第一节 传统公共行政模式：高等教育评估管理机制的实然解读
新中国成立后，高等教育领域受苏联模式的影响非常明显，新中国成立初我们就把所有的私立高等教育机构改为公立部分。1952年又仿造苏联模式进行了院系大调整，更进一步加强了计划体制对高等教育的管理。新中国成立以来，我国高等教育的管理体制也在探索中不断地调整，人们把其形容成一种怪圈，“一统就死，一放就乱”。1978年改革开放后，政府开始注重高等教育宏观管理体制的改革。随着计划经济向市场经济的转型，政府也在转变职能，希望高校能够逐渐扩大自主权，主动适应社会主义市场经济发展的要求。1985年5月27日《中共中央关于教育体制改革的决定》中要求政府简政放权，扩大高校办学自主权。从此之后，相关重要教育文献都有类似表述，表明政府在这方面的不断努力和改变。[1]但是，这一发展过程体现出明显的对中央集权管理的路径依赖。因此，所谓分权也是在政府内部分配，是中央政府和地方政府，以及中央政府各部门机关之间的内部权力分配。高校和政府之外的第三部门的权力虽然有所扩大，但是相对而言还是十分有限的。给高校放权也是非常有限的，而且政策的出台和实际所能达到的效果还有很大的差异。毕竟政策出台是一回事，具体的实施又是另一回事。1985年的政府文件就提出要扩大高校自主权，使其适应社会发展需求，虽然相比以前高校自主权确实有扩大很多，但是有很多实质性的权力仍然没有下放到高校，致使迄今为止高校面对市场需求仍然反应迟缓，不能很好适应社会发展的需要。直到现在，高等教育宏观管理体制仍然在进行调整和改革中。我国高等教育评估的整个发展过程中政府行政，中央管制的烙印也非常明显。我们以管理理念、管理主体、管理方式和管理重点四个方面概括的传统公共行政模式的特征为分析框架，对我国高等教育评估管理模式进行分析，可以发现，我国20多年高等教育评估的发展表现出明显传统公共行政模式的特征。
一、管理理念：管制思维
上文已经指出，传统公共行政最典型的特征就是在管理理念上体现一种管制思维，把管理者和被管理者截然分开，管理者处于主动地位，而被管理者则处于被动地位。我国高等教育评估20多年的发展过程中，管制的特点比较明显。这种管制思想具体体现在以下几个方面。
（一）评估者对被评估者的管制
在高等教育评估发展的20多年中，明显体现出管理者对被管理者，即评估者对被评估者，也就是政府对被评估高校的管制。这种管制体现在评估政策频繁、种类繁多；政府通过政策法规，突出强调自身在评估中的管理地位；对评估领域优先选择的决断权几个方面。
第一，评估政策频繁，种类繁多。在我国，高等教育评估是政府推动产生的。政府掌握评估决策大权，其往往根据局部性和阶段性的任务制定相关的评估政策，“结果是政府评估在全面把握和引导高等教育的整体发展的力度上不够强劲，评估导致的政策效果也不够稳定，评估影响更多地表现为缺乏时效性的事后清算和缺乏稳定性的短期效应”[2]。
自从高等教育评估在20世纪80年代中期开始试点以来，政府就开展了形式各异、名目繁多的评估。如：1987年6月在西北工业大学召开的高等工程教育评估试点工作会议就制定了三个层次评估试点的方案，并正式开展了三个层次的试点工作。这三个层次的评估分别是学校办学水平评估、专业办学水平评估与本科生培养质量的评估、课程教学质量评估。后来根据1990年颁布的《普通高等学校教育评估暂行规定》和1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》的精神，原国家教委决定分期分批对普通高等学校进行本科教学工作评估。1994年开始，原国家教委对1976年以来新建的、本科教育历史较短的、基础比较薄弱的学校，开展了本科教学工作的合格评估，目的是使学校能够达到国家基本的办学水平和质量标准，帮助高校进一步明确办学指导思想，加强教学基本建设，提高教学管理水平。随后，从1996年开始，原国家教委又对于进入“211”工程、本科教育历史较长、基础较好、工作水平较高的重点高校，开展了本科教学工作的优秀评估，目的是促进学校深化改革和办出特色，其结论分为优秀和不优秀两种。然后，在1999年原国家教委又开始了随机性水平评估，评估对象是介于以上两类学校之间的学校，目的是促进学校不断改进工作，提高教学质量和办学水平，评估结论分优、良、合格、不合格四种。虽然，在2003年，政府把如上三种评估合并在一起开始实行五年一轮的本科教学水平评估，但是，其他名目繁多的政府评估依然层出不穷。如为了实现创建世界一流大学的宏伟目标，政府也出台了“211”工程“985”工程等支持一批重点大学建设的政策。在这些政策出台的同时，也促使了一系列很有分量的评估产生。在这一轮轮争取国家资源的竞争中，评估大行其道，发挥了“一夫当关，万夫莫开”的作用。但是不可否认的是，为了平衡各方利益，致使“工程”逐渐增肥，各类学校各显神通，越来越多的学校挤入“工程”的行列，获取政府丰厚的资源。各项“工程”成为各高校争夺资源和利益的前沿阵地。在政府强大的权力面前，评估真正应该发挥的作用越显渺小。除此之外，还有博士学位点、硕士学位点的申报评估，国家重点实验室的评估，重点基地评估，某些重点攻关科研项目的评估等。类似这些专项评估还有很多，高校纷纷使出浑身解数参与到评估的大潮中，形成了“你方唱罢我登场”的评估局面。
高等学校面对众多评估应接不暇，以至于“各高等学校对现在评估之多、评估之烦琐，颇有怨言”。[3]表面看是评估的繁荣，实则是评估的过度使用，再往深挖掘实则是政府权力和资源控制的体现。
第二，政府通过政策法规，突出强调自身在评估中的管理地位。自从高等教育评估被政府作为一种宏观管理高校的重要手段提出来后，政府利用手中的决策权，通过各种政策文件来规定高等教育评估的目的、地位等各个主要方面，以管理被评估者。最为典型的就是《普通高等学校教育评估暂行规定》中的各项规定。
