第二节 教育财政体制

一、教育预算管理体制

教育是公共支出中一项非常重要的内容。教育财政体制是国家财政体制的一部分。教育投入中的诸多问题与财政管理体制和教育财政体制直接相关。讨论教育预算制度首先应了解国家预算管理体制和教育管理体制。财政管理体制是规定各级政府之间划分财政收支范围和财政管理权限的根本制度。财政管理体制有广义和狭义之分。广义的财政体制主要包括国家预算管理体制、国家税收管理体制、国有企业财务管理体制、行政事业单位财务管理体制、财政投融资管理体制和国有资产管理体制等。狭义的财政体制是指国家预算管理体制。

国家预算是法定的政府年度财政收支计划。它不仅规定国家财政的收支指标及平衡状况，同时也是重要的立法文件，必须由政府递交国家权力机关审批后方能生效和执行。预算管理制度涉及到预算内容、预算形式、预算编制方法、程序和步骤、预算年度和预算审议与监督等。预算内容主要有预算收入、预算支出等。预算形式有单式预算和复式预算。预算编制的方法有分项排列预算、增量预算、规划预算、零基预算和绩效预算等。预算编制的程序和步骤主要包括预算编制的准备、测算预算控制指标、编制预算草案和预算草案修正等步骤。预算年度是指预算收支的起止的有效期限，有历年制和跨年制两种。预算审议与监督指立法机关对预算进行表决和对预算执行情况进行监督。

历史上最早关于预算的思想散落在早期政治哲学家的著作中。柏拉图、马基雅弗利、霍布斯、孟德斯鸠和洛克等人都直接或间接地论述过政府预算。现代意义上的国家预算制度最早形成于英国。1832年英国国会通过法律，规定财政大臣每年必须向国会提交全部的“财政收支计划书”。我国自周朝以来，历代封建王朝大都有中央财会制度并有一定形式的预算。但现代意义上的国家预算出现在清朝末年。新中国成立后，政务院于1951年正式颁发《预算决算暂行条例》。但计划经济体制下的财政主要是生产建设性财政，随着计划经济向市场经济的转轨，国家正在逐步建立公共财政体制。

建立一套与社会主义市场经济体制相适应的公共财政管理体制需要一个过程。西方发达国家公共财政体制的建立同样也经历了一个漫长的过程。在财政管理体制改革中，最重要的问题是财政统一和预算监督。财政不统一造成了政府预算不完整，行政事业单位大量存在的预算外收入没有纳入财政预算使得大量的政府收支处于黑箱操作脱离监督的状态。2004年我国预算外资金收入已经达到4699.18亿。当前财政体制改革的很多措施如建立收支两条线制度、国库集中统一支付制度和政府采购等制度的目的主要是为了解决以上两方面的问题。

预算监督是保障财政支出科学合理的重要手段。收支分类科目是编制政府预决算、组织预算执行以及预算单位进行会计明细核算的重要依据。长期以来，我国的财政收支分类体系和预算编制方法不是很科学，结果使政府支出“外行看不懂、内行说不清”。旧的政府收支分类体系，带有分项排列预算的特点。这种分类方法使政府究竟办了什么事在科目上看不出来，很多政府的重点工作支出如农业、教育、科技等都分散在各类科目中，形不成统一概念。

为了有效地对预算支出进行监督，迫切需要改革政府收支分类体系，实行部门预算。当前我国正在进行政府收支分类体系改革。改革后的政府收支分类体系由“收入分类”、“支出功能分类”、“支出经济分类”三部分构成。收入分类主要反映政府收入的来源和性质，设置类、款、项、目四级，分别为6类、49款、354项、750目，四级科目逐级细化。支出功能分类主要反映政府活动的不同功能和政策目标，设置类、款、项三级，分别为17类、172款、1152项。支出经济分类主要反映政府支出的经济性质和具体用途，设置类、款两级，分别为12类、98款。

