教育督导的历史回顾、现实思考与当前任务

一、教育督导是什么

“教育督导是国家的一项基本教育制度，是政府对教育实行监督和指导的一种重要职能，也是构成现代教育管理体系的决策、执行、监督过程中一个不可或缺的组成部分。”

教育督导有其特有的目的、主体、对象、依据、方式和过程，发挥着监督、检查、评估、指导的职能作用，具有行政性、法定性、专业性等显著特点。

教育督导的通俗表达是：县级以上人民政府授权所属的教育督导机构和督学，代表本级政府对同级政府相关部门、下一级政府及其相关部门履行教育工作职责情况和中等以下学校办学情况，依据国家有关教育方针政策和法律、法规，按照督导的原则和要求，进行监督、检查、评估和指导，并向本级人民政府和上一级教育督导部门报告督导评估结果、提出建议，为政府的教育决策和干部政绩考核提供可靠依据。

教育督导的学术含义是：教育督导是对教育活动满足社会和个体需要的程度作出判断的活动，是对教育活动现实的（已经取得的）或潜在的（还未取得，但有可能取得）的价值判断，以期达到教育价值增值的过程。或者说，教育督导是建立在教育测量基础上的一门以量化为主要特点的现代教育科学。

从一定意义上讲，教育督导制度的建立和推行，是衡量一个地方乃至一个国家教育管理水平高低的重要标准；是促进教育法律、法规和方针政策贯彻实施的重要手段；是加快教育现代化进程，保障教育目标实现的有效机制；是转变政府职能，改进和加强教育宏观管理的必然要求。

从本质上讲，教育督导属于行政监督的范畴。它既不同于人大的法律监督、政协的民主监督，也不同于新闻媒体的舆论监督和人民群众的社会监督。依法开展的教育督导活动是行政执法监督的行为。

教育督导制度作为我国的一项基本教育制度，在教育法规中有明确的表述。《中华人民共和国教育法》第24条规定：“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度”。《中华人民共和国职业教育法》第11条规定：“县级以上人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导、统筹协调和督导评估。”这些规定为教育督导活动开展提供了法律依据。

在现阶段，县级以上政府教育督导机构对同级政府相关部门和下一级政府及其相关部门履行教育职责的情况和中等以下学校办学情况行使监督、检查、评估和指导四项行政监督职能。也可简要地表述为：教育督导承担着“督政”与“督学”任务。

近现代教育督导制度发轫于西方国家。其中英国的教育督导历史已达160年之久，美国的教育督学制度也十分发达。我国教育督导制度的建立最早可追溯到西周时期，周文王每年春秋两度去学校“视学”，这是有文字记录的我国最早的教育督导活动，距今已有3000多年的历史；隋朝设立的“国子监”是中国也是世界上最早的独立的教育行政和监督机关；宋朝首次在地方设置的“提举学事司”既是地方教育行政机关，又是地方教育监督机关。

现代意义上的视学机构和教育督导制度始于清末民初，并伴随现代学校制度的建立而逐步完善。雍正四年（1726年）废除负责督学的“提学御史”和“提学道”建制，改称“钦命提督学政”，简称“学政”。全国配备的20名“学政”享受钦差大臣的待遇，与各省最高行政长官总督、巡抚平级，主要是负责监督、弹劾各类考试中的舞弊行为。1905年，清朝政府设置了“学部”，学部内设“视学官”。此后，省及部分州县也设置了专职“视学官”。1909年，清朝政府颁布了中国近代关于教育督导的第一个专门性文件——《视学官章程》，这个章程共33条，对视学区域、视学资格、视学权限、视学职任、视学经费等都作出明确规定，这个章程的颁布，标志着我国近代视学制度的形成。

辛亥革命后，民国政府沿用了清末的视学制度。1913年，民国政府教育部颁布了《视学规程》，对中央一级教育督导机构的设置、职能、任务等作了规定。1914年，教育部颁布《教育部官制》，其中规定，教育部设视学16人，分片主管全国各省的学务视学事项。1931年，教育部公布《教育部督学规程》和省市督学规程，明确了督学视察及指导事项、督学的权力等内容。1943年，教育部恢复督学室，正式启用“督学”这一职务名称。在国民党统治时期，虽然战争连绵不断，视学制度推行困难重重，但那个时候还是有“督学”和相应的督学制度。