我国高等教育评估经过20世纪80年代中后期多方位的试点、实践和理论探讨，终于在20世纪90年代作为一项重要的政府管理高校的制度被确定下来。虽然，按照许茂祖教授的观点[4]，1990年后仍然是一个扩大评估试点并逐步推开的阶段，但是1990年原国家教委出台了一个在我国高等教育评估历史上有里程碑意义的文件，即《普通高等学校教育评估暂行规定》。这一文件的出台标志着我国高等学校教育评估逐渐走向规范化和科学化。其更为重要的意义是高等教育评估制度从此在我国建立了起来。1990年，原国家教委从中国高等教育办学实际出发，在合理吸收学术界研究成果并借鉴国外先进评估经验和方法的基础上，正式出台了《普通高等学校教育评估暂行规定》。其对中国高等教育评估的性质、主要目的、基本任务、指导思想、评估机构、评估基本形式等都作了明确的规定，初步确立了中国高等教育评估制度的基本雏形。《规定》中，第一条明确规定“为了建设有中国特色的社会主义高等学校，加强国家对普通高等教育的宏观管理，指导普通高等学校的教育评估工作，特制定本规定”。第二条：“普通高等学校教育评估的主要目的，是增强高等学校主动适应社会需要的能力，发挥社会对学校教育的监督作用，自觉坚持高等教育的社会主义方向，不断提高办学水平和教育质量，更好地为社会主义建设服务。”第三条：“普通高等学校教育评估的基本任务，是根据一定的教育目标和标准，通过系统地收集学校教育的主要信息，准确地了解实际情况，进行科学分析，对学校办学水平和教育质量做出评价，为学校改进工作，开展教育改革和教育管理部门改善宏观管理提供依据。”
通过这样明确的规定，政府把高等教育评估紧紧地限定在“政府对高校进行宏观管理”的框架范围内，无疑对被评估者起到很好的调控作用。其实在制度化的高等教育评估开展以前，最早进行的对高等工业学校进行的办学水平评估，政府也确定了其主要目的，包括：第一，为了“确保高等工程教育的基本质量”，也就是合格与不合格的问题；第二，为了“重点扶植一些学校的学科专业，增强科学研究能力，培养高质量的专门人才”；第三，为了“指导和推动高等工程教育事业的发展、改革和提高”；第四，为了“使高等工程教育获得更大的压力、动力和活力，不断提高办学水平，多出人才，出好人才，更好地为社会主义现代化建设服务”，并突出强调第四条是开展高等工程教育评估的根本目的。[5]政府不仅对评估目的、任务等做了明确的规定，对各级政府和评估机构的评估职责也都做了明确的规定。[6]
第三，评估领域优先选择的决断权。政府对高等教育评估的调控还体现在政府掌握着评估领域优先选择的决断权。优先评估什么，怎么评估都是由政府决定的。20世纪80年代中期，政府考虑到我国当时的国情，考虑到我国当时高等工程教育的重要性，首先选择对高等工程教育进行评估，把高等工程教育评估作为我国高等教育评估发展的突破口。后来五年一轮的本科教学工作水平评估的正式启动也是如此。随着高等教育评估研究和实践工作的不断发展，政府逐渐把高等教育评估工作的重点放在了本科教学评估上。
早在1987年6月全国高等工程教育评估试点工作会议上的讲话就指出要《认真做好以本科教育为主要内容的教育评估试点工作》[7]，后来又在整个20世纪90年代进行了合格评估、选优评估和随机性水平评估，2003年又把合格评估、优秀评估和随机水平评估统一为“普通高等学校本科教学工作水平评估”。为了体现差异性，不同类别、不同层次的学校在基本评估指标体系的观测点的基础上要求另有增加，如医药、财经、师范以及国家重点建设大学等院校，又增加了部分观测点，使不同类型的学校在评估和建设时更有针对性。2002年，普通高等学校本科教学工作水平评估方案在21所学校进行了试点，2003年按照教育部的安排对所有高等学校在五年之内都要进行一次本科教学水平评估。这一指导思想在2004年2月10日发布的《2003—2007年教育振兴行动计划》中得以体现。《计划》指出：要“健全高等学校教学质量保障体系，建立高等学校教学质量评估和咨询机构，实行五年为一期的全国高等学校教学质量评估制度”。2003年以来，政府统一实施的本科教学工作水平评估是一种对高校的全面评估。评估工作不单单是评估高校的本科教学水平，而是从办学指导思想、精神风貌、人、财、物、教学效果及特色等多个方面对高校进行立体式全面评估，是整体性的工作评估。评估指标体系共有7个一级指标和1个特色项目，包含19个二级指标、44个具体的评估观测点，每个观测点都有较明确的等级标准；既强**学设施等硬件条件建设，也强**育理念、教学管理等软件建设的成果；不仅强调基本标准，还要求“特色”，特色不鲜明不能评为优秀，没有特色不能评为良好。可以说，本科教学水平评估是我国目前最全面、力度最大的高校评估。对本科教学评估的强调也是政府优先选择的结果。
随后，政府又从单独强调本科教学评估对质量保障的重要作用转向到强调整个“质量保障体系”对质量保障的作用。2001年4号文件中所提意见的第十二条就是“建立健全教学质量检测和保证体系”。[8]2005年1号文件，又要求“加强高等学校教学工作评估，完善教学质量保障体系”。2007年1月22日，《教育部、财政部关于实施高等学校本科教学质量与教学改革工程的意见》，“为全面贯彻落实科学发展观，切实把高等教育重点放在提高质量上，经报国务院同意，教育部、财政部决定实施‘高等学校本科教学质量与教学改革工程’”。“质量工程”明显的只把教学评估作为保障质量的组成部分看待，而不像以前完全强**学评估。
可以看出，自从我国高等教育评估产生以来，谁评估，评估谁、评估什么，怎么评估都是由政府决定的。
（二）以社会需求为主要标准，忽视人的自我发展
高等教育评估是对高等教育质量的评估，而质量有强调人的发展的发展性质量观，也有强调培养出来的人才适应社会发展的外在性质量观。