改革后的收入分类不仅包括预算内收入，还包括预算外收入、社会保险基金收入等应属于政府收入范畴的各项收入。从分类方法上看，将原先只是简单罗列的收入分类，如各项税收、行政事业性收费、罚没收入等，改为国际通行的税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入以及转移性收入等分类方法。从分类结构上看，改革后分设了类、款、项、目四级，在原收入分类基础上增设了目级。

教育预算是国家各级政府和各级各类教育机构的年度收支计划，是国家及地方财政预算的重要组成部分。国家各级各类教育经费的来源、分配、使用等都要通过教育预算来实现。教育预算制度受国家预算体制和教育管理体制的影响。随着我国财政管理体制和教育管理体制的改革，国家先后通过了一系列法律和法规对预算和教育预算进行规范。《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》、《国务院关于加强预算外资金管理的决定》、《事业单位财务会计准则》、《高等学校财务制度》和《高等学校会计制度》、《中小学校财务制度》和《中小学校会计制度》、《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国高等教育法》等。这些法律、法规确定了我国教育预算制度和管理体制的大致框架以及教育预算的基本程序和内容。

教育预算管理体制中存在的问题主要来源于财政管理体制。所以，教育预算制度改革受制于国家财政体制改革的整体进程。在旧的预算编制中，由于上报的预算草案中没有有关部门的具体数字，而只是按功能分类，即分成基建、挖潜改造、支农、行政管理、科学研究、国防和科教文卫等二十多类。同时，预算也没有细化到二级单位，所以人大无从审核，导致预算中经常出现上级挤下级、行政挤事业、人头费吃专款的现象。

实行部门预算前的教育预算支出包括教育事业费支出和基本建设支出，其中教育事业费由财政部门负责预算，教育基本建设投资由发改委负责预算。预算支出依次分为类、款、项三个等级，教育事业费属于文教科学卫生事业费类中的款级，教育基本建设费属于基本建设类中的社会文教费款级。由于各级人大一般只对类级预算进行审议，所以教育经费在人代会上不能被直接审议。不仅如此，而且按照资金性质归口管理办法编制的预算，导致教育经费分散在各类科目中，形不成统一的教育预算。

现在政府改革支出功能分类体系，实现部门预算，教育支出的预算等级由原来的款级提升为类级，反映教育部门的具体支出事项的各级各类教育支出成为项级科目。重新分类的支出科目能够清楚地反映政府教育支出的内容和方向，为人大监督教育预算提供了更为便利的条件。这些改革大大提高了预算管理工作的科学性。对于教育部门而言，必须按照预算年度的因素和事项，分轻重缓急测算每一级科目的支出需求，工资性支出按编制人数核定，公用经费按照部门分类、分档，按定额和项目编制预算，基建、挖潜、科技三项费用和建设性专款等都要进行项目论证，测定支出概算，最后综合形成教育部门预算。

教育预算要从基层单位逐级编制、层层汇总形成一本预算，作为预算建议数，先报到财政部门，财政部门审核后下达预算控制数，教育部门再将根据预算控制数编制的预算报财政部门，财政部门再根据人大批准的预算草案批复给教育部门。这就是教育预算编制的“两上两下”过程。预算编制是一项技术性很强的工作，教育预算编制既要能保障学校正常运转，即教学设施和人员配备能够保障教育、教学任务的顺利完成，能够保障学生身心健康；同时还应考虑学校未来的发展；此外还要考虑政府管理学校的实际需要。为了做好教育预算编制工作，我国政府组织编写了《农村义务教育预算编制读本》，该读本对于指导农村义务教育阶段的学校编制预算具有非常重要的作用。学校应认真填写基本情况表、政府采购预算表和收入/支出预算表。在深入理解4类收入来源和20项17款4类支出含义的基础上做好预算。

