第二节 传统公共行政管理模式存在的弊端

在传统公共行政模式下，我国的高等教育评估走过20多年的历程，而且这20多年正是我国政治、经济和社会全面转型的阶段，也是高等教育由精英走向大众的阶段，高等教育评估在这个特殊的历史时段里在保障高等教育质量中发挥了不可磨灭的作用。当然，高等教育评估也必然在这种转型中暴露出不少问题。

随着后工业社会、信息化社会的到来，我们不难发现，传统公共行政最初的优点逐渐变成了现在的缺点。[1]传统公共行政模式假定的官僚是大公无私者和制度法规的严格执行者开始受到质疑，人们认为这种假设缺乏根据。事实上，恰恰相反，官僚们仍然是非常自私的，他们会充分利用现有的制度和手中的权力来寻求自身的好处。布坎南对此进行了深刻的揭示，他认为，官员们是以自己是否能够并且在多大程度上获得利益的理性来作为提供公共服务的依据的。不仅如此，有学者指出：“传统公共行政存在着两种不同的责任体系：政治责任与官僚或管理责任。第一种是选举产生的政府对选民的责任；第二种则主要表明官僚制组织对选举产生的政治官员的责任。政治责任意味着民众与政治官员之间不是被统治者与统治者的关系，而是委托人与代理人的关系，政治官员的权力及相应责任均来自于其与民众的这种委托代理契约。因此，在传统公共行政模式中，存在基本的责任错位：公共行政组织直接面对公民却不对公民负责，而真正的决策组织由于不直接面对公众而无法真正实现契约意义上的责任。” [2]这就使公众的公共利益得不到有效的保障，而并没有人对此负责。批评之声并不只这些。有学者系统地概括了传统公共行政的弊端，其主要表现为：“第一，官僚制是一个等级森严的集权性的行政模式，这种模式实际上是对人的自由与权利的侵犯和干扰，与政府精神相悖。在这个集权模式中，组织内部层层授权，下级对上级严格负责。‘这种模式是在等级时代发展起来的，只有处于金字塔顶端的人才能掌握足够的信息而做出熟悉情况的决定。’这在变化迅速、信息丰富、知识密集的后工业时代已经不能有效运转了。第二，官僚制内部严格而明确的程序、规章和制度在实际工作中表现得十分刻板、烦琐，尽管在许多情况下这些程序、规章和制度限制了行政官僚滥用公共权力，但是也限制了他们的主动性、积极性和创造性，对程序、规则和制度的服从成为他们致力于追求的目标而不是为公众服务的手段。第三，官僚制强烈的专业技术崇拜和固定的专业化分工使得政府公共行政的功能日益衰退，官僚制体系的整体被分割为相互分离的专业部门。这些部门各自为政、分工而不合作，造成职能重叠交叉、机构臃肿庞大。第四，官僚制极端推崇理性和效率，主张非人格化的运作和剔除价值因素，扼杀了公务员的个性、积极性和创造性，使得官僚制日益走向与其设计相悖的一面，成为一种效率低下的组织。第五，终身职业取向，虽然增强了组织成员对组织的真诚，但是由于其是建立在业务能力、技术专长以及资历基础之上，所以促使组织成员为了获得终身的职业保障，而在业务和技术领域不断进取却忽视了政府的内在精神与公务员的个人品德，致使政府成为凌驾于社会之上的‘利维坦’，公共行政人员也迷失其应有的使命感和责任感。”[3]

无论如何，传统公共行政模式的缺点越来越明显了，越来越不适应社会发展的新要求。传统公共行政模式的不足在高等教育评估的发展中也体现得淋漓尽致。当然，问题的存在并不可怕，回避问题才是最可怕的。当下，我们亟须做的就是清楚地认识问题，再在此基础上找出合适的方案来解决之。褚宏启教授就指出，政府的这种统治式管理无疑会产生很多问题，主要表现为：“政府干预过多，造成政府精力分散，负担过重，不可避免地出现忽视大局、决策失误、行为失误、政策失灵、效率低下等问题；压抑学校的办学活力，滋长学校对政府的过分依赖；导致政府垄断教育，挤压社会各种力量参与办学的空间，阻碍各种教育中介组织的发展和成长。”[4]具体到高等教育评估领域，传统公共行政模式下的管理主要给我们带来如下问题。

一、评估中政府越位、缺位现象严重

传统公共行政模式下的高等教育评估，政府占有核心地位，拥有绝对权威，致使政府在高等教育评估中越位、缺位现象严重。所谓“越位”就是指本不应该由政府管的事情，结果政府去管了，到头来费力不讨好，产生很多问题。所谓“缺位”就是指本来应该由政府做的事情，政府却没有做，结果被公众指责和抱怨。

政府在高等教育评估中最为典型的越位现象就是政府扮演双重角色，行使双重职能。在传统公共行政模式下的高等教育评估中，政府既是高等教育的举办者，又是其评判者；既是规则的制定者，又是规则的实施者；既拥有权力，又掌握资源。所以，其在评估中时刻都扮演着双重角色，行使着双重职能。如教育部属院校本来就是教育部主办的，现在的本科教学水平评估又是教育部一手策划和操作的，多数部属院校的评估结果都是好的。这样的评估总是不能够让人信服。即使评估结果准确无误，这种评估程序也会让人质疑，招致社会诟病。