新中国成立以来，我们一直遵循的是马克思主义的政治经济学说，主张经济基础决定上层建筑，上层建筑适应经济基础。政府正是在这一思想的指导下，一直强调高等教育适应社会发展的外部标准。1985年5月27日《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出，“教育必须为社会主义建设服务，社会主义建设必须依靠教育”，这是开展教育评估的根本方向。高等教育评估秉承的基本价值是：“教育是为一定的政治、经济、文化服务的。”因此，“学校教育适应社会需要的程度，就是学校教育的社会价值”[9]。“教育教学质量的标准是由国家经济、政治、文化、科技发展的要求所决定的。”“高等学校教学质量如何，培养出来的人才能否适应经济建设和社会发展的需要，这是衡量高等学校办学方向和办学水平的根本标志。它决定着高等学校的社会价值，和社会地位。”[10]当时培养的所谓人才也是突出强调“要造就数以亿计的工业、农业、商业等各行各业有文化、懂技术、业务熟练的劳动者。要造就数以万计的具有现代科学技术和经营管理知识，具有开拓能力的厂长、经理、工程师、农艺师、经济师、会计师、统计师和其他经济、技术工作人员。还有造就数以千万计的能够适应现代化科学文化发展和新技术革命要求的教育工作者、科学工作者、义务工作者、理论工作者、文化工作者、新闻和编辑出版工作者、法律工作者、外事工作者、军事工作者和各方面党政工作者”。这些都表明：“高等教育的质量就体现为高等教育的针对性——培养人才的社会针对性。”[11]
1993年《教育改革和发展纲要》指出，“在新的形势下，教育工作的任务是：遵循党的十四大精神，以建设有中国特色的社会主义理论为指导，坚持党的基本路线，全面贯彻教育方针，面向现代化，面向世界，面向未来，加快教育的改革和发展，进一步提高劳动者素质，培养大批人才，建立适应社会主义市场经济体制和政治、科技体制改革需要的教育体制，更好地为社会主义现代化建设服务”。这里依然强调人才的社会标准。
正是在这样的人才观、质量观认识的基础上，教育部开展的普通高等学校本科教学评估工作的指导思想才是“三个符合度”，即学校确定的目标（学校的定位、人才培养目标）与社会要求、人才的全面发展和学校的实际情况符合程度；学校的实际工作状态与确定的目标符合程度；学校所培养的人才质量与自定目标的符合程度。这里面最重要的一个符合度就是学校确定的目标与社会需求的符合度，这也是后两个符合度的前提和方向，一旦这一个符合度出了问题，后两个符合度达到的标准越高，离目的就越远。所以，评估中对外部社会标准的强调是显而易见的。
高教2005年1号文件《关于进一步加强高等学校本科教学工作的若干意见》，第六点也是强调“以社会需求为导向，走多样化人才培养之路”。周济部长在第二次全国普通高等学校本科教学工作会议的讲话中也指出“无论是培养人才还是服务社会，都应统一到社会需求为导向上来。只有适应并服务于社会经济发展和人民群众需要，才是最好的高等教育，才是有质量的、有价值的高等教育”。
2007年1月22日，《教育部、财政部关于实施高等学校本科教学质量与教学改革工程的意见》中指出，“高等教育质量还不能完全适应经济社会发展的需要，不少高校的专业设置和结构不尽合理，学术的实践能力和创新精神亟待加强，教师队伍整体素质亟待提高，人才培养模式、教学内容和方法需要进一步转变”。依然在强调人才符合社会需求的外部标准。
综上所述，我们现在高等教育的质量观主要是以市场为导向的，是以能否适应社会的发展为导向的，是以学生是否能够找到工作为导向的。而不是学术的导向，也不是个人发展的导向。这种教育评估的外部导向导致政府过多地考虑高校适应社会的需要，而忽略教育和学生自身发展的需要。[12]这也是布鲁贝克所说的高等教育政治论哲学的具体体现。[13]
虽然，“高等教育的最重要的目标之一必须是使这些院校能够对社会的变革和发展适当地做出反应”[14]，同时，“服务社会原是无可争议的事，但大学过分把眼睛向外看，过分想取悦社会，甚至失去大学内在的价值感，以致‘我吃谁的面包，就哼谁的曲调’”[15]。这样会存在极大的危险，“从大学的本质和长远发展看，大学虽然应该以其专有知识来服务社会，以解决或疏导当前的问题，但它不能太过重视‘当前’的问题，或有急功近利的做法。”[16]弗莱克斯纳就非常警惕这种“走向另一极端的危险”，他强调，“我已说到大学的明智的变化——根据需求、事实和理想所作的变化。但大学不是风向标，不能什么流行就迎合什么。大学应该不断满足社会的需求，而不是它的欲望。只要以理性分析和价值判断为基础，而不仅仅依赖于习惯，那么惰性和阻力也有其特定的用处”[17]。大学毕竟是以培养活生生的人为对象的，使其适应社会固然重要，但是也要预防把学生异化为只为促进社会经济发展的工具，大学生的身心健康、道德理想同样重要，忽视这些方面的评价，必然有使大学生成为“异化的人”的危险。
（三）政府对基本数据的封闭
“我国的高等教育评估无论是在评估过程中，还是在评估结束后，都有很强的封闭性。”[18]在目前的状态下，政府管控着高校的基本数据。不同的政府部门不同程度地掌握着高校数据。例如，教育部掌握着整个高等教育的基本数据，财政部在高校的财政收支方面可能掌握着更为细致和精确的数据，而高等教育司可能掌握着和其部门职能更为密切的相关数据。
这些数据本是公共信息，理应向社会全面公开。众所周知，无论是做决策还是做研究都对数据有着很强的依赖性，没有准确数据的支撑，科学的决策和高质量的研究都无从谈起。即使是具体到一所学校做决策也应该是在掌握准确数据的基础上进行。不仅要对全国高等教育数据的基本样态有一个全局性的把握，甚至还要对和自己属于同一类型的院校的状况有一个准确的了解。只有如此，才能在信息尽可能全面的基础上做出适合学校的发展规划和具体决策。搞研究也是如此，要想使研究机构能够更好地为政府发挥咨询服务功能，就应该让研究人员更全面地了解数据。科研人员只有在对数据做出认真科学的研究和分析的基础上才能提出针对性强，适应性好的政策建议，否则只能是无源之水、无本之木。但是，现在政府控制着高校的基本数据，不完全公开[19]，这就严重地束缚了评估的健康发展。
二、管理主体：政府主导
