第三节 教育筹资

一、多渠道筹资

穷国办大教育是我国的基本国情。2006年，全国共有小学3416万所，在校学生10711.53万人；初中学校60885所，在校生5957.95万人；高中阶段教育（包括普通高中、职业高中、普通中等专业学校、技工学校、成人高中、成人中等专业学校）共有学校31685所，在校学生4341.86万人；普通高等学校和成人高等学校2311所，其中普通高等学校1867所，各类高等教育的总规模超过2500万人。2006年我国国内生产总值为209407亿元，年末全国总人口为131448万人，人均GDP15931元；全国财政收入39373.2亿元，财政支出40422.73亿元；农村居民人均纯收入3587元，城镇居民人均可支配收入11759元。

为庞大的公共教育体系筹措经费是一项十分艰巨的任务。2005年全国教育经费总额为8418.84亿元。其中，国家财政性教育经费为5161.08亿元。教育投入与教育质量密切相关。改革开放后，我国通过了一系列教育法律如《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国职业教育法》等。在这些法律条文中，都有关于教育经费的专门规定。教育投入取决于教育事业的总体规模和国家财政状况，同时还取决于财政在教育方面的努力程度。

改革开放以后，我国各级各类教育事业取得了很大的发展，教育的总体投入也有很大的改善。但相对于教育事业的发展程度而言，教育投入的总体水平还比较低。为了弥补国家财政投入的不足，1993年2月中共中央、国务院颁发《中国教育改革和发展纲要》明确指出，建立以国家财政拨款为主，辅以征取用于教育的税费，收取非义务教育阶段学生学杂费，校办产业收入，社会捐集资收入和建立教育基金制度等多种渠道筹措教育经费的体制。

二、财政性教育经费

在我国衡量政府财政投入的指标主要有两个，一个是财政性教育经费，另一个是预算内教育经费。财政性教育经费与财政预算内教育经费的计算口径不一致是因为目前我国的财政预算不完整，政府中很多部门还拥有“小金库”。这就是所谓的预算外资金。财政性教育经费包括财政预算内教育经费，同时还包括各级政府征收的用于教育的税费、企业办学校教育经费、校办产业、勤工俭学和社会服务收入用于教育的经费。预算内教育经费包括教育事业费拨款、基建拨款、科研经费拨款和其他教育经费拨款（包括专项拨款和非专项拨款，如公费医疗和住房改革经费等）。国家财政拨款是教育经费来源的主渠道，2004年我国财政性教育经费和预算内教育经费的总量分别为4465.9亿和4027.8亿占全国教育经费总收入7242.6亿的比重分别为61.66%和55.61%。

各级政府征收的用于教育的税费是指城市教育费附加、农村教育事业费附加和地方教育费附加。2004年，我国各级政府用于教育的税费总额为337.1亿元，占全国教育经费总收入的4.02%。其中城市教育附加、农村教育事业费附加和地方教育费附加在全国教育经费总收入的比重分别为2.99%、0.49%和0.54%。1984年为了筹措农村学校办学经费，《国务院关于筹措农村学校办学经费的通知》出台。1986年为贯彻落实《中共中央关于教育体制改革的决定》，国务院发布《征收教育费附加的暂行规定》，开始征收教育费附加。教育费附加的使用范围为改善中小学教学设施和办学条件。1990年国务院修改了《征收教育费附加的暂行规定》，把城市教育费附加提高到2%。将教育费附加纳入预算管理，作为教育专项资金，根据“先收后支、列收列支、收支平衡”的原则使用和管理。地方各级人民政府依照国家有关规定，使预算内教育事业费逐步增长，不得因教育费附加纳入预算专项资金管理而抵顶教育事业费拨款。农村按照农民纯收入的1%～2%征收。地方征收的教育费附加，按专项资金管理，由教育部门统筹安排，提出分配方案，经同级财政部门同意后，用于改善中小学教学设施和办学条件，不得用于职工福利和发放奖金。

