杭州：浙江教育出版社，2001.422.
[32] 夏天阳.各国高等教育评估[M].上海：上海科学技术文献出版社，1997.1.
[33] 陈国良早在20世纪90年代就对高等教育评估的发展阶段做了划分，他把1977—1984年划分为高教评估的酝酿阶段：先期探索；把1985年以后划分为高教评估的发展阶段：多方位试验的继续探索。其从宽泛的角度把20世纪70年代末期进行的一些零星的带有评估性质的工作都纳入评估的酝酿阶段。具体参见，杨德广.中国高等教育改革的实践与发展趋势[M].上海：同济大学出版社，1990.125-134.本书则从更为直接和明显的开展高等教育评估的活动着手来看我国高等教育评估的发展，故从1983年开始，把其作为我国高等教育评估发展的起点。
[34] 当时还有高校科研工作的评估、专业硕士、博士学位授予质量的评估、高校后勤工作的考核评估等多种类型和形式的评估，但是政府把主要精力集中在这三个层次的评估上，以后的高等教育评估的发展也是如此，由于政府各方面的局限，总是试图把精力集中在某几项或者某一项的评估工作上。
[35] 顾明远.引自王冀生.中国高等教育评估[M].长春：东北师范大学出版社，1993.序.2.
[36] [德]马克斯·韦伯.社会科学方法论[M].杨富斌译.北京：华夏出版社，1999.59-60.
[37] 引自1985年6月26日王冀生在国家教委召开的全国高等工程教育评估问题专题讨论会上的讲话。具体参见王冀生.中国高等教育评估[M].长春：东北师范大学出版社，1993.序.2.
[38] 改革开放30年中国教育改革与发展课题组.教育大国的崛起1978—2008[M].北京：教育科学出版社，2008.69.
[39] 邓小平.社会主义也可以搞市场经济[A].邓小平文选（第二卷）[Z].北京：人民出版社，1994.231.
[40] 邓小平.社会主义和市场经济不存在根本矛盾[A].邓小平文选（第三卷）[Z].北京：人民出版社，1994.148.
[41] 邓小平.在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点[A].邓小平文选（第三卷）[Z].北京：人民出版社，1994.373.
[42] 王冀生.中国高等教育评估[M].长春：东北师范大学出版社，1993.序.2.
[43] 林樟杰.高等学校管理新认知[M].上海：上海教育出版社，2007.56.
[44] 引自1985年6月26日王冀生在国家教委召开的全国高等工程教育评估问题专题讨论会上的讲话。具体参见王冀生.中国高等教育评估[M].长春：东北师范大学出版社，1993.1-2.
[45] 改革开放30年中国教育改革与发展课题组.教育大国的崛起1978—2008[M].北京：教育科学出版社，2008.67.
[46] 许茂祖.高等教育评估理论与方法[M].北京：中国铁道出版社，1997.7.
[47] 王冀生.中国高等教育评估[M].长春：东北师范大学出版社，1993.4.
[48] 具体参见王冀生.中国高等教育评估[M].长春：东北师范大学出版社，1993.66-67.
[49] 具体参见杨德广.中国高等教育改革的实践与发展趋势[M].上海：同济大学出版社，1990.129-130.
[50] 参见李岚清.李岚清教育访谈录[M].北京：人民教育出版社，2004.113.
[51] 周远清.世纪之交的中国高等教育——大学本科教学评估[M].北京：高等教育出版社，2005.5.
[52] 王冀生.中国高等教育评估[M].长春：东北师范大学出版社，1993.16.
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