改革开放前，我国长期实行的是一种“政社合一”的体制，即政府和社会没有明显的区分，政府往往代替社会行事。其结果就是公共权力无所不在，政府行为无所不包。改革开放后，我们一直致力于从“大政府、小社会”到“小政府、大社会”的转型，这一过程使得国家、政府活动范围受到一定限制，社会力量获得发展机会，并随着改革进程不断增长。在高等教育评估发展的整个过程中，也表现出这样的总体特征，但是不可否认的是，在整个高等教育评估发展的过程中，政府一直处于主导地位。这不仅体现在评估政策文本的规定中，而且也实实在在地体现在高等教育评估的实践中。另外，高校和社会中介评估组织在评估中则处于从属地位。
（一）处于评估主导地位的政府
第一，政策层面。自高等教育评估在20世纪80年代中期产生以来，为了确定政府在高等教育评估中的合法性基础。政府在出台的相关的高等教育评估的法律法规中都有明确的陈述，而且政府管理高等教育评估的主体地位在历次政策文本中都被特别强调。更为重要的是，在整个高等教育评估政策发展过程中，政府管理主体地位的合法性从政策文本中的明确论述，发展为通过法律来加以确定。
在我国，高等教育评估的产生就是政府推动的。从1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》中，我们就可以清楚地看到，高等教育评估是“国家及其教育管理部门要加强对高等教育的宏观指导和管理”的手段，政府的主体地位显而易见。随着高等教育评估的发展，政府在高等教育评估管理中的主体地位逐渐通过法律法规的形式加以确定。1990年10月30日发布的中华人民共和国国家教育委员会令第14号，《普通高等学校教育评估暂行规定》第6条规定：“普通高等学校教育评估是国家对高等学校实行监督的重要形式，由各级人民政府及其教育行政部门组织实施。”1995年3月18日《中华人民共和国教育法》颁布，《教育法》第24条又规定：“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度”，以教育母法的形式确立了国家在评估工作中的主导地位。1998年专门就高等教育进行规定的《中华人民共和国高等教育法》颁布了，其第44条规定：“高等学校的办学水平、教育质量接受教育行政部门的监督并由其组织评估。”在专项法律上确定了教育行政部门在高等教育评估工作中的主导地位。1999年5月25日，教育部在《关于实施〈中华人民共和国高等教育法〉若干问题的意见》中进一步肯定了这一点，指出“高等学校的办学水平和教育质量，由国务院教育行政部门组织专家或委托有关组织机构进行评估。各省、自治区、直辖市教育行政部门应对本行政区域内的高等学校办学水平和教育质量进行监督、检查和必要的评估。国务院教育行政部门将依法制定有关评估的具体办法，加强对评估工作的管理”。
政府在高等教育评估中的主导地位，不仅在相关法律法规中有明确论述，在其他各种相关重要文件中也都被强调。中共中央和国务院于1993年2月13日印发了《中国教育改革和发展纲要》，是指导我国教育发展的重要性文件。《纲要》再一次强调必须加强高等学校教育教学评估工作，指出：“建立各级各类教育的质量标准和评估指标体系，各地教育部门要把检查评估学校教育质量作为一项经常性的任务。”1998年《关于进一步做好普通高等学校本科教学工作评价的若干意见》中也明确指出：“本科教学工作评价由教育部统一领导。”
2002年6月《普通高等学校本科教学工作水平评估方案（试行）》中指出：“普通高等学校本科教学工作水平评估以《中华人民共和国高等教育法》为依据，贯彻‘以评促改，以评促建，评建结合，重在建设’的原则。”“通过水平评估进一步加强国家对高等学校教学工作的宏观管理与指导，促使各级教育主管部门重视和支持高等学校的教学工作，促进学校自觉地按照教育规律不断明确办学指导思想、改善办学条件、加强教学基础建设、强化教学管理、深化教学改革、全面提高教学质量和办学效益。”
教高厅［004］21号印发的《普通高等学校本科教学工作水平评估方案（试行）》中依然强调“为了深入贯彻‘巩固、深化、提高、发展’的方针，落实科学的发展观，进一步加强国家对高等学校教学工作的宏观管理和指导”，“运用评估工作积极地推动学校的教学改革和建设，努力提高人才的培养质量”。
第二，实践层面。我国高等教育评估一开始的科研和试点就都是由政府主抓的，这主要是由我国的政治体制决定的。我国在20世纪80年代初期实行的仍然是高度集中的计划经济体制，因此，政府主导进行高等教育评估实践也是势在必行。1987年我国的高校分别归国家教委、各省（直辖市、自治区）和各部委领导，国家教委决定将高等教育评估的主持工作，主要分别委托各省（直辖市、自治区）和各部委进行，国家教委只抓其直属高等学校的评估。但是，无论是对高等教育评估理论进行研究的倡导、还是进行的各种试点评估都是政府一手操办的。即使是几次重要的高等教育评估研讨会也是政府一手组织策划运作的。在具体的本科教学评估中，政府主导评估的痕迹也是非常清晰的。虽然，我们从1992年逐步由计划经济向社会主义市场经济转型，但是我们仍然是中央集权制国家，宏观调控仍然是政府的主要职能与任务。政府在高等教育评估中的主体地位仍然没有动摇。因此，现在备受社会关注的普通高等学校本科教学评估仍然是政府主导型，从确定哪些学校参评，到组建评估专家组，再到发布评估结果等都由政府组建的专门部门去完成。早在20世纪90年代就有人对我国的高等教育评估模式的趋势进行预测，认为国家评估是一种必然的趋势，指出“这一点根源于我国社会主义以计划调节为主的商品经济特征。相应地，我国高等教育管理机制必然把评估当作实现目标管理的一种手段。具体来说，评估是国家教委及其他部门对高等学校实行宏观管理的一种职能，它不是外加的、临时突击性的任务，而是自己职能的一部分”[20]。这种预测是完全正确的，直到现在依然如此。
