第三节 治理模式：高等教育评估管理机制改革的应然走向

华勒斯坦说：“我认为只有两件事要做，而且这两件事要同时做。一方面，几乎每个人目前关心的事就是如何应付紧迫的、日益严重的生活问题——物质问题、社会文化问题、道德和精神问题；另一方面，为数不少的少数人在考虑着比较长远的问题——变革的战略。”[1]作为一个研究工作者，后者是我们不可推卸的责任。在传统公共行政模式下的高等教育评估虽然取得了令人瞩目的成绩，但是不可否认的是，它已越来越不适应社会、政府和高校发展的需要，急需进行改革。

托夫勒早就指出：“没有一个政府，没有一种政治制度，没有一部宪法，没有一篇宪章，没有一个社会，是永世长存的。过去的决定，也不能长久地束缚未来。为一种文明设计的政府，的确不能适应另一种文明。”[2]现有的高等教育评估管理机制也已经成为高等教育评估继续良性发展的束缚。随着人类社会的发展和进步，国家的内部关系和国家与国家之间的关系等公共管理的生态环境都发生了深刻变化，社会关系日益复杂，相互依存程度不断加强，范围不断扩展，“政府、工商界和市民社会之间的合作正成为民族国家竞争力和国家繁荣的基本构成要素”[3]。

20世纪70年代以来，西方各国一直进行着公共行政领域的改革。其行政改革在理论和实践上表现出清晰的思路：70年代，主要问题是重新界定政府与市场的关系，提倡公共服务的民营化、市场化；80年代，普遍关注科层组织运行机制的有效性，提出了重塑政府的口号；90年代，则重新探索国家和社会公共事务的管理模式，打出了“治理”的旗帜。[4]20世纪90年代以来，“治理”和“善治”概念日益成为公共管理的核心概念，治理理论成为西方学术界日渐崛起的“显学”。[5]治理之学之所以如此大受追捧，主要是因为民主、灵活、高效和廉洁的政府对于一个国家至关重要，不仅如此，多元的公众诉求，复杂的社会现实需要政府以外的非政府组织和公民个人积极投入到公共管理中来，发挥各自的优势，形成合力以维持社会秩序，促进社会的进步和发展，满足公共利益。为了实现这些要求，政府改革和行政体制改革已经成为当代世界的潮流。当然这是更为宏观层次的政府改革，那么在高等教育评估领域，面对当下以政府为主的高等教育评估的局面，政府不但疲于奔命，而且还满足不了社会对高等教育评估的多元需要。这种以管制为主的高等教育评估管理机制已经不适应社会发展的需要，产生种种问题，遭受社会多方诟病。如此种种，我们改革的方向和思路是什么呢？经济合作与发展组织的公共管理委员会在关于西方政府行政改革的研究报告中把公共管理的核心内容总结为：第一，更加关心服务效率、效果和质量方面的结果；第二，高度集权、等级制的组织结构为分权的环境所取代，在分权的环境中，自愿配置和服务提高的决策更为接近第一线，并且为顾客和其他利益集团的反馈提供更多的余地；第三，灵活地选择比成本效益更好的方法，如市场的方法，来替代政府直接提供和管制；第四，更加关心公共部门直接提供的服务的效率，包括生产力目标的设定、在公共部门组织之间建立竞争性的环境；第五，强化国家核心战略能力，引导国家变得能够自动、灵活、低成本地对外界的变化以及不同的利益需求做出反应。[6]这无疑给我国高等教育评估管理机制改革的发展提供了一个方向。更为重要的是，“治理理论”经过20世纪90年代以来的发展已经渐趋成熟，凸显出其适应社会发展的核心价值追求，而且其在多个领域，包括全球公共治理、政府治理和社区治理等方面已经获得些许成功，取得不错的效果。[7]无论如何，它都给我们在改革高等教育评估管理机制上提供了一个新的思维框架，以帮助我们解决目前高等教育评估管理领域所遇到的困难和出现的问题。很明显，公共行政的发展走向是：在价值取向上，质量优先论取代传统的效率优先论；在观念上，政府与社会的关系由统治转向治理。[8]这也预示着高等教育评估管理机制改革的发展走向。

