义务教育绩效工资制度下的教师激励机制的研究

百年大计、教育为本，教育大计、教师为本。当前，我国教育事业发展已经进入到全面提高教育质量的新阶段、建设人力资源强国的新阶段。完成新阶段的新任务，实现新阶段的新目标，必须把加强教师队伍建设、提高教师素质作为一项重大战略任务。依法保障教师工资待遇，建立吸引优秀人才长期从教、终身从教的良好机制，是加强教师队伍建设的重大基础性工程。2008年12月，国务院第41次常务会议决定，从2009年1月1日起，在全国义务教育学校率先实施绩效工资制度。这一制度的推行对于依法保障教师收入水平，建立、健全教师工资的正常增长机制，建立、健全教师竞争激励机制，营造尊师重教的社会环境，激发广大教师积极投身教书育人事业，吸引和鼓励优秀人才长期从教、终身从教具有重大意义。

一、率先在义务教育学校实施绩效工资制度，进一步营造了尊师重教的良好社会氛围义务教育学校实施绩效工资，是党中央、国务院在特殊背景条件下作出的一项重大决策。2008年，我国正面临较大经济困难，全球金融危机对我国的影响日渐加深，我国经济受到较大冲击，财政税收增幅降低，同年又遭遇了历史罕见的南方冰雪、汶川大地震等特大自然灾害。在这种困难条件和其他事业单位尚未实施绩效工资的情况下，党中央、国务院决定率先实施义务教育学校绩效工资政策，充分体现了党中央、国务院对教育事业的高度重视，体现了坚持教育优先发展战略的坚强决心，体现了对广大教师的亲切关怀。

近3年来，按照党中央、国务院的统一部署，在各级党委、政府、相关部门和学校的共同努力下，全国义务教育学校实施绩效工资取得突破性进展。安徽省委、省政府领导同志高度重视义务教育学校绩效工资实施工作，省政府常务会议专门听取了全国义务教育学校实施绩效工资工作会议精神和我省贯彻意见的汇报，及时召开全省义务教育学校实施绩效工资电视电话会议，对全省义务教育学校实施绩效工资工作进行统一部署。省有关部门密切协作，通力配合，切实抓好落实。截至2010年2月底，安徽省17个省辖市和105个县（区）所属义务教育学校及省直单位所属13443所义务教育学校绩效工资全面实施。义务教育学校绩效工资的实施，依法保障了义务教育学校教师平均工资水平不低于当地公务员工资水平，同时建立了随公务员规范后的津贴和补贴同步、同幅度调整的长效机制，这使教师收入水平从根本上得到有效保障。义务教育学校绩效工资的率先实施，提高了教师的社会地位和职业荣誉感，增强了教师职业吸引力和竞争力，极大地推动了在全社会弘扬尊师重教的良好社会风尚，使教师越来越成为令人羡慕的职业。

二、义务教育学校实施绩效工资制度，有效促进了教育人事制度改革不断深入在事业单位实施绩效工资，是推进事业单位收入分配制度改革的重要内容。在基本工资之外设置绩效工资，将其作为事业单位工作人员收入的重要组成部分，主要是为了体现事业单位的特点，促进搞活内部分配，使工作人员收入与岗位职责、工作业绩和实际贡献相联系，增强工资的激励功能，充分调动工作人员的积极性、创造性，促进事业更好发展。义务教育学校实施绩效工资，不仅要依法保障教师的总体收入水平，更为关键的是要建立有效的激励机制，将有效促进教育人事制度不断深入。

1.转变了思想观念。随着义务教育“以县为主”管理体制的建立与完善，实现了教育事权、财权、人权的相统一，使县域内的教师资源可以统筹，中小学人事制度改革取得了显著成效。但在分配领域习惯于“大锅饭”、搞平均主义的观念依然存在，似乎这样比较公平，便于操作，也不易产生矛盾。但这种做法的结果，就是干与不干一个样，干好干坏一个样，不利于调动教师的积极性，不利于促进教师的成长，也不利于促进教育事业的发展。实施绩效工资制度，各级教育行政部门不断加大政策宣传力度，积极引导校长和教师统一思想、转变观念，使每位校长和教师深刻认识这项改革的重大意义、深刻内涵和精神实质，为实施好义务教育学校绩效工资改革奠定扎实的基础。