2004年教育部高教司成立了“全国普通高等学校本科教学工作评估专家委员会秘书处”，其办公地点设在北京航空航天大学，其成员大多是高校的教授，但是其秘书长是由高教司评估处处长兼任。2004年8月27日，教育部高等教育教学评估中心正式成立，自此，政府有了专门的负责高等教育评估工作的附属机构。教育部有关领导指出，全面启动高等教育教学评估工作，建立评估中心，是高等教育事业发展到新阶段适应新要求的必然产物，是教育部高度重视教学工作、狠抓教学质量、办人民满意的高等教育的重要举措，是构建中国特色高等教育质量监控和保障体系的重要步骤。政府通过建立评估的实体组织，加强了对评估工作的管理。
从经费的来源上也可以看出高等教育评估对政府的依赖。《普通高等学校教育评估暂行规定》第25条：“学校教育评估经费列入有关教育行政部门的年度预算，并鼓励社会资助；申请教育评估的学校也要承担一定的费用。”评估的主要经费来源于有关教育行政部门。既然高校评估的主要经费来源于政府部门，政府部门当然要占主导地位。但是这无疑会限制其他评估主体在高等教育评估中作用的发挥。
评估方案的调整与改革由政府负责。2008年，五年一轮的普通高等学校本科教学评估的第一轮已经结束，在其取得重要成绩的同时，也产生了很多问题，遭到来自高校、社会的多方诟病。为了使本科教学评估发挥更好的作用，必须对其进行新的研究和提出新的评估方案。这新一轮方案的研讨与出台就是由政府负责组织的。[21]为了进一步加强和改进本科教学评估工作，高等教育司和高等教育评估中心于2005年10月和2006年2月分别召开“本科教学评估工作分类指导研讨会”。会议通知要求高校给予大力支持，而且特别明示，“会议负担食宿费用，交通费请各单位自理”。在2007年教育部、财政部又发布了《关于批准高等学校本科教学工作分类评估方案和全国高校教学基本状态数据库系统项目建设的通知》，批准北京师范大学、复旦大学、武汉大学、华中科技大学和中山大学来共同承担这两项课题，其资助经费分别为300万元和700万元。虽然委托大学来做这些研究，但是政府官员对研究中立性的影响还是非常明显的。[22]
（二）处于评估从属地位的高校和社会中介评估组织
第一，作为政府评估附属物的学校内部评估。就学校内部评估而言，更多的是政府评估的一个附属物。《普通高等学校教育评估暂行规定》中第15条就规定：“学校内部评估，即学校内部自行组织实施的自我评估，是加强学校管理的重要手段，也是各级人民政府及其教育行政部门组织的普通高等学校教育评估工作的基础，其目的是通过自我评估，不断提高办学水平和教育质量，主动适应社会主义建设需要。学校主管部门应给予鼓励、支持和指导。”学校自评阶段主要工作任务的第一项就是“学习教育部有关评估工作的文件及评估方案”[23]。从中就可以看出学校内部评估仍然是政府评估的一个组成部分，并不是独立存在的。有学者就明确指出，在高等教育评估实践领域高等学校作为评估主体的缺席。他认为，这种主体地位缺失的表现为：一是，主体地位没有得到保证。二是，主体作用没有得到发挥。三是，主体的要求没有得到足够重视。[24]这也是高校内部评估迟迟没有独立性，发挥效用不够突出的重要原因。
第二，游离于主流高等教育评估体系之外的社会中介评估。在我国的高等教育评估中，不仅只有政府评估和高校内部评估，还存在社会中介组织的评估。在1990年的《普通高等学校教育评估暂行规定》第22条规定：“根据需要，在各级普通高等学校教育评估领导小组领导下，可设立新建普通高等学校鉴定委员会、普通高等学校专业（学科）教育评估委员会、普通高等学校课程教育评估委员会等专家组织，指导、组织新建普通高等学校的合格评估（鉴定）和专业（学科）、课程的办学水平评估工作。”这里就规定了鉴定委员会、专业评估委员会等社会中介评估组织都要由各级普通高等学校教育评估领导小组这一政府组织来管理。所以，在我国，一开始就没有完全意义上的独立的第三方的高等教育评估中介组织。
虽然，在政府文件中也多次强调要发挥社会中介评估的作用。如1993年2月13日印发的《中国教育改革和发展纲要》中提道，“对职业技术教育和高等教育，要采取领导、专家和社会用人部门相结合的办法，通过各种形式进行质量评估和检查，各类学校都要重视了解用人单位对毕业生质量的评价”。值得注意的是，1999年6月13日的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》也强调了非政府行业协会组织和社会中介机构在评估工作中的作用。如《决定》指出：“在高中及其以上教育的办学水平评估、人力资源预测和毕业生就业指导等方面，进一步发挥非政府行业协会组织和社会中介机构的作用。”1997年3月，由上海高等教育评估事务所组织实施的“上海普通高校旅游管理专业评估”，开创了中国教育社会中介评估机构实施评估的先河。[25]但是一直以来，我国社会中介评估的发展就非常受局限。另外，一些中介评估机构本身就具有半官方性质，领导和资金获得也都来源于政府，如上海教育评估院和江苏教育评估院都是半官方性质。[26]因此，上海市教育评估院召开“2008上海教育评估论坛”时，多名教育部领导参加并发言。[27]在我国，像这样具有半官方性质的评估中介组织的数量不在少数。
受政府评估的强势影响，中介组织评估的主要关注点也和政府雷同，缺乏自身的独特性和创新性。大多集中在硬性指标的评估，对被评学校进行排名，以满足公众和即将面临高考的高中生选择高校的需要，并没有创造出多主题、全方位的高等教育评估体系。中介评估机构在我国高等教育评估体系的建设中发挥的作用和功能是非常有限的。[28]
即使是这些热衷于大学排名，市场性质明显的中介评估机构，它们也游离于我国主流高等教育评估体系之外。首先在《普通高等学校教育评估暂行条例》里面并没有对它们的权力和责任做出明确规范。它们自身在评估过程中也是如此，比较随意。它们只发表自家的一言评论，对结果的准确度和对社会所造成的影响并不能负完全责任。而政府对它们又缺乏管理和规范。但是，无论如何不可否认的是，它们确实发挥了一定的作用，影响了公众对高校的认识和判断，所以有很多高校都非常关注它们做出的排名。既然如此，高等教育评估就出现了所谓“潜规则”[29]，为利益寻租提供了温床，但是政府在这方面还缺乏必要的监管，对这些机构的评估资质没有给予认证。而公众由于信息不对称，对这些评估结果存在盲目信奉的风险。在公众需要这样的评估为其提供服务时，政府有责任和义务规范社会中介评估组织的资质，保证其为公众提供优质的评估信息。我们应该反思政府的角色。正如天津大学龚克校长所说，“比如，社会上特别流行的排名，我们不能简单否定它，它有社会需求，你去骂排名没有用，唯一的出路是使这些排名逐渐科学化”[30]。因此，在公众对大学排名如此热衷、对社会中介评估如此需要的情况下，政府应该严格认定这些社会中介评估组织的资质，让更多优秀的社会中介评估组织在高等教育评估中发挥更大的作用。