同时，政府的缺位现象表现为对现有的社会中介评估机构缺乏严格的规范，没有认定，没有责任和义务的规定。熊丙奇指出：“目前的大学排行榜制作，市场准入资格很低，市场秩序十分混乱。”“教育主管部门迫切应该做的是，制定相应的大学排名的行业规范。”[5]对于政府而言，似乎该做的事情没有做，而不该做的却做了。对于部署院校的评估完全可以交给社会中介评估机构来完成，政府只要在中介评估机构的资质认证上把关即可。现在社会中介评估机构发展缓慢，作用有限，一定程度上就是政府没有积极引导和正确利用的结果。

二、评估中的多元利益得不到体现

在传统公共行政模式下的高等教育评估中，政府的一元控制导致高等教育评估缺乏民主。在这之中“公共行政表现了理性分析、效率、规划和目标实现的职业偏见，这意味着公共行政更多的是倾向于行政管理，也就是说，公共行政主要是服务于统治和管理民众。而有关参与、协商、公民投身公共事务、授权公民和民主过程的思想则退居到公共行政的次席地位。”[6]政府掌控着评估的一切，政府更多地着眼于自身，而忽视了社会的多元需求。上文我们已经指出，高校更像是政府评估的附属机构，因此其缺乏独立性，自身利益诉求得不到很好的体现；社会中介评估则游离于政府主体评估之外，其可靠性受到公众质疑，对公众需求的满足程度也是非常有限的。而且，政府一元控制产生的腐败也使社会深恶痛绝。随着社会的发展，公众的权益意识越来越强，利益诉求越来越多。多元利益诉求主要表现为：政府希望通过评估来实现资源的有效配置和办学效益的提高；学校希望通过评估来保障教学的顺利并高质量地进行，并且尽可能赢得良好的社会声誉，获得更好的生源；学生和家长希望通过评估来获得更多关于高校的准确信息，以便其进行选择，当然他们也希望通过评估来保障学生接受优质教育的权益；社会中的企业、用人单位则希望通过评估来保障学生质量，使他们能够得到所需要的人才。毋庸置疑，高等教育评估所涉及的每个利益相关体对高等教育评估都有自己的利益诉求。

当下，在高等教育评估中，相关利益群体的参与缺失。对于自身利益，各利益群体缺少基本的表达途径和形式。高等教育评估问题与公共政策制定过程中各种社会群体的利益表达能力和机制有直接的联系。如果弱势群体缺乏正常的利益表达机制，他们在公共政策制定中的声音就会越来越微弱；如果他们的利益受损又找不到正常的表达形式，就会引发一系列社会问题。很显然，高等教育评估之所以问题重重，成为各方关注的焦点，与民意表达不充分、多元利益得不到体现有直接的联系。

三、评估主体之间、主客体之间缺乏沟通

在高等教育评估中，政府各部门整合不畅。横向上，严格的分工造成了部门之间“壁垒森严”，难以沟通合作；纵向上，组织内部层层授权，下级只能对上级负责，整个系统呈现出“金字塔式”结构。林登将其归纳为一种高度分散的隔离组织，包括部门之间的隔离、部门和职员的隔离、机构和顾客的隔离以及机构和供应商的隔离。[7]在高等教育评估中，这种部门间的隔离和干扰直接导致某些评估政策执行不力。评估本应该只是教育的事，是教育部和大学之间的事，但是很多地方政府却很关注，把其看成是和地方政府政绩相关的工程，因此，在高校评估过程中，经常会有地方政府官员出席，给评估小组带来了无形的压力。为应对这种现象，教育部还专门在发布的文件中明确提出，不准地方政府、官员出席，但是，具有讽刺意味的是这一文件出台一个星期后，安徽某大学的评估现场，地方政府官员置教育部文件于不顾，再一次现身。教育部文件的权威性和严肃性**然无存。为什么地方政府领导这么关心此事呢，很重要的原因是这些学校都是省属院校，学校评得好坏，和他们的政绩直接相关。如果正常的关注也好，但是这种明文禁止，却还违反，给评估者带来一定压力的做法就非常不妥了。这种现象在高等教育评估领域并不是少数，有些学校在评估期间把很有声望的名誉校长搬了出来。还有些学校则干脆由省级领导出面，帮助找客观理由，对评估小组施压。[8]这些都会使评估结果失真，使评估失去其真正的意义和价值。