零基预算和绩效预算是我国预算编制改革的方向。但教育绩效难于准确测量，所以在教育预算编制时，首先应考虑的还是满足基本需求。绩效预算在教育预算编制中，不宜独立使用。零基预算的技术难度比较大，可以先从具体项目开始积累经验。总之，改革教育财政管理体制，做好教育预算对于实现教育财政政策的目标具有重要意义。

二、政府间教育财政责任划分

中央政府与地方政府如何划分财权财力的问题是财政体制的核心。财权服从于事权，财权和财力的划分应以事权划分为基础。在计划经济时代，我国实现高度集权的管理体制，中央政府的权力相对较大。改革开放以后，地方政府的权力得到了加强。但总体来讲，中央政府的事权还比较大。因此，中央出政策，地方出钱的状况屡见不鲜。这种“中央请客，地方埋单”的管理方式导致了地方为维护地方利益而采取封锁、自我保护、扩大地方财政收入，截留中央政府收入等行为。因此，合理划分中央政府和地方政府的事权和财权是确保中央政府和地方政府各司其职、各负其责顺利履行各项行政管理工作的前提。

当前，我国实行中央、省、市、县和乡镇的五级财政体系。2004年全国有31个省级财政（省、自治区、直辖市），下辖333个地市级财政（地级市、地区、盟、州），2862个县级财政（县级市、市辖区、县）和37354个乡镇级财政。理顺五级财政之间的关系，对于确保包括教育在内的公共服务具有重要意义。

中央政府和地方政府进行事权划分的一个重要原因是公共品的受益范围有大小。有些公共品的受益范围是全国，而有些公共品的受益范围仅仅局限于较小的地域范围。全国性的公共品由中央政府提供比较合理，地方性的公共品由地方政府提供较为方便。财政分权不仅有利于迎合地方偏好，而且有利于鼓励地方政府之间展开竞争，同时还有利于积累地方性公共品的提供经验。正是因为以上原因，决定了公共品生产时应该实行多级财政体制。

2001年美国联邦政府的教育支出占联邦财政支出的比重为4%，1998年，州和地方政府教育支出占其财政总支出的比重为43%。2004年，我国地方财政支出为20592.81亿元，中央财政支出为7894.08亿元。地方财政性教育经费为419.02亿元，中央财政性教育经费为4046.84亿元。中央教育支出占中央财政支出的比重为5.3%，地方教育支出占地方财政支出的比重为19.65%。在美国，教育属于地方事权，联邦政府的教育支出主要集中在资助基础研究和贫困生。我国中央政府除了要承担上述任务之外，还要承担部属院校的经费，因此我国中央政府的教育支出份额比美国联邦政府多也在情理之中。问题的关键是我国地方政府所负担的教育经费相对较少。当然，这也与目前中央政府和地方政府的财政分权状况有关。

1994年，我国实行了分税制财政体制改革。分税制财政体制的主要特征是合理划分中央与地方政府各自的事权。按照财权服从事权的原则，划清中央政府和地方政府的财权。合理划分税种并按税种划分中央财政和地方财政各自的固定收入与共享收入，并建立相应的中央和地方两套税务机构。地方政府在符合国家法律的前提下，拥有一定的税收立法权及税收管理权限。建立规范的中央对地方政府的财政转移支付制度。分税制财政体制的核心是中央财政与地方财政的分立，自收自支、自求平衡。按照一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权的标准建立多级财政体制。

在1994年分税制改革中，中央财政与省级财政通过中央税、地方税和共享税划分了收入分配关系，省级财政又对地方税进行了省对下的分税制改革。这样一来，县乡财政不仅要提供中央税和共享税中的中央部分，而且还要提供省市级税收。从支出角度看，除了县乡财政固定收入所形成的公共支出外，县乡财政还承担了安排上级一般性财政转移支付与专项转移支付的支出责任。