综上所述，在当下我国的高等教育评估中，政府处于主导地位，高校和社会中介评估组织则处于从属地位。
三、管理方式：等级管理
传统公共行政模式在管理方式上突出等级管理，强调下级对上级的服从。在高等教育评估领域内，无论是外部评估还是学校内部评估，其等级管理痕迹明显。政府、中介评估机构和学校不是处于完全平等的地位，而是更多地体现为管理者与被管理者，上级与下级这样的一种不对等关系。在外部评估中，在评估的各个阶段和过程中，政府都拥有最终的决定权。政府制订方案，学校和中介机构负责执行；政府最终确定评估结果，学校来负责整改。在学校内部评估中，教务处、评估办等评估执行机构被视为校内评估管理机构，由他们来确定校内评估的规章制度。
2005年1号文件，仍然体现出这种思路，首先强调“各级教育行政部门要充分认识加强本科教学工作的重要意义，制定有关政策和措施，把提高本科教育质量作为评价和衡量高等学校工作的重要依据，确保各项要求落到实处”。紧接着又强调，“各高等学校的党政一把手作为教学质量的第一责任人，要统筹学校的各项工作……”可以明显地感受到，在评估过程中，首先强调的是教育行政部门这一上级对评估学校这一下级的管理，接着强调学校内部党政领导这一上级对具体的评估参与者这一下级的管理。这种管理方式在高等教育评估中有着比较明显的体现。
（一）外部评估中等级管理方式的体现
在中央政府、省级政府组织的各种评估中都能明显地看到等级管理方式的印迹。本科教学评估是教育部组织的对全国普通高等学校进行的综合性评估。以本科教学评估为例可以清楚地看到这种等级管理的方式。本科教学评估涉及的部门和单位有教育评估委员会，赴被评学校进行现场考察的评估小组，还有高校自身。在这三者之间，它们的地位是不完全平等的。在这里，评估委员会是领导组织；评估小组是受评估委员会委派，受评估委员会领导的具体执行者；而学校则是被评估者，处于被管理的地位。正因如此，学校往往恭恭敬敬地迎接评估，有的甚至是把评估工作做到了“评估之外”。评估小组是代表教育部来的，背后有教育部无形的权力威慑，因此评估小组成员都被奉为座上宾。评估本身已经远远超出了评估工作的范围。另外，许茂祖教授也批评了“迎评”的提法，指出“所谓‘迎评’，实际上就把整个自评变成了迎接专家组考察，甚至是变成了应付乃至对付专家组考察，而不是认真贯彻教育部提出的20字评估原则，不是认真总结办学指导思想和教学工作的思路，不是认真找准学校的定位，不是扎扎实实地搞好教学基本建设、教学管理和教学改革”[31]。我想，并不是大家不知道这其中的道理，而是造成这种现象有其具体缘由。为什么会出现这种道理大家都明白，却又都不按规定做的怪现象呢？这需要挖掘更为深层次的原因。但是，可以肯定的是这种现象的存在表明学校和政府并没有形成合力，并没有按照评估设计的美好初衷去努力。
（二）内部评估中等级管理方式的体现
在学校的内部评估中，这种等级管理方式也处处可见。以学生评教为例，学校是评估的管理层，在评估中学校、学生和教师并不是处于完全平等的地位，学生和教师是被管理的对象，或者是执行评估的人员，而不是管理者。评估机构，如教务处、评估办等都被认定为管理机构，执行对学生和教师的管理功能，通过这种外在的管理迫使教师对其教学工作认真负责，然后通过这种方式使教师提高教学质量，达到为学生服务的目的，保障学生利益。这里涉及教师和学生能不能积极配合参评的问题。管理者高高在上，他们不考虑如何激发教师和学生积极地参与到这项活动中来，为了共同的目的来提高它，而是把他们作为被管理的对象。这就很难避免使用粗暴的管理办法。管理者不是帮助教师来提高教学质量，而是强迫教师来提高。这一方面容易造成教师的反感；另一方面也可能把教师推向反面，使其想尽一切办法来维护自身的利益，甚至会和学生形成攻守同盟来应付评估。同样，管理者不是通过激发学生参与评估来保障自身利益，而是通过强制手段来逼迫学生参与评估。比如，不参与评估就不让选课，首先不说它是否违反教育法，这样强制被评估者填写数据，能获得准确的数据吗？如果不能，利用这些数据得出的评估结论的准确性就大打折扣。但是某些学校的一线工作人员并没有意识到这种做法潜在的风险，认为这种做法可以保证评估的参与人数，可是拿着一堆胡乱填写的数据对改进教学又有什么作用呢？如果这样的话，那么就完全忘记了评估的目的和作用，只是为了评估而评估。[32]学校内部评估看似简单，实则要想达到良好的效果，必须得到教师和学生的配合，否则评估就难以发挥效用。如果仅仅把评估看作管理教师和学生的一种手段，那么评估就和评估目的本身背道而驰。
传统公共行政把政治和行政人为二分，政治人物做决策，行政人员管执行。执行者在决策中不起作用，所以对依照决策所做事情的结果也不负责任。在我国的高等教育评估中，这种现象也同样存在。因此，在管理重点上体现出对执行过程的重视，而对执行结果的忽视。这里的执行结果并不是单单的指优秀、良好和合格与不合格的评估等级，而是包括评估所造成的影响，以及评估后提出的改进意见等结果性的内容。
（一）对执行过程的重视
细细研究我国的高等教育评估，会发现在高等教育评估过程中，历来都比较强调执行过程，相对而言对执行结果却并不看重。对执行过程的重视体现在以下方面。