在中国共产党领导下的革命老区、苏区和抗日革命根据地，视学制度得到了延续。新中国成立后，教育部设立视导司，各省教育厅设立视导员。1955年教育部发出《关于加强视导的通知》，强**育视导工作是教育行政工作的一部分。到了50年代后期，受政治运动的冲击，教育督导工作逐渐被削弱，直至“**”爆发，导致教育督导工作全面停滞。

1977年9月，邓小平在关于《教育战线的拨乱反正》的谈话中，明确提出：“要健全教育部的机构，要找一批四十岁左右的人，天天到学校里跑，搞四十人，至少搞二十个人专门下去跑。要像下连队当兵一样，下去当‘学生’，到班里听课，了解情况，监督计划、政策等的执行，然后回来报告。这样才能使情况反映得准，问题解决得块。”我们通常把邓小平的这段讲话作为教育督导制度在20世纪80年代初开始恢复的标志。改革开放以来，在各级政府和教育行政部门的领导下，教育督导制度得以恢复、重建和逐步完善。

简要回顾我国教育督导的历程，我们深切感觉到，新时期教育督导制度的恢复、重建和完善，是我国教育管理领域的一场深刻变革，是历史辩证的否定之否定，是我国现代教育管理体制和运行机制的一个历史性进步。

二、教育督导为什么

教育的改革发展需要决策的正确、执行的有力，同时需要督导以保障。新中国成立60年来特别是改革开放30多年来，坚持不懈的教育督导理论探索和实践创新，基本形成了中央、省、市、县四级教育督导网络；建立了一支专兼结合的督学队伍；逐步形成了与教育改革发展相适应的督政与督学相结合以“督政”为主的工作格局；形成了与教育改革发展相匹配的常规督导与专项督导、终结性督导与形成（过程）性督导、监督和指导相互结合的工作机制。走出了一条具有中国特色且行之有效的教育督导的路子。

教育督导保障和大力促进了教育的改革和发展。多年来，我省教育督导工作认真贯彻党和国家的教育方针政策、法律、法规，按照省委、省政府的部署，开展了一系列督导评估考核并取得历史性成就。

1986年《义务教育法》颁布实施后，我省各级督行导机构积极开展“两基”达标评估验收，2006年我省实现历史性的“两基”目标；2005年起，由省委组织部牵头，省政府教育督导团、省教育厅共同开展对县（市、区）党政领导干部年度教育工作督导考核和两年一次的教育强县评估，取得了明显成效。一是大大强化了县级党委、政府尤其是主要领导依法履行教育职责意识和工作主动性；二是有力促进了“以县为主”农村义务教育管理体制和义务教育经费保障体制的改革，尤其是促进了县级财政对教育的依法投入，实现教育投入的法定增长；三是极大改善了义务教育学校的办学条件；四是建立了教师补充的长效机制，促进教师资源的均衡配置。自2009年起，我省开展对各市教育局年度主要工作目标考核。促进各市年度主要工作目标的完成。目前，各级党委和政府及其教育行政部门在制定教育政策时把教育督导的意见和建议作为重要参考、在实施教育管理时把教育督导的评估和考核作为重要手段、在检查教育工作时充分发挥督学队伍的作用、在评价地方政府和学校工作绩效时把教育督导的结果作为重要依据的风气正在形成。

目前，我省正积极推进县（市、区）对乡（镇）的党、政领导干部年度教育考核，同时努力争取开展省对各省辖市党政领导干部年度教育目标考核，拟构建省对省辖市、省对县（市、区）和县（市、区）对乡（镇）教育的系统考核，从而形成三级政府履行教育职责督导考核的体系。