经过本次改革，各级政府的财政状况发生了很大变化。县乡基层政府没有获得与事权相匹配的税基。有人把改革后各级政府的财政状况描述为“中央财政蒸蒸日上，省财政稳稳当当，市财政勉勉强强，县财政穷个精光，乡财政要饭逃荒”。分税制改革以来，县财政收入占全国和地方财政收入的比重总体上呈下降趋势。在这种情况下，县乡财政的主要任务是“保工资、保运转”。教育财政的任务同样也是如此。但对于教育而言，即使这样的目标也常常被缩水。公用经费零拨付，教师工资执行过期标准的现象在很多地区都存在。

针对这种情况，国家采取了一系列举措。2001年确立了“以县为主”的农村义务教育管理体制，把财政责任的重心上移到县。2006年实行农村义务教育经费保障新机制，采用“分项目，按比例”的方式重新划分了中央与地方在农村义务教育阶段免除学杂费、寄宿生生活补贴、免费教科书、公用经费、校舍维修改造基金等方面的责任。这些举措的实质就是重新划分政府间教育财政责任。

合理划分基础教育的政府间财政责任需要与行政管理体制改革相结合。从当前我国行政管理体制的改革趋势看，建立中央、省和县三级财政体系的可能性很大。“省直管县”和“乡财县管”的改革已经说明了这种趋势。未来影响基础教育投入的政府间财政关系主要是中央、省和县政府间的财政责任划分，特别是省和县两级地方政府间教育财政责任的划分。

理顺省、县两级政府的教育财政责任有两种思路。第一种思路是按照教育层次来划分教育事权和财权。基础教育可分为义务教育和高中教育。按照这种思路，应由省县两级政府分别承担这两个阶段的教育。英国的基础教育属于郡政府预算。德国的义务教育主要由州政府负担。我国幅员辽阔，人口众多，相对于省级政权而言，县级政权的数量十分庞大。因此，由省财政负担义务教育不仅在财力有困难，而且也不符合当前我国以县为主的基础教育管理体制。从长远考虑由县财政负责义务教育，省财政负责高中教育的体制较为可行。当前，可由市财政先负担高中教育。在市级财政取消之后，高中改由省财政负担。短期来看，采用这种分担方式，县财政的压力仍比较大。但从长期看，高中教育的规模会逐渐扩展，考虑到省财政同时还要负担地方高等教育，这种划分相对能较好地平衡省和县的财政负担。

第二种思路是按照教育经费的构成项目进行分担。省、县两级政府分担教育财政责任可以选择在教育经费中所占比重较大，结构相对简单的人员经费。教育是劳动密集型产业，教师工资在教育支出中所占比重最大。教师工资的项目和标准相对于公用经费和校舍维修改造基金更为简单，实践中也更易于操作。此外，通过分担工资保障教师收入还有利于稳定教师队伍。日本义务教育阶段的教师工资就由中央政府和地方政府各负担50%。法国义务教育阶段的教师工资则全部由中央政府负担。当然，我国各地的县域经济发展程度和财政能力差异很大。在分担过程中可以采取不同的分担比例。具体的分担比例可以根据各县的实际需求、可用财力和财政努力程度等因素综合进行测算。

以上两种思路，并不对立。即使按照教育层次对政府间教育事权和财权进行划分。上级政府也可以通过转移支付来承担部分或全部下级政府的基础教育教师工资。总之，不管采取何种分担方式，只要各级政府的教育财政责任明确了，基础教育的经费保障问题才能彻底摆脱体制束缚，从而建立起真正的长效机制。

三、教育经费拨款制度

实践中，人们关注的教育拨款制度主要是指政府如何把教育经费拨付给学校。其中讨论较多的是高等教育拨款。从国际上来看，高校拨款模式主要有增量拨款（协商拨款）、公式拨款、合同拨款和绩效拨款等。这些拨款模式的适用范围和追求的政策目标有所不同。增量拨款和公式拨款主要适用教育经常费，合同拨款主要适用专项拨款。绩效拨款的政策目标主要是强调效率和效益。