2.建立了分配激励机制。实施绩效工资，坚持多劳多得、优绩优酬，重点向一线教师、骨干教师和作出突出贡献的其他工作人员倾斜，按照教师的岗位职责、工作量和实绩与贡献适当拉开分配差距，充分发挥绩效工资的激励功能，调动广大教职工的积极性、创造性。

3.发挥了教师的主人翁作用。按照国家文件规定，绩效工资分为基础性和奖励性绩效工资两部分。其中奖励性绩效工资在核定的总量内由学校按照规定的程序和办法，在绩效考核的基础上自主分配。教育部出台了《关于做好义务教育学校教师绩效考核工作的指导意见》，安徽省教育厅出台了的实施意见，各市、县教育局出台了实施办法，每所学校应按照上级文件精神，从学校实际出发，认真制定绩效考核和绩效工资分配办法。办法的制定，要充分尊重教师的主体地位，广泛听取教职工的意见并经教代会讨论认可，绩效考核结果和绩效工资分配方案要在学校公示。广大义务教育学校教职工真正参与到制度建设和实施工作中，把实施办法研究制定过程作为集中群众智慧、进行政策宣传、统一思想认识的过程，真正使教职工理解、支持、参与、监督实施工作，发挥了广大教职工的主任广大义务教育学校教职工真正参与到制度建设和实施工作中，把实施办法研究制定过程作为集中群众智慧、进行政策宣传、统一思想认识的过程，真正使教职工理解、支持、参与、监督实施工作。

三、义务教育学校绩效工资改革在激励机制方面存在的问题

义务教育学校实施绩效工资改革是一种探索、是一种创新，是一项复杂敏感的系统工程。在义务教育学校，推行教师绩效工资制度，其重要目的之一就是通过工资分配方式的改革，保障与提高教师的工资水平，调动广大教师工作的积极性。从发挥绩效工资的激励功能，构建有效的激励机制，提高广大教师教书育人的积极性、主动性、创造性来看，目前还存在着一些需要注意与改进的问题。

一是在激励的政策导向性上相关政策有待完善。义务教育绩效工资改革率先进行，在政策上应有一个不断完善的过程。具体来说有三个方面：（1）在总量核定上，国家文件规定按照教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平的原则确定，由于政策规定比较笼统，加之各地认识上的问题，几乎所有的地方都是按照公务员的阳光工资水平来等量确定义务教育教师的绩效工资水平，使得政策没有结合各地不同情况具有一定的弹性。（2）在结构比例上，国家文件规定基础性占70%、奖励性占30%，由于20世纪90年代事业单位工资改革实行过30%活工资政策，当时各地基本上按照本人工资的30%发放的，没有拉开差距。历史上的相似情况，使得在本次绩效工资改革中，不少基层学校和教师存在30%是自己工资的认识误区，影响了改革的推进。同时，30%的比例有些偏低。（3）在项目设定上，国家文件将班主任津贴、农村教师津贴列为绩效工资项目之一，本意上突出对这两个群体的重视，但在津贴来源上规定从绩效工资总盘子中统筹解决（以往班主任津贴、农村教师津贴在工资外单列），使得在一些绩效工资水平低的地方难以实现政策预期效应，甚至会引发一些矛盾。

二是激励的经费保障性上保障机制不尽健全。绩效工资政策虽然规定义务教育学校教师绩效工资所需经费纳入财政预算，并强调“省级统筹”，但未对省级财政义务教育投入的基线标准、配套资金比例与数额予以明确，造成绩效工资经费负担目标不明，责任不清。目前的现实状况是，中央财力支持不足，省级统筹责任不清，财政保障的责任重心无论是在“县级财政优先保障”的政策指导下，还是在各地实际执行中，均出现了财政责任不同程度的层层下移，最终落到了县级财政上。从我省义务教育学校实施绩效工资的实践看，欠发达县级财政承受能力有限，可用财力较弱，财政支出压力较大，绩效工资财政资金来源很大程度上靠压缩教育事业发展经费以及各级财政转移支付来完成，影响了对教育基础设施建设的投入，也影响了教育的长远发展。