第一，有一套系统的执行程序。传统公共行政受科学管理思想的影响，认为每一件事情都有一套科学的程序。按照事先设定好的程序行事，就是最科学的，也是最节省成本的，创造更多价值的方法。我国的高等教育评估中也有这样一套程序。早在1990年《普通教育评估暂行规定》第7章第23条，“学校教育评估的一般程序是：学校提出申请；评估（鉴定）委员会审核申请；学校自评，写出自评报告；评估（鉴定）委员会派出视察小组到现场视察，写出视察报告，提出评估结论建议；评估（鉴定）委员会复核视察报告，提出正式评估结论；必要时报请有关教育行政部门和各级政府批准、公布评估结论”。第24条：“申请学校如对评估结论有不同意见，可在一个月内向上一级普通高等学校教育评估领导小组提出申诉，上一级教育评估领导小组应认真对待，进行仲裁，妥善处理。”正是依据这样一套标准的程序，在整个评估管理过程中，大家更关注评估的执行，按照事先规定的步骤和程序按部就班地完成任务，至于任务是否合适，很少有人去考虑。
第二，评估涉及的各方都更重视评估过程。具体而言，上到评估委员会、下到评估领导小组和被评学校，他们都更关注评估过程，对评估结果的应用并没有给予足够的重视。
评估委员会是执行教育部评估政策的具体执行机构，由于政治和行政的二分，致使他们只是一个执行机构，而并不是决策机构。他们只负责评估的组织与协调工作，不用为评估决策的正确与否负责，因此，他们更多的是关注执行过程，按照上级的部署完成任务。
评估领导小组关注评估过程，因为这是他们的工作和任务。完成评估过程，他们的工作就结束了。至于评估结果产生什么样的影响，他们不需要考虑太多。评估小组成员是教育部委托的人员，所以他们和教育部是一种委托—代理关系，自然会产生委托—代理问题。对评估成员监管不力，致使评估过程中出现一些寻租腐败行为。这也导致他们重视执行过程，不重视执行结果。因此，是否能够真正了解被评估学校的真实情况，是否能够为被评估学校提出合理的建议和意见并不属于考虑的重点。
在高等教育评估中，对执行结果的忽视既体现在对评估的价值理念缺乏深入思考，又体现在对评估结果的具体运用上。
第一，对高等教育评估教育性价值的忽视。“公共行政（尤其是大型官僚体系的公共行政管理）表现出更为强烈的对经济、效率和生产力的追求。”[33]在传统公共行政模式指引下，我们开展的高等教育评估也更多地体现出对效率、经济等的追求，而忽视教育性价值的追求。如高等教育评估产生以来进行的合格评估、选优评估和随机性评估，以及2003年开始的本科教学水平评估在一定程度上都是对效率的追求，缺少对教育终极价值的关注。这些评估的目的是国家教育部通过对本科院校办学水平、办学条件、办学质量、人才培养质量等方面进行评估，以加强对高校本科教学工作的宏观指导，促进高校办学层次和办学水平以及教育质量和办学效益的不断提高，更好地为社会主义现代化建设服务。本科教学工作水平评估的原则就是：“以评促建，以评促改，以评促管，评建结合，重在建设。”在本科教学水平评估的指标体系中，也可以体现出来，更多的是一些硬件指标，如师资队伍、教学条件与利用、专业建设与教学改革等，而对学生学习能力进行评价的指标却很少。当然，对高等院校办学效率的追求也是非常重要的，但是现在的评估体现出来的更多的是对办学效率的单一追求，而忽视了教育性价值的追求，这是值得我们深思的。
第二，对评估结果是否准确的忽视。一项评估只有评估结果准确了，才能对症下药，对下一步的改进提供有益参考。否则将会南辕北辙。而评估结果能否准确关键是看所获得的数据是否准确。要获得准确的信息和数据关键是让评估对象能够积极配合和参与，提供真实、翔实的数据。在这里我们以学生评教为例。在高校内部，“学生评教” 一般是通过学生填写调查问卷来获得相关信息和数据的。这里我们假定问卷设计没有问题，也就是说问卷的内容确实能够帮助我们获得需要的信息和数据，那么，另一个重要因素就是得保证学生能够认真、真实地填写问卷。如何保证学生认真填写问卷呢？首先，要让学生真正认识到评教的重要性。这就要做好“学生评教”的动员工作，通过多种方式加大宣传和教育的力度，使学生有意识、负责任地参与到“学生评教”工作中。其次，要让学生从中受益，真正感受到他们的评价确实使教师在教学态度、教学内容、教学方法等方面有所改进，使教学质量得到提高，只有这样才能使学生有动力参与其中。对于政府组织的外部评估其道理也是如此。只有让被评学校感觉到评估真正的意义和价值，它们才能主动地积极配合，才不至于造假，才能提供准确的信息和数据，才能保证评估结论的准确。但是，我们现在的评估在这些方面做得都很不够，致使评估对象不愿意提供真实、翔实的数据。学校由于担心评估成绩差，所以就想方设法造假，以获得好的评估名次；学生和老师由于没有看到学生评教本身对教学质量改进的真正影响，而应付差事，提供的数据有很多的虚假。这些都将导致由于评估数据和信息的不准确而致使评估结果的不准确，从而使我们不能真实地了解情况，也就不能提供合理的改进建议。当下，在我们的评估中这种现象比较多，但是并没有引起足够的重视。
第四，对元评估的忽视。元评估是指对评估进行的评估。评估本身的优劣性也是需要探讨的，并不是任何评估都能很好地达到其目的，而且评估过程也需要人们进行研究和思考。当下，我们对元评估的认识非常不足，重视也很不够。迄今为止，没有一个正式的文件论述过关于元评估机构的建设、组织和实施的问题。我们更多的是重视每一次评估的过程，而并不太在意评估本身背后所蕴涵的丰富的内在的东西。如每次评估的理念是什么，评估的手段和指标是否能够帮助我们实现评估目的，还有更为深层次的思考，即每次进行的评估是否合理等。这些内容在我们的各项评估中是不容易被看到的，各方对这些方面所做的工作也是非常有限的。
[1] 在王英杰，刘宝存主编的《中国教育改革30年（高等教育卷）》中对我国高等教育宏观管理体制改革有着系统全面的介绍，具体参见王英杰，刘宝存.中国教育改革30年（高等教育卷）[M].北京：北京师范大学出版社，2009.57-83.
[2] 王英杰，刘宝存.中国教育改革30年（高等教育卷）[M].北京：北京师范大学出版社，2009.288.
[3] 顾明远.高等教育评估中几个值得探讨的问题[J].高教发展与评估，2006，（3）：1-3.