建国后，我国高等教育拨款制度经历三个阶段。即1955—1986年的“基数加发展”阶段，1986—2002年的“综合定额加专项补助”阶段和2002年至今的“基本支出加项目支出”阶段。新中国成立之初，预算体制尚不健全，高校拨款无成型的方法。“基数加发展”的拨款模式中的“基数”指按照各高校往年的经费分配份额作为今年拨款的基础。“发展”是指根据当前教育事业的发展和变化情况进行拨款。这种模式属于增量拨款。其优点是操作简便，缺点是承认了现状的合理性，对公平、效率和效益的考虑均不足，容易出现“马太效应”。

1986年，原国家教委、财政部联合颁发了《高等学校财务管理改革实施办法》，强调高等学校财务管理改革是高等教育管理体制改革的重要组成部分，应按照教育规律和经济规律办事，讲求社会效益和经济效益，并提出对高等学校教育事业费的拨款办法进行改革，在年度预算核定方式上把原来的“基数加发展”的事业费拨款方式改为“综合定额加专项补助”。“综合定额”是指经费总量根据有关政府主管部门制定的不同层次、不同类型、不同地区的生均经费定额标准和在校生数核定下达。“专项补助”作为对“综合定额”的补充由财政部门和教育主管部门根据国家的政策导向和学校的特殊需要单独核定下达。

在这种拨款模式中，拨款的基本依据是学生数量。尽管，同一地区相同层次和类型之间的学校在综合定额方面体现了公平性。而且各高校有权按照“包干使用，超支不补，节余留用，自求平衡”的原则，自主统筹安排使用主管部门核定的预算经费，并可将上年度预算节余部分转入下年度使用。促进了高校主动避免浪费和节约挖潜、提高资金使用效益。但在该拨款模式下，经费总量主要取决于学生数量，所以也助长了一些学校不顾办学条件盲目扩张的办学行为。

从2002年开始，财政部对中央部门的预算核定方式为“基本支出加项目支出”，“基本支出”是解决学校正常运转、完成日常工作任务所需的经费；项目支出预算主要是解决学校大型修缮和某些专项业务活动而发生的支出。经费拨款是一种重要的管理工具。政府设立公立高校并通过拨款对高校进行管理的目的是为了体现政府的政策导向。政府的高等教育政策目标从根本上可以归结为公平和效率两方面。高等教育的基本支出是为了解决学校日常运转而发生的费用，从政策目标上主要应考虑实际需求体现公平。项目支出主要应考虑学校特殊需求体现效率。

高校的教育教学活动以学科为单位，人才类型以学科为划分标准。所以，按照学科以学生为标准进行拨款相对更为科学合理。目前，北京市市属市管高校拨款已经采用了以学科分类的学生为标准进行拨款。不管采用何种拨款模式，只要对资金的使用效益进行监管就需要有成本信息。当前，我国高校会计制度的主体还是收付实现制。这种会计核算基础，既不利用成本核算，也不能反映高校的负债情况。因此，应加快高校会计核算基础由收付实现制向权责发生制转变。将基本建设会计核算合并到学校财务会计核算之内；增设“累计折旧”、“预提”、“在建工程”等科目。改革会计报表体系设置资产负债表、现金流量表、基金变动表、基本数字表和教育成本报表等。

采用绩效拨款模式是未来教育经费拨款模式的方向，但改革有赖于其他配套制度的配合。除了上面提到的高校会计制度变革之外，还需要有相应的高校绩效评估制度，需要设立专门的机构对高校绩效进行评估，再由专门的拨款委员会根据评估结果进行拨款。由此可见，完善拨款制度还需要建立一系列配套制度。