一、应用治理理论的适切性

治理理论是在西方社会兴起的理论，其必然是适应西方社会的特定国情和特定的文化背景的，虽然其已经在世界范围内广泛流传和应用，但是世界的潮流不一定就完全适合中国。正如罗伯特·A.达尔所指出的那样，“对某一民族国家环境中的公共行政管理的作用做出的概括，不能普遍化并运用于不同环境中的公共行政管理。一种原则有可能适用于不同的框架，但是，原则的适用性只有在对那种特殊框架进行研究之后才能确定。”[9]也有人指出，“从政治倾向上看，治理理论虽然主要是一种公共管理理论，但具有强烈的意识形态倾向，这就决定了我们在借鉴治理理论时，必须有所鉴别。从经济发展来看，治理理论从西方发达国家的经验出发，主张限制政府的职能和作用，这种理论倾向往往不能适用于发展中国家的现实需求；从文化接受性来看，治理理论的真正精神是个人主义为基础的契约合作观念，这意味着对处于不同文化传统的中国社会来说，不可以也不可能照搬治理理论的理论观点和政策主张”[10]。所以，这就要求我们在应用治理理论时要慎重考虑，取其精华，弃其糟粕。必须在充分研究中国的特殊性的基础上把治理理论应用到我们的实际当中，因此，有必要讨论治理理论在高等教育评估管理机制改革中应用的适切性问题。

（一）政府的治理改革提供了宏观背景

中国的政府改革正努力朝着治理理论所倡导的方向发展，这对于治理理论在中国其他领域的应用和发展是一个很好的契机。简单地说，当代中国公共管理的环境是由社会转型所构成的。绝对控制的传统公共行政管理模式的合法性面临严峻挑战，合法化重建的过程在经济上表现为通过市场取向的改革以促进经济与社会的发展，在政治上表现为民主化、法制化的制度建设。从历史上看，我国一直处在行政权力主导的政治格局中，高度集中的计划体制进一步强化了行政权力，并产生了全能政府，行政权力几乎控制着社会生活的一切，结果导致腐败泛滥，机构臃肿，人员膨胀，行政成本高昂，办事效率低下等问题。虽然，我们一直试图在推进“小政府、大社会”的建设，但是，这确实需要一个漫长的过程。从1978年改革开放算起，在这一进程中我们已经走过30多年的历程，虽然取得了明显的进步，但是后续的道路依然漫长。当然，在改革早期，相比限制政府行为我们更需要一个强有力的政府。正如盖伊·彼得斯所言，“许多国际组织和私人企业在向这些国家施压，要求他们放松对政府行为的限制。不过，解除管制可能还不适合体制转换中国家的政府。因为这些国家的政府所普遍需要的是一种更可以被预测的和更负责任的公务员制度，而不是发达国家所要求的企业创新精神”[11]。但是，经过30多年的发展，现在我们则更需要一个有限政府，更需要一个拥有更强宏观调控能力，还权于民的政府。所以，我国政府正倡导服务型政府的建设。按照俞可平教授的观点，30多年来，我们一直致力于政府治理的改革。在这方面我们已经取得了一定的进步，积累了一些经验。当下这种治理改革依然在如火如荼地进行着，这无疑为治理理论在高等教育评估等具体领域的应用提供了更为有利的宏观背景。

正因为中国政府一直致力于政府管理机制改革，因此，教育体制改革才在政治体制改革和经济体制改革的带动和推动下被提上议事日程。高等教育作为教育的重要组成部分，作为国家建设发展的重要推动力量一直备受政府改革的重视。高等教育管理机制改革也一直是政府改革的重点。尤其，现代大学已经“由社会的边缘走入社会的中心”，已经逐渐成为社会发展的“发动机”和“动力站”，成为“近代社会的轴心机构”[12]。更为重要的是，当下高等教育的发展直接关系到国家和社会的发展和进步，关系到社会各国在世界体系内的核心竞争力。

高等教育的本质属性是培养高级专门人才的社会活动。现代高等学校具有的培养人才、发展科学、直接服务社会的三项职能中，培养人才是最基本、最主要、实质的规定性作用的首要职能。发展科学、直接为社会服务等职能必须以实现培养人才职能为前提。“一所高校只有不断向社会输送高质量人才并发挥重要作用，才能提高其社会地位和声誉。因此，高校应把提高和保证人才培养质量作为教学工作的中心。”[13]所以，高等教育评估才受到如此重视。在政府治理改革的大背景下，这无疑为治理理论在高等教育评估管理改革中的应用提供了好的条件。