1994年分税制改革之后，城市按三税（消费税、营业税、增值税）的3%征收。农村按农民纯收入的1.5%～2%征收。2002年农村税费改革中，向农民征收的教育费附加被取消。但向企业征收的教育费附加仍然存在。教育费附加为改善中小学教学设施和办学条件发挥了非常重要的作用。2002年向农民征收的教育费附加被取消之后，我国农村教育经费曾出现了很大的困难。随着中央财政转移支付力度的加大，这一问题才逐步得以缓解。

通过校办产业筹资是富有我国特色的筹资方式，国外的学校很少直接参与生产经营。校办企业的兴起始于改革开放后。1980年清华大学成立了技术服务公司，这是改革开放以来中国高校最早创办的科技公司。经过20多年的发展，我国的校办企业已经有一定的规模。据教育部科技发展中心网站公布的统计数据，2003年度，全国高校校办产业收入总额826.67亿元。同年，我国普通高等教育的财政性教育经费为840.6亿。但校办产业收入中直接用于教育的并不是很多。2004年，我国校办产业、勤工俭学和社会服务用于教育的收入总额为54.9亿，占全国教育经费总收入的比重为0.76%。

从实际情况看，一些学校举办的校办企业经营状况尚可，北大方正、清华同方、东大阿尔派等是校办企业的杰出代表。但另一些学校的校办企业经营状况并不理想。最近几年，一些校办企业暴露出了很多问题。很多校办企业成立于90年代初期《公司法》出台以前，注册很不规范。从现在来看，各种性质的公司都有。既有股份有限公司、有限责任公司、股份制公司、民营企业，也有学校全资企业。从公司规模看，大的有上市公司，小的有招待所，种类繁多，情况各异，很多学校对校办企业的管理不是很到位。

产权不明晰和资产混乱的情况在很多校办企业都存在。有些校办企业主要是靠教师艰苦奋斗和不断积累逐步发展起来的，学校对其投资很少或者没有投资，但学校依然是其法人。有些企业在成立之初，学校就在许多方面给提供了支持，利用了学校各种各样的条件，如校名、知识产权、资金、设备、场地、人员等，但其有些资产却不在校办企业财务账中。

为了解决校办产业中存在的诸多问题。2000年国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于北京大学清华大学规范校办企业管理体制试点问题的通知》。同时，国务院体改办和教育部起草了《关于北京大学清华大学规范校办企业管理体制试点指导意见》，启动了北京大学和清华大学规范校办企业管理体制的试点工作。2002年教育部批复了北大、清华的校办企业改制试点工作方案，全国其他高校也在参照国务院文件精神及本校实际，积极推进校办企业改制工作，规范校办企业的经营与管理，建立防火墙机制。总体来看，各学校主要通过成立资产经营与管理公司对校办企业进行参控股。这样学校不再直接经营企业，而转变为投资企业的股东。在完成投资划转之后，对新产生的经营风险不再直接承担责任。

国家对学校的税收减免也属于财政性教育经费。在我国从事学历教育的学校享有广泛的税收优惠。根据2003年，国家颁布的《财政部、国家税务总局关于教育税收政策的通知》的精神：国家从营业税、增值税、所得税；房产税、城镇土地使用税、印花税；关于耕地占用税、契税、农业税和农业特产税；关税等多个税种对从事学历教育的学校提供教育服务、技术转让、技术培训、技术咨询等取得的收入；对学生的勤工俭学收入；对教师取得省级人民政府、国务院各部委和中国人民解放军军以上单位，以及外国组织、国际组织颁布的教育方面的奖学金，免征个人所得税；对学校以股份或出资比例等股权形式给予个人的奖励，获奖人在取得股份、出资比例时，暂不缴纳个人所得税；对校办企业收入；对个人教育储蓄存款利息所得；对学校占用房产和土地；对教学仪器、图书、资料和一般学习用品的进口等进行税收减免。

值得注意的是，2006年国家下发《财政部和国家税务总局关于加强教育劳务营业税征收管理有关问题的通知》指出，学校收取赞助费择校费须缴营业税。按照2003年文件的规定，对从事学历教育的学校提供教育劳务取得的收入免征营业税。在新的文件中，国家税务总局认定的“学历教育”是指：受教育者经过国家教育考试或者国家规定的其他入学方式，进入国家有关部门批准的学校或者其他教育机构学习，获得国家承认的学历证书的教育形式。包括：普通小学、成人小学；普通初中、职业初中、成人初中；普通高中、成人高中和中等职业学校（包括普通中专、成人中专、职业高中、技工学校）；普通本专科、成人本专科、网络本专科、研究生（博士、硕士）、高等教育自学考试、高等教育学历文凭考试。