四、学费和学生资助制度

（一）学费

对非义务教育阶段的学生征收学费，与国家选择的经济与社会管理体制有关。举办教育需要费用，这种花费要么来自政府税收，要么直接来自于公民个人。如果国家决定把教育作为公共事业，让公民免费接受教育，那么国家就需要向居民征收更多的税收。如果国家决定负担部分教育经费，那么个人也就需要分担另一部分教育成本。如果国家决定所有的教育都由市场提供，那么个人就需要支付全部的教育成本。

在计划经济时代的很长一段时期，上学不交学费，而且政府还向升入一定阶段达到一定程度之后的学生提供人民助学金。这是因为在当时个人收入在收入分配中所占比重很低，在教育的个人收益和社会收益之间，社会收益占主导。随着我国经济和社会体制的转型，收入分配关系在个人、集体与国家之间发生了根本性变化，个人收入所占的比重越来越大，教育的个人收益也越来越突出。因此，按照受益原则，个人支付部分甚至全部教育成本成为可能。

学术界对学费的性质存在争议。有人认为学费的本质是教育服务的价格，有人认为学费的本质是教育成本的补偿而并不是教育服务的全部价格。事实上，判断学费的性质要看政府是否对学校提供了资助。如果政府对学校进行了投入，那么学费就不完全是教育服务的价格，而只是教育成本的补偿。

在现代社会，教育对收入和社会分层有重要影响。受教育权的平等常常与经济和社会地位的平等有关。因此，受教育权备受关注。收取学费客观上会对低收入者的入学机会产生影响。所以，学费标准的确定一直备受社会关注。

我国实行九年制义务教育。高中和高等教育都要收取一定数额的学费作为教育成本的补偿。在我国学费标准的确定实行属地管辖原则，由学校所属地区的物价局根据当地物价水平确定。所以，全国各地的学费标准的确定方式也不尽相同。有些地区实行统一限价标准，即不同类型和不同学科采用统一学费标准。有些地区则采用分科制与分等制相结合并辅之以热门专业适当提价的确定方式。

从学费水平看，全国31个省市区差别较大。经济发达地区学费较高，中西部落后地区学费相对较低。从实践中看，确定学费水平有多个参考标准。在学费确定中，经常考虑到的几个因素分别是高等教育成本、政府财政能力、高等教育的私人收益率和居民支付能力等。站在不同的立场，采用不同的参照标准得出的结论可能会有所不同。

高等教育具有正外部性，其定价不宜采用边际原则，而应遵循成本原则。2000年教育部下发了《关于2000年高等学校招生收费工作若干意见的通知》，提出学费标准应依据高校年生均日常运行费用、财政拨款、当地经济发展水平和居民承受能力等情况确定，并且规定了高等学校的学费弥补生均成本的比例最高不超过25％，以及不同地区、不同层次的学校、重点学校和一般学校，同一学校的不同专业的学费标准应有所区别等要求。目前，高校学费占生均成本的比例已经超过了25%，在一些地区甚至更高。

考虑高等教育的私人收益率实际上就是考虑高校毕业生的收入水平。考虑高校毕业生的起薪是从家庭人力资本投资决策的角度来分析学费确定问题。随着1999年开始的高校扩招，我国多数专业的私人收益率在下降。如果政府不计划压缩高等教育规模，高等学校的学费就不宜再提高。

教育支出占居民消费支出的比重是衡量居民教育负担的重要标准。随着经济和社会发展，城镇居民的可支配收入和农村居民纯收入一直在增长，但收入的增长速度和学费增长的速度并不匹配。学费的增长速度明显要快于收入增长速度。教育支出在居民消费支出中所占的比重因此出现上涨趋势。从保障居民生活质量的角度考虑，高校的学费水平也不宜再提高。

对大学学费水平进行有效监控。既涉及技术问题，更涉及制度问题。从技术角度看，对大学学费水平进行监控需要建立兼顾国家和个人利益的较为全面的指标体系。确定学费标准既要考虑国家财政对高等教育的负担能力，也要考虑公民的支付能力和投资回报率。在实际操作中需要建立一套综合指标体系来指导学费水平确定。要加强对高等教育收益率和大学学费占居民家庭收入合理比重的研究。为学费水平确定提供经验依据。