未来十年到二十年，是我省经济和社会发展的重要转型期，教育面临的环境将发生重大变化，教育改革和发展的任务将更加艰巨，监督、保障责任也更加重大，教育督导将历史地肩负起重要的使命。在教育改革与发展中，教育督导要自觉地通过科学评估，及时发现、分析新情况、新问题，为政府科学决策提供客观依据，进而为政府决策的贯彻实施进行有效监督。当前乃至今后一个时期，要按照建立、健全“决策、执行、监督相协调”的行政管理体系的要求，以保障教育改革与发展为中心，以理顺督导体制和创新工作机制为重点，以建立一支专业化的督学队伍为关键，以完善督导法律法规为基础，坚持督政与督学并重、监督和指导并重，统筹规划、分步推进，推动教育督导工作再上新台阶。

三、教育督导做什么

在新时期，要以科学发展观为指引，完善教育督导服务体系，科学开展督导工作。

（一）要明确教育督导工作的新思路

要坚持各类教育健康发展尤其是义务教育的均衡发展；要关注教育质量尤其是每一个学生的全面发展，努力办人民满意的教育；要把工作的着眼点、着力点，与人民群众关心的热点、社会关注的焦点、政府重视的重点密切联系起来，以形成自己的工作思路和重点；要按照即将颁布的《国家教育督导条例》和省人大常委会修订的安徽省实施《义务教育法》办法依法督导，开创我省教育督导的新局面。

（二）完善教育督导机制，改进督导考核的方式方法

党的十七大报告明确提出：“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系，完善公共服务体系。”“要建立、健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”政府教育督导机构是由人大或者政府经过法律法规授权，行使教育执法监督权力的机构。教育督导机构与教育行政部门在工作上有着相互协调、相互衔接的关系，两者既要各司其职，各负其责，又要相互配合，密切协作。

要理顺综合督导与专项督导、定期督导与随访督导的关系。坚持教育督导“统筹安排、分类实施、突出重点、推动全面”的原则。对于政府教育工作、学校工作的经常性督导，对于群众关心的热点、难点和社会关注的焦点问题，以及政府关切的中心工作，可以进行综合督导；对于个别地方的个别问题实行个案处理，可以进行专项督导，使整个督导工作按计划推进，做到有的放矢，有序高效。

要抓紧制定科学的督导评估标准体系。进一步修订完善考评指标体系，在对党委、政府的教育工作的督导考核中，坚持督政与督学并重。要建立教育发展水平与质量监测体系，为党委、政府制定和调整教育政策，提供更加及时、科学、准确的情况分析和数据支撑。

（三）进一步加强督导机构和督导队伍建设

教育督导的政策性、专业性很强，必须建立与之相适应的机构和队伍。在机构建设上我省现实情况是省、市、县三级教育督导机构都设在相应的教育行政部门。省、市政府教育督导机构名称一般叫做政府教育督导团，下设办公室。负责对外处理政府督导团的事务，对内是同级教育行政部门的一个内设处（科）室，可谓“一身二任”。在县（市、区）通称政府教育督导室。目前，合肥、宣城、铜陵、阜阳、蚌埠、淮南、马鞍山、池州、亳州、淮北10市为市政府教育督导团（督导室）配备了总督学或督导办主任，其中芜湖市政府建立了高层次、高素质的督学队伍，为督导活动开展提供了强有力的组织和人员力量保障。相当一部分县市区也配备了总督学或督导办主任。一改过去把督导机构、督学岗位作为安排人员、解决干部待遇的做法，督导干部逐步年轻化、专业化。充分显示了市县党委、政府对教育督导机构建设的重视，对督导工作的支持。

督学是经授权代表政府和教育行政部门行使教育督导职权的公务人员，督学工作对一个地方的教育改革与发展关系甚大。在督学队伍建设上，要做到以下几点：一要严格按照督学任职资格条件；二要建立督学培训制度，不断提高督学的理论、政策和业务水平；三要制定督学管理办法，规范督学的行为，提高督学自律能力。县级以上人民政府要依法切实加强教育督导机构和督学队伍的建设，充分发挥教育督导的职能作用。市、县（市、区）教育行政部门面向中小学校的各类检查、评估和验收，原则上逐步纳入对学校的综合性督导评估之中，由教育督导机构统一组织和协调，避免出现多头、重复、过多、过滥的检查、评估和验收，以切实减轻学校和基层单位负担，让校长真正做到心无旁骛、潜心办学。