三是在激励的公平认可性上水平核定地区间存在一定差距。实施绩效工资前，义务教育学校教师工资实际存在两种收入差距，一种是同一县域内不同学校之间的教师收入差距；另一种是不同县域之间的教师收入差距。义务教育学校实施绩效工资，有效缩小了过去同一县域内不同学校之间教师工资收入的差距，保障了同一县域内义务教育教师工资水平的大体平衡，同时使得乡村教师的工资水平略高于县城教师，这对推进义务教育教师合理交流、促进义务教育均衡发展起到了积极的作用。但另一方面，由于实施绩效工资政策之后，教师绩效工资是按照“教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平”的原则核定，不同县域之间公务员平均工资水平实际存在差距，导致不同县域之间教师绩效工资水平也相应存在差距，经济困难地区和发达地区差距超过两倍，挫伤了贫困和欠发达地区教师的积极性，也影响了经济困难地区教师队伍的稳定，加剧了骨干教师的流失。

四是在激励的有效择优性上考核与分配机制不够科学。改革的难点就在于30%奖励性绩效工资的合理分配问题。如师德考核难以量化和认定，教师业绩指标难以衡量，由于学科工作量标准不明确而导致的教师隐性劳动差异难以得到体现，等等。教师教学业绩很难在短时间进行具体的量化细化，所以学校在分配奖励绩效工资时不得不以教师的职称和级别作为重要的分配依据，真正的“绩效”难以得到有效体现。主要表现为三个方面的问题：一是简单化。有些学校在制定绩效工资考核和分配方案时，没有广泛发扬民主，工作走过场，考核指标笼统、模糊，缺乏可操作性，从而使得绩效考核流于形式。二是平均化。绩效考核的简单化，大多造成绩效工资分配的平均化。一些学校基本上按照教师本人绩效工资的30%发放教师的奖励性绩效工资，至多是对个别表现极差的教师予以扣发奖励性绩效工资。三是行政化。有的地方和学校在制定绩效工资分配方案时，将校长、副校长和中层干部等领导岗位折合成绩效系数，均高于教师的平均数，最终出现了“学校行政人员拿上限，普通教师拿平均数，教育管理人员和后勤人员拿下限”的现象。

五是在激励的环境支持性上学校管理亟待改进。绩效工资制度改革涉及教职工的切身利益，尽管在实施义务教育学校绩效工资改革过程中，各级教育行政部门注重政策的宣传和解释工作，但仍有一些教师认为30%的奖励性绩效工资属于自己，拿出来重新分配不合理；也有一些学校因绩效考核内容设置不够合理，存在主、副学科之间、教师和学校中层干部之间工作量计算等方面存在差异，在绩效工资分配比例等方面不够合理等矛盾，激化了教师之间的矛盾，难以真正起到调动教师工作积极性的作用。

四、完善义务教育学校绩效工资改革下教师激励机制的建议

1.完善政策，为建立有效教师激励机制提供支撑。一是合理确定各地义务教育绩效工资总水平。改变目前各地完全按当地公务员阳光工资水平确定义务教育绩效工资总水平“一刀切”的做法，按照“限高、稳中、托低”的做法，对贫困县等艰苦偏远地区的教师绩效工资水平实行一定比例的上浮，逐步缩小绩效工资水平的地区差。二是科学核定各校的绩效工资总额。改变单纯以在职教职工数核定学校绩效工资总额的做法，采取因素分配法，适当考虑学校的编制余缺情况、办学质量情况等，形成好的导向。三是单列班主任津贴和农村教师津贴。在绩效工资总额之外，由财政安排专项经费，解决班主任津贴和农村教师津贴。建议国家从政策层面，规定在绩效工资总量之外按照农村教师工资总额的15%～20%的比例设立农村教师津贴，使得农村教师工资水平有一定幅度的提高。一方面，可以稳定农村骨干教师，吸引优秀高校毕业生到农村任教；另一方面，有利于缩小农村教师与城市教师的收入差距，推动城乡教师的合理流动。四是健全绩效工资经费保障机制。借鉴义务教育经费保障机制的做法，建立中央与地方分地区、按比例共同分担的绩效工资财政保障机制，切实加大中央和省级财政投入和支持的力度。中部地区实行中央和地方按5∶5共同负担；西部地区以中央为主、地方为辅，按8∶2比例分担。对于财力特别薄弱、绩效工资经费供求压力尤为突出的县区，中央和省级政府应给予特殊倾斜甚至全额支持，切实加大对特别贫困、欠发达地区农村教师绩效工资投入与保障力度，确保义务教育教师绩效工资按时足额发放到位。