四、评估中的主客体缺乏主动性和创造性

传统公共行政模式的理性主义、科层制特征明显。理性主义的极端化和对人性的损害导致了人的异化。而且，科层制犹如一只巨大的铁笼，将人固定在其中，压抑了人的积极性和创造精神，使人成为一种附属品，只会机械地例行公事。科层制的创立是从纯管理、纯技术的角度出发，强调组织活动的理性化和程序化，人的价值观念、道德意志在行政活动中的作用被忽视。久而久之，人的个性逐渐丧失成为“没有精神的专家，没有感情的享乐人”。[9]高等教育评估中，评估各方被理性主义和科层制所左右，缺乏主动性和创造性。正因如此，我们评估倡导的“从要我评，变为我要评”的理想一直没有完全实现，被评学校还是更多地体现为被动应付。另外，政府评估组织和评估专家组也缺乏创造性，不能提供满意的评估方案和评估方式。

五、对评估中的违法、违规行为监督、惩处不力

形成于20世纪60年代的公共选择学派认为，官僚自身的利益与公共利益之间存在着矛盾，官僚集团往往会利用手中的公共权力来最大限度地增加个人利益。官员们经常会为了自我利益而置国家法律政策于不顾，做出违法乱纪的事情。[10]这些问题在高等教育评估中也明显存在。为了解决这些问题，政府还出台了针对性的政策文件。教高厅［2004］17号关于《教育部办公厅关于进一步加强高等学校教学评估工作纪律的通知》中指出，为进一步加强高等学校教学评估工作纪律，强调了关于弄虚作假、反对形式主义、不接受宴请和旅游、禁止评估专家和学校的联系、廉洁自律、评审费和赠送礼品的相关六条规定。但是令人不解的是，文件并没有如果不执行如上规定做哪些处罚的说明和规定。没有制裁的规定，其规定和要求的效力也就大打折扣，因为违反原则和规定不需要付出明确的成本和代价。同时，这也给执行者具体执行时带来困难，没有处理相关事件的依据。正因监督、惩处不力，高等教育评估中的腐败行为才屡禁不止。

另外，除了上面所谈到的问题外，传统公共行政模式下的高等教育评估还产生了很多负效应。比如，迎评严重地影响到教学，老师们被组织起来准备材料，以前没有的要补上，以前做得不好的要重新做一遍。工作量更大的是学生的试卷、论文等都要按照评估要求重新改过。这无疑占用了老师和学生大量的时间，给正常的老师备课和教学工作带来影响。行政机关也是如此，大家都忙于准备评估材料，日常工作也受到不同程度的影响。更为严重的是这里还存在严重的道德风险，全校上下，从领导到老师，再到学生集体造假，都把造假合理化、淡漠化，而没有意识到其对校园文化道德伦理的摧残。这样的道德风险怎能在我们校园这样的教育场所大行其道呢？虽然，这些负效应并不是评估本身的错，但是它确实是在评估的过程中出现的，同时，负效应明显也表明政府在进行政策制定的时候对其负效应预期不够，没有提前预判，没有采取相关对策去规避。还有，当这些负效应出现之后，应急措施也没有及时跟上，即使出台了一些补救措施，其效果也并不好。如试卷由原来检查三年的改为检查一年的，但这并不能解决他们对这一年的试卷造假；如规定发现造假，一票否决，但却未确定监督者，直到现在也没有一个学校因造假而遭一票否决。

1985年高等教育评估在《中共中央关于教育体制改革的决定》中是被作为政府要简政放权、加强宏观调控的手段来提出的。作为一种宏观管理手段，作为一种简政放权的方式，高等教育评估发挥的功效并没有像预想的那样有效。甚至有学者指出：“20世纪90年代以来，政府对教育的管理，行政化和官本位现象日益严重，比80年代明显退化。”[11]高等教育评估作为宏观管理的手段，作为简政放权的措施，从目前来看，这一目的并没有很好实现。

[1] 高大宏.论新公共管理对科层制的八大突破[J].理论观察，2007，（5）.

[2] 钟伟军等.民主视角下的新公共管理[J].江西社会科学，2007，（6）.

[3] 高晓红.公共行政伦理何以必要[J].理论月刊，2007，（11）.

[4] 褚宏启.政府与学校的关系重构[J].教育科学研究，2005，（1）：42.

[5] 熊丙奇.体制迷墙——大学问题高端访问[M].成都：天地出版社，2005.262-261.

[6] [美]全钟燮.公共行政的社会建构：解释与批判[M].孙柏瑛等译.北京：北京大学出版社，2008.序.4.

[7] ［美］拉赛尔·M.林登.无缝隙政府：公共政府再造指南［M］.汪大海等译.北京：中国人民大学出版社，2001.

[8] 笔者的一位朋友，曾深度参与了教育部对其所在学校进行的本科教学水平评估，他告诉笔者，他们学校是前几年政府出面将几所学校合并而成的，目前学校的运行并不好，为了获得好的评估结果，政府领导在评估中做了很多工作。

[9] ［德］马克斯·韦伯.新教伦理与资本主义精神［M］.于晓等译.上海：上海三联书店，1987.

[10] ［美］盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式［M］.吴爱明等译.北京：中国人民大学出版社，2001.

[11] 杨东平.高等教育公共政策的演变[A].张秀兰.中国教育发展与政策30年[M].北京：社会科学文献出版社，2008.286.