（二）治理理论适合高等教育外部环境

高等教育并不是一个孤立的部分，而是与政府、社会发生密切关系的系统。就高等教育所处的外部环境来看，伯顿·克拉克早用政府、高校和社会的三角结构对其运作和发展进行了详尽的描述。政府、高校和社会三者彼此互相依存，谁也离不开谁；但是与此同时，它们又互相干涉、影响着对方。在不同的国家，三者所处的地位和发挥的作用也不同，形成的模式也不同。当然，各种模式都有利弊，世界各国都在针对各自存在的问题进行改革。但是，我们发现无论如何三者都是不可偏废的，高等教育的健康发展需要它们各自发挥自身的优势。我们更多地认识到，要想使高等教育健康的发展，我们需要政府、社会、高校三者的配合和协调，而不是各自为政，否则到头来谁的利益都得不到保证。

在我国，政府一直处于主导地位，但是随着改革开放和社会不断地发展与进步，高校和社会在高等教育发展中也越来越重要。企业对应聘人员的能力要求越来越多地体现在大学的教育改革中，市场特征明显的私立大学越来越多地承担着高等教育的任务。所以，政府、社会和高校越来越体现出需要合作的一面，而不是相互的对立和竞争。这种趋势正符合治理理论的理念倡导和核心主张。

（三）治理理论适合高等教育内部特性

把某一理论应用到某一组织或者领域的分析和构建中，必须要考察这一组织或领域的特性是否和该理论的核心观点相匹配和适应。高等教育的组织特性是符合治理理论的。

首先，高等教育系统是一个松散的组织，需要治理理论所倡导的合作与沟通。伯顿·克拉克早就论述了高等教育系统松散的组织特性。其松散的组织特性主要表现在多成员、多目的性上。在高等教育内部不仅有行政权力，还有学术权力与之分庭抗礼。而且学术权力由于其高等教育自身内在发展的合法性，有时候比行政权力还要发挥更大的作用。高等教育系统内部主要由行政管理者、教师和学生构成，他们有各自的利益，而且都有很强的独立性，但同时又有统一的组织目标。在遇到问题时都希望共同参与，通过讨论与合作来共同解决问题。

其次，高等教育领域是一个高素质、高层次领域，适合治理理论效用的发挥，应该成为治理理论在我国改革的突破口。治理理论强调平等、合作和沟通，这在很大程度上要依靠高素质的成员，否则，这种合作和沟通就难以进行。高等教育领域正符合这一条件。高等教育领域所涉及的群体和个人都是高素质的。无论是学生、教师，还是管理者，都是高学历，高层次的。他们有资格、有能力承担这个任务，就共同面临的挑战和困难，彼此讨论，沟通和合作，以找到解决问题的正确办法。已经有学者沿着行为目的与路径的逻辑去思考，进行了教育治理理论的构思，具体概括为以下几个方面：治理之理念—民主决策；治理之过程—学会妥协；治理之态势—公开透明；治理之境界—解决问题；治理之目标—注重结果。[14]可见，治理理论是适合高等教育内部特性的。

二、应用治理理论的迫切性

高等教育评估问题重重，备受关注，尤其是以政府主导的五年一轮的本科教学评估受到的批评和质疑最多。为了面对挑战，政府也试图改革，所以多方组织专家、委托研究机构对新一轮的高等教育评估进行改革。但是应该明白的一点是，这并不是本科教学评估单纯的责任，而是整个高等教育评估的责任；这也并不是简单的指标体系是否科学、评估过程是否合理的问题，其根本症结在于高等教育评估管理机制的僵化和呆板。本科教学评估以单一的评估主体和评估形式试图解决高等教育评估中的不同阶段，不同出发点、不同利益群体所涉及的众多问题，这实在是太过苛刻。所以，细致分析，对本科教学评估的批评也从另一个侧面反映出整个高等教育评估的问题。只不过由于目前我国本科教学评估是政府组织的评估，无论其范围，推行的力度，还是对社会所造成的影响都是独一无二的，致使人们把对整个高等教育评估的问题完全集中在这种单一的评估形式上。“政府对高等教育的政策的变化有一个鲜明的意图，就是建立对社会需求和经济上优先考虑的事项有较大的灵活性、适应性和应答性的高等教育系统。”[15]这也让我们看出，政府评估、社会中介评估、高校自我评估都是不可或缺的，都需要各自发挥重要的作用，而且形成互补，共同支撑起我国的高等教育评估系统，以满足社会对高等教育评估的多元需要。

教育部评估中心通报了“高等学校本科教学工作分类评估方案项目”研究进展情况，两个课题组已经初步形成了研究成果并达成了一些共识：实施分类指导；改进评估方法和组织模式；多元发展，注重调动社会有关方面在评估工作中的作用；体现以学校为主体的思想，推动学校建立和完善内部质量保障体系。[16]可以发现，其中也体现出一些治理发展的趋向。