2.科学考核，发挥绩效工资的激励功能。绩效主要体现为干多干少、干好干坏，因此需要制定科学的教育教学绩效考核办法。一是强化绩效考核与分配的统一性。按照义务教育“以县为主”管理体制的要求，各县区应设立统一的义务教育教师绩效考核指标体系及不同岗位分配系数，保障同一县域内不同学校相同岗位的教师奖励性绩效工资分配大体相当。二是把教师个人绩效与团队绩效、学校发展统一起来。绩效目标的设定是学校绩效管理制度的重要环节。学校应将工作目标系统化，并将总体目标分解为部门目标和个人目标，明确各部门、个人的岗位职务、责任、权限、利益，做到四者相统一。同时，要帮助教师制定个人的职业生涯发展目标，实现学校组织目标与教师个人目标相对接。三是将可测量绩效任务与不可测量绩效使命相结合。当绩效被理解成教师上了多少节课而不考虑课的质量时，教师就会尽量多上课；当教育绩效被理解成学生的考试成绩而不管学生的全面发展时，高分就会成为教师唯一的追求。因此，需要全面而科学地分析学校每个岗位的工作情况，就这个岗位可以标准化的部分提出科学的指标，就这个岗位不可以标准化的部分提出使命化的描述，同时还应关注这个岗位与其他岗位之间的关联与渗透，从而提高学校整体的教育效率。四是从教师绩效工资分配向学校绩效管理转变。绩效考核可以是教师绩效工资的一项参照依据，但绝不应该是唯一的参照依据。教师绩效考核应为学校绩效管理的一个部分，通过让教师参与学校绩效管理过程，既培养他们对自己所在岗位的责任感，又能有效地提高其专业能力。

3.配套改革，形成有效激励教师的综合效应。一是与用人制度改革相结合。深化学校人事制度改革，旨在建立起“人员能进能出、职务能上能下、待遇能高能低”的运行机制，以激发广大教师的精气神和创造力，推动教育事业科学发展。绩效工资制度改革，就是通过解决干多干少、干好干坏一个样的问题，使得教师待遇能高能低。能否实现这一目标，不仅仅在于绩效工资改革本身制度设计合不合理，而且与用人制度改革到位不到位密切相关。企业的效益工资改革比较成功，其中一个重要方面是企业实现了真正意义的全员劳动合同制。因此，需要以事业单位岗位管理制度改革为基础，加速推进中小学用人制度改革，实行规范的教职工全员聘用制度，与绩效工资制度改革相衔接。同时，应加快事业单位养老保险制度改革的进程，为教师从教育系统人变为社会人打下基础。二是与教师职称改革相结合。这次国家扩大中小学职称改革试点，想要解决的一个重点问题就是发挥好教师职务评聘在中小学教师管理工作中的激励和导向作用，树立正确的用人导向，推动中小学教育教学质量水平的提高，为此，应将师德表现和教育教学工作实绩作为教师职务评聘的主要依据，切实改变过去在职务评聘中过分强调论文、学历的倾向，引导广大教师在本职工作岗位上建功立业。因此，在绩效考核和绩效工资分配中，需要与职称改革制度相衔接，形成良性共振，产生合力。三是与师德建设相结合。坚持德才兼备、师德为先的原则，严格实行师德问题“一票否决”，将师德表现与教师的绩效工资直接挂钩，将师德建设与校长的绩效工资紧密相连。四是与管理制度创新相结合。大力推行校务公开制度，建立、健全教职工代表大会制度，不断规范学校财务管理，努力消除学校管理的行政化倾向，积极营造有利于建立有效教师激励机制的环境与氛围。