为了避免学费超过居民承受能力，可以就学费水平举行价格听证。听证会可以由政府物价部门、财政部门、教育行政部门、高等学校、提供信用助学贷款的银行代表，收入层次不同的学生家长代表以及专家学者组成。在听证会上，有关各方应提供详细的研究报告和资料说明各自的主张及其理由。总之，学费标准的确定很重要，需要合理的制度加以保证。

（二）学生资助

学生资助体系是与成本分担机制匹配的制度。正是因为居民分担了部分教育成本，才导致了收入成为受教育的一个必要条件。而收入成为入学机会分配的条件，不符合公平正义的社会理想。因此，作为配合学费制度而存在的学生资助制度便应运而生。

我国目前已经建立了较为全面的家庭经济困难学生资助政策体系。高等教育形成国家奖学金、国家励志奖学金、国家助学金、国家助学贷款和勤工助学等多种方式并举的资助政策体系。其中，解决家庭经济困难学生学费、住宿费问题，将以国家助学贷款为主，以国家励志奖学金等为辅；解决生活费问题，以国家助学金为主，以勤工助学等为辅。中等职业教育已形成以国家助学金为主，以工学结合、顶岗实习、学校减免学费等为辅的资助政策体系。

中央和地方财政2007年投入资助家庭经济困难学生经费达到154亿元。新资助体系的各项政策全部落实到位后，每年用于助学的财政投入、助学贷款和学校安排的助学经费将达到500亿元左右，将为解决家庭经济困难学生的就学问题提供强有力的财力保障，约1800所高校的400万名学生和1.5万所中等职业学校的1600万名学生可以获得资助。

助学贷款既有银行提供的，也有学校提供的（学校贷款）。其中银行提供的助学贷款可分为国家助学贷款和一般助学贷款。国家助学贷款是国有独资商业银行对全日制高校中经济困难的学生发放的财政予以贴息的信用贷款。一般助学贷款是金融机构根据自身业务特点对高校学生、学生家长发放的商业性贷款。

学校贷款开始于1987年。此后，原国家教委分别在1993年和1995年对部分实施方案进行了调整。学校贷款是无息贷款，额度小且收益面很窄，难以解决资助广大贫困生顺利完成学业的任务。

商业性助学贷款开始于1997年，由上海浦东发展银行首先开办。此后多家国有和股份制商业银行均开办了此项业务。中国农业银行的“金钥匙”助学贷款、中国银行的出国留学贷款、建设银行的“圆梦”助学贷款等都是商业性的助学贷款。商业性助学贷款因为有抵押和担保，回收有保证，银行开展的积极性较高。但学生家庭特别是广大农村的贫困生家庭因为缺乏可以担保和抵押的财产（农村住房估价困难等等），所以也很难获得这种贷款。

国家助学贷款实施于1999年，大规模推行于2000年。最初国家助学贷款的贷款范围局限于本科生的学费和生活费；还款期限一般不超过8年，即学生必须在毕业后四年内还清本息；利率按人民银行公布的同期限贷款利率执行，不上浮，国家财政贴息50%，部属院校由中央财政贴息，地方院校由地方财政贴息；坏账由学校偿还60%，学生贷款管理中心偿还40%。

后来又规定贷款对象扩大到研究生，形成的呆坏账按实际发生额由财政进行全额核销。接着又确定了“四定”（定学校、定范围、定额度和定银行）和“三考核”（按月考核经办银行国家助学贷款的申请人数和申请金额、考核已申批贷款人数和贷款合同金额、考核实际发放贷款人数和发放金额）的原则。按照该规定，高校学生贷款的范围不再局限于学费和生活费，住宿费也可以提出申请，但申请总额度的上限为每生每年6000元，申请人数的比例不能超过学生总人数的20%，实际上压缩了贷款额度。