虽然早在1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中，我国教育体制改革的大幕就被拉起了；在1993年《教育改革和发展纲要》中继续强调了“深化教育体制改革”的内容，当然，高等教育体制改革也不例外。20世纪90年代我国高等教育体制改革的目标和模式是：“国家统筹规划和宏观管理，高等学校面向社会自主办学的新体制。”“进行高等教育体制改革，主要是解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制。”政府试图转变职能，变直接管理为运用立法、计划、经济、评估、信息以及必要的行政手段，对高等学校实行间接的宏观管理。直到进入21世纪，我国的教育体制改革还在继续，并且正在努力寻求突破。而且推动这种变革的力量越来越强，它来源于财政的紧张、不断变化的社会需求、技术的驱动以及市场的力量。[17]高等教育评估的实践告诉我们，必须寻找一种新的理论来指导高等教育评估管理机制的改革。

上文已经论述，治理理论有着其独特的理论框架，而且无论是我国的国情背景，还是高等教育领域的特性，抑或是高等教育评估改革的迫切性都使我们认识到治理理论在中国高等教育评估领域有着广阔的应用前景。更为重要的是，社会的发展告诉我们，“公共行政主流所强调的管理主义取向总体上已经不能适应现实社会了”。正像全钟燮教授所说的一样：“我并不否认公共行政中管理取向的重要性和技术的必需性，但是，在很大程度上，有效率的管理以及技术的实施需要依赖于那些受到管理影响的民众的合作。如果我们力图改进公共行政的适应性和效能，我们就必须改变我们思考的角度。也就是说，我们必须运用不同以往的解释性、批判性和定性的思考途径。”[18]那么，在这样一种现状和思考路径下，我们需要借鉴治理理论来建构我国高等教育评估管理机制改革的新方向。

[1] [美]伊曼努尔·华勒斯坦等.自由主义的终结[M].郝名玮等译.北京：社会科学文献出版社，2002.11.

[2] [美]阿尔温·托夫勒.第三次浪潮[M].朱志焱等译.北京：生活·读书·新知三联书店，1984.518.

[3] Gilles Paquet.Governance Through Social Learning.Ottawa：University of Ottawa Press，1999：214，转引自陈振明.公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径（第二版）[M].北京：中国人民大学出版社，2003.80.

[4] 赵景来.关于治理理论若干问题讨论综述[J].世界经济与政治，2002，（3）.

[5] 陈振明.公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径（第二版）[M].北京：中国人民大学出版社，2003.79.

[6] 参见马建川，翟校义.公共行政原理[M].郑州：河南人民出版社，2002.80-81.

[7] 国家间的治理合作的典范当属欧洲联盟。它俨然成为一个众国之国，其总部设在布鲁塞尔，议会设在斯特拉斯堡，法院设在卢森堡。不仅形成了以欧元为标志的统一经济体，还正在建设统一的欧洲高等教育空间。尽管内部国家之间的利益争端不断，最终总会找到妥协的方案。

[8] 参见马建川，翟校义.公共行政原理[M].郑州：河南人民出版社，2002.82-86.

[9] [美]罗伯特·A.达尔.公共行政科学：三个问题[M].北京：中共中央党校出版社，1997.165.

[10] 魏涛.公共治理理论研究综述[J].资料通讯，2006，（7-8）：60.

[11] [美]盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].吴爱明等译.北京：中国人民大学出版社，2002.13.

[12] [美]伯顿.克拉克.高等教育新论——多学科的研究[M].王承绪等译.杭州：浙江教育出版社，2002.47.

[13] 陈敬良等.90年代中国高等教育热点透视[M].上海：上海科学技术出版社，2000.71.

[14] 王晓辉.关于教育治理的理论构思[J].北京师范大学学报（社会科学版），2007，（4）：5.

[15] [荷兰]弗兰斯·F.范富格特.国际高等教育政策比较研究[M].王承绪等译.杭州：浙江教育出版社，2001.398-399.

[16] “高等学校本科教学工作分类评估方案项目”研究进展情况。高等教育评估工作信息简报2008年第1期http：//www.pgzx.edu.cn/upload/files/jb1.pdf.

[17] 参见[美]詹姆斯·杜德斯达.21世纪的大学[M].刘彤等译.北京：北京大学出版社，2005.270-274.

[18] [美]全钟燮.公共行政的社会建构：解释与批判[M].孙柏瑛等译.北京：北京大学出版社，2008.前言.10.