“从事学历教育的学校”是指：普通学校以及经地、市级以上人民政府或者同级政府的教育行政部门批准成立、国家承认其学员学历的各类学校。上述学校均包括符合规定的从事学历教育的民办学校，但不包括职业培训机构等国家不承认学历的教育机构。“提供教育劳务取得的收入”是指对列入规定招生计划的在籍学生提供学历教育劳务取得的收入，具体包括：经有关部门审核批准，按规定标准收取的学费、住宿费、课本费、作业本费、伙食费、考试报名费收入。税务总局表示，对上述收入免征营业税。但超过规定收费标准的收费以及学校以各种名义收取的赞助费、择校费等超过规定范围的收入，不属于免征营业税的教育劳务收入，一律按规定征税。财政部和国家税务总局的文件实质上认定了我国公立学校存在市场经营行为。

财政性教育经费中除了以上几方面外，还包括企业办学经费。2004年，我国企业办学校教育经费为91.7亿，占全国教育经费总收入的比重为1.27%。企业办学是计划经济体制的遗留产物。随着国有企业产权关系的逐步明晰和企业办社会体制的逐步转型，企业办学的经费不应当再列入财政性教育经费。顾名思义，财政性教育经费应该是政府投入的教育经费。所以，对于企业办学经费这里不再讨论。

三、社会捐集资

捐集资指城镇、农村、厂矿、企事业单位和个人根据自愿、量力的原则捐（集）资助学，以及海外侨胞、港澳同胞、外籍团体、友好人士等对教育的资助和捐赠。2004年我国全国的教育捐集资收入仅为93.4亿元，占全国教育经费总收入的1.29%。2007年6月21日，哈佛大学宣布2007财政年度其获得的捐赠资金为349亿美元。由此可见，我国在利用社会捐集资方面还有很大的空间。但由于我国市场经济体制实行的时间很比较短，公民个人所积累的财富与发达资本国家比还有较大差距，公民的慈善意识和慈善观念还需加强。

为了鼓励慈善事业发展，我国先后颁布了《中华人民共和国公益事业捐赠法》《红十字会法》《社团登记管理条例》《基金会登记管理条例》《企业所得税法》和《个人所得税条例实施细则》6部与慈善有关的法律法规。另外《慈善事业促进法》目前已经进入立法程序。同时，我国很多省、市、自治区都制定有捐集资办学条例及鼓励捐集资办学的地方政策。

但目前看来，相应的利益补偿机制仍不是十分健全。国家对于捐赠之后的税收等一系列制度安排对于调动社会各方开展捐资助学积极性还不够有力。我国企业和个人所得税法规定，内资企业和个人向慈善公益组织的捐赠额，如果占应纳税的比例分别在3%和30%以内，可以从其应纳税的所得额中扣除。但如果企业、个人捐赠超出上述比例的部分仍需缴税，而且由于免税政策仅限于现金捐赠，这也对个人捐资助学产生了一定的影响。

为了推动包括捐资助学在内的慈善事业的发展。应适时开征遗产税、赠与税和特别消费税，鼓励富人积极参与慈善公益事业，扩大捐赠资金量。同时还可以适当提高捐赠企业减免税款的比例。总之，社会捐资助学不仅依靠公民个人财富的积累和慈善意识的提高，同时还应有相应的税收制度鼓励捐赠者将更多的钱投入慈善事业，建立对捐赠者的利益补偿机制。

四、社会团体和公民个人办学

社会团体和公民个人指办学单位或公民个人拨给社会团体和公民个人的办学经费。民办教育是其中的重要组成部分。我国民办教育的发展相对于发达国家仍然比较落后。据2006年OECD国家教育概览提供的资料，2006年经合组织各国小学、中学和中学后非高教教育资金平均7%由私人负担。其中澳大利亚、德国、韩国、墨西哥、瑞士、联合王国以及伙伴国智利私人资金超过13%。2004年，我国社会团体和公民个人办学经费为347.85亿元，仅占当年全国教育经费总额7242.60亿元的4.8%。