[4] 许茂祖教授曾对高等教育评估阶段进行过划分。第一阶段是由1985年6月镜泊湖会议开始到1987年6月在西北工业大学召开的“高等工程教育评估试点工作会议”结束的评估研究和试点准备阶段。在这个阶段中主要做了思想准备、理论准备、组织准备和方案准备等几件工作。第二阶段是从1987年6月西安会议开始到1989年年底结束的评估试点阶段，其结束的标志是1989年12月在郑州解放军炮兵指挥学院召开的高等教育评估试点总结会议。第三个阶段是扩大高等教育评估试点并逐步推开的阶段。这一阶段从1990年上半年开始。由于许茂祖教授是在1997年完成这一划分论述的，按照许教授的判断，当时第三阶段仍然在继续进行，并没有结束。具体参见许茂祖.高等教育评估理论与方法[M].北京：中国铁道出版社，1997.10-14.
[6] 参见《普通高等学校教育评估暂行规定》第六章各具体条款。
[7] 王冀生.中国高等教育评估[M].长春：东北师范大学出版社，1993.66-80.
[8] 文件指出：“政府和社会监督与高校自我约束相结合的教育质量监测和保证体系，是提高本科教育质量的基本制度保障。”高等学校要“建立用人单位、教师和学生共同参与的教学质量内部评估和认证机制”。
[9] 王冀生.中国高等教育评估[M].长春：东北师范大学出版社，1993.34.
[10] 陈敬良等.90年代中国高等教育热点透视[M].上海：上海科学技术出版社，2000.86-87.
[11] 訚金童等.高等教育发展战略研究[M].桂林：广西师范大学出版社，2002.169.
[12] 具体参见杨东平.高等教育公共政策的演变[A].载自张秀兰.中国教育与发展政策30年[M].北京：社会科学文献出版社，2008.287.
[13] [美]约翰·S.布鲁贝克.高等教育哲学[M].王承绪等译.杭州：浙江教育出版社，2001.15.
[14] [荷兰]弗兰斯·F.范富格特.国际高等教育政策比较研究[M].王承绪等译.杭州：浙江教育出版社，2001.前言.1.
[15] 金耀基.大学之理念[M].北京：生活·读书·新知三联书店，2001.137.
[16] 同上书，第138页.
[17] [美]亚伯拉罕·弗莱克斯纳.现代大学论——美英德大学研究[M].徐辉等译.杭州：浙江教育出版社，2001.4.
[18] 李红惠.从高校扩招看我国高等教育评估改革[J].中国高等教育评估，2001，（3）.
[19] 教育统计年鉴和相关司局也公布一些数据，但是很不全面，离研究和决策的需求还有很大差距。
[20] 具体参见杨德广.中国高等教育改革的实践与发展趋势[M].上海：同济大学出版社，1990.135-136.
[21] “新一轮评估方式方法改进研究”课题组会议于2008年12月11日在评估中心召开，教育部高教司石鹏建副司长、评估处朱洪涛处长、教育部高等教育教学评估中心季平主任、李志宏副主任和专家参加了会议。会议讨论了课题研究目标、基本框架并进行了课题分工。具体参见“新一轮评估方式方法改进研究”课题组会议在评估中心召开http：//www.pgzx.edu.cn/main/webShowDoc？channel=zxdt_tgl＆docID=2008/12/24/1230101352285.xml.
[22] 笔者曾参加过这样的课题研讨会，出席者有政府官员，课题负责人和相关专家学者等，在会上有些学者直接从政府的角度来谈论新一轮评估的改进，而不是从评估本身的目的和本身存在的问题出发来谈论评估方案改进的，这在一定程度上必然影响研究的科学性。
[23] 许茂祖.关于普通高等学校本科教学工作水平评估工作程序——在2005年普通高等学校本科教学工作水平评估研讨班上的发言http：//www.pgzx.edu.cn/main/webShowDoc？channel=llyj_pgffyj＆docID=2005/04/05/1112692706076.xml.
[25] 夏天阳.各国高等教育评估[M].上海：上海科学技术文献出版社，1997.
[26] 上海市教育评估院（以下简称“评估院”）系上海市教育委员会直属事业单位，2000年9月经上海市机构编制委员会批准正式成立，其前身是成立于1996年的上海市高等教育评估事务所。评估业务主要来源于教育部、上海市教委以及社会各界的委托与授权，是我国业务范围较广、学术活动较为活跃的专业性教育评估机构之一。具体参见http：//portal.seei.edu.sh.cn/seei.homepage/Detail.aspx？AppID=1＆InfoGuid=f38f8171-65b1-4c4b-8524-207de9f2cdbe＆CategoryID=d176cb6c-9092-4bf9-8ae9-15406217a454；江苏省教育评估院（Jiangsu Agency for Educational Evaluation）成立于1997年4月，系江苏省教育厅设立的专门从事教育评估的机构，具有独立法人资格。其主要工作职责是：承担厅研究确定的教育评估项目的组织实施工作；承担各级各类教育质量状况调查与评价工作；组织开展教育评估理论研究，参与教育评估政策制定；组织开展教育评估专业培训和咨询服务，指导基层教育评估业务工作；完成厅领导交办的其他工作。具体参见：http：//jypgy.ccit.js.cn/pgygk_pgyjj.asp.
[27] 上海市教育评估院召开“2008上海教育评估论坛”。高等教育评估工作信息简报2008年第2期http：//www.pgzx.edu.cn/upload/jb2.pdf.
[28] 广东管理科学研究院、网大、中国科学研究评价中心等都热衷于大学排名，对其他类型的评估创造性不大，在拓宽我国高等教育评估体系中发挥的作用非常有限。
[29] 2009年3月19日，在天津大学“对话北洋”的访谈活动中，天津大学校长龚克透露，曾有一家排行榜的制作机构找上门来索要“赞助费”，遭到学校拒绝。具体参见：天津大学校长揭露高校排名收费潜规则.http：//daily.cnnb.com.cn/nbwb/html/2009-03/22/content_72039.htm.
[30] 天津大学校长揭露高校排名收费潜规则.http：//daily.cnnb.com.cn/nbwb/html/2009-03/22/content_72039.htm.
[31] 许茂祖.关于普通高等学校本科教学工作水平评估工作程序——在2005年普通高等学校本科教学工作水平评估研讨班上的发言.http：//www.pgzx.edu.cn/main/webShowDoc？channel=llyj_pgffyj＆docID=2005/04/05/1112692706076.xml.
[32] 参见张红伟.对“学生评教”制度的分析.北京教育（高教版）[J]，2008，（1）：52-54.
[33] [美]全钟燮.公共行政的社会建构：解释与批判[M].孙柏瑛等译.北京：北京大学出版社，2008.25.