2004年6月，经国务院批准下发了《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》，建立以风险补偿机制为核心的国家助学贷款新政策、新机制。新机制对国家助学贷款政策、实施机制、风险防范、组织领导等方面进行了重大调整和完善，具体体现在以下三方面：

1.在政策方面，改革财政贴息办法，由整个贷款合同期间对学生贷款财政贴息50%，转变为实行贷款学生在校期间的贷款利息全部由财政补贴，毕业后全部自付；延长了还贷年限，由自学生毕业之日起即开始偿还贷款本金、4年内还清，转变为实行贷款学生毕业后视就业情况，在1～2年后开始还贷、毕业后6年内还清；为鼓励获得国家助学贷款的毕业生到艰苦地区和艰苦行业工作，提出了研究建立国家助学贷款代偿机制，对到国家需要的艰苦地区、艰苦行业工作，服务期达到一定年限的贷款学生，经批准可以奖学金方式代偿其贷款本息。

2.在实施机制方面，改变由国家指定原四大国有商业银行经办国家助学贷款业务，实行由政府按隶属关系委托全国和省级学生贷款管理中心通过招投标方式确定国家助学贷款经办银行；对普通高校实行贷款总额包干办法，全日制公办普通高校每年的贷款总额原则上按全日制普通本专科学生（含高职学生）、研究生以及第二学士学位在校生总数20%的比例、每人每年6000元的标准计算确定；由高校和银行共同操作。

3.在风险防范方面，建立国家助学贷款风险补偿机制，按学校隶属关系，由财政和普通高校按贷款当年发生额的一定比例建立国家助学贷款风险补偿专项资金，给予经办银行适当补偿，具体比例在招投标时确定，国家助学贷款风险补偿专项资金由财政和普通高校各承担50%；建立学生还款约束机制，国家金融管理等有关部门、经办银行、学生贷款管理中心及各高等学校各负其责，共同建立还款约束机制。

国家助学贷款中主要存在的主要问题是贫困生识别较为困难和贷款回收有一定困难。当前各高校采用的贫困生识别方法主要还是以学生家庭所在地的基层政府提供的贫困证明为依据。这种方法在实践中证明并不有效。很多并不贫困的学生也能通过各种渠道取得所谓的贫困证明。2007年6月26日，国家出台了《教育部、财政部关于认真做好高等学校家庭经济困难学生认定工作的指导意见》教财［2007］8号文件。文件中提出了家庭经济困难学生的认定，由学生本人提出申请，实行民主评议和学校评定相结合的原则。

学校成立学生资助工作领导小组和学生资助管理机构负责组织和管理家庭经济困难学生的认定工作。文件中强调评议小组成员中应有一定数量的学生代表，名单在本年级（或专业）范围内公示。认定标准可设置一般困难、困难和特殊困难等2～3档。具体的认定标准参照各行政区域内各地（市、州）的城市居民最低生活保障标准。学校和院（系）每学年定期对全部家庭经济困难学生进行一次资格复查，并不定期地随机抽选一定比例的家庭经济困难学生，通过信件、电话、实地走访等方式进行核实。如发现弄虚作假现象，一经核实，取消资助资格，收回资助资金。情节严重的，学校应依据有关规定进行严肃处理。

亚洲金融危机以来，我国的个人消费信用体系建设已经取得了很大进展。2006年底，我国建立的个人征信管理系统已经收录超过5.3亿自然人的征信信息，其中有5000多万人发生过信贷业务。全国集中统一的个人信用信息基础数据库自2006年1月正式运行以来，基本上为每位大学生建立了信用档案，如实记录大学生开立银行结算账户、信用卡、借用和偿还国家助学贷款以及其他类贷款的信息。该系统为商业银行防范国家助学贷款业务中的信用风险、保证国家助学贷款政策的持续实施提供了有效工具。