为了促进民办教育的发展，我国已经颁布了《民办教育促进法》及其实施条例。但《促进法》及其实施条例并没有真正起到促进民办教育发展的预期效果。其中的根本原因在于多数民办教育的举办者把举办民办教育当作投资行为希望取得合理回报。入学机会公平是体现社会公平正义的重要标识。多数国家都不允许把收入作为入学机会的必要条件，当然也不允许把教育作为营利的工具。因此，即使在西方市场经济十分发达的国家，其私立教育也严格遵循教育的非营利原则，举办私立学校不是投资行为，而只是单纯的慈善行为。由此可见，我国民办教育的发展还任重而道远。

五、学杂费

除了以上各种筹资渠道以外，学杂费也是当前我国教育筹资的重要渠道。2004年，我国学费、杂费收入为1346.6亿，占全国教育经费总收入的18.59%。1985年以来，学杂费在我国教育经费中所占的比重越来越大。从国际来看，各国高教私人资金份额几乎都在增加。据2006年OECD国家教育概览提供的资料显示，半数提供数据的国家高等教育阶段的私人资金增加了三个百分点以上，澳大利亚、意大利和联合王国的增长率达九个百分点以上。丹麦、芬兰、希腊、挪威和土耳其高教私人融资占5%以下，而澳大利亚、日本、韩国、美国和智利则超过50%。2004年，我国普通高等教育的学杂费收入为647.69亿元，已经是国家财政性普通高等教育经费的66.79%。

尽管，我国实行以财政拨款为主，多渠道筹措教育经费的体制。但由于除学杂费和国家财政以外的其他筹资渠道在教育筹资中的作用仍然十分有限，因此教育经费负担过程中国家财政负担和公民个人负担之间的矛盾比较突出。要缓解政府财政和公民个人负担教育经费之间的矛盾，必须大力发展基金会等中介组织，努力扩大社会资金对教育的投入。总之，穷国办大教育是我国的基本国情，在今后相当长的一段时期内，教育筹资仍然是我国教育财政中的重要问题。

六、教育基金

教育基金也是一条非常重要的筹资渠道。在我国基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的的非营利性法人。美国基金会中心给“基金会”定义是：“非政府的、非营利的自由资金，并自设董事会管理工作规划的组织，其创办的目的是支持或援助教育、社会、慈善、宗教或其他活动以服务于公共福利，主要途径是通过对其他非营利机构的赞助。”

1988年国务院发布《基金会管理办法》。2004年又颁布了《基金会管理条例》。按照该条例的规定，我国的基金分为公募和非公募两类。面向公众募捐的基金会为公募基金会，不面向公众募捐的基金会为非公募基金会。公募基金会按照募捐地域范围，可分为全国性公募基金会和地方性公募基金会。截至2006年底，全国有基金会1144个，其中非公募基金会349家。在美国的基金会中，私人基金会约占85%，公司基金会约占5%。而面向公众筹款的社区基金会和运作型基金会的总数和资产还不到10%。

2006年3月，教育部、财政部共同支持发起了全国性的公募基金会——中国教育发展基金会。该基金会收到的第一批捐赠款逾2亿元人民币。按条例规定，公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年总收入的70%；非公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年基金余额的8%。基金会工作人员的工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%。

李嘉诚、曾宪梓、霍英东、邵逸夫、田家炳等香港著名企业家都有以个人财产设立的教育基金会。这些基金会为我国高等教育的发展做出了重要贡献。高校基金会是高校筹资的一个重要渠道。大多数高校基金会属于非公募基金。据不完全统计，截至2007年6月底，在民政部和地方民政厅登记注册的高校基金会数目在30家左右。通过基金会筹资已经逐渐成为学校资金来源的重要渠道。高校基金会在学校发展中所起的作用越来越重要。

表9-1 2004年我国教育经费收入来源

资料来源：国家统计局2006年中国统计年鉴