第四节 教育支出
一、“两个比例”
教育事业的发展表现在规模、质量、结构和效益等方面。但教育不论如何发展都离不开数量充足、分配合理的经费。教育只是政府举办的一类社会事业。教育经费与其他社会事业和其他财政支出项目之间具有竞争关系。人力资本理论面世以来，人们越来越接受办教育不仅是消费，同时也是投资。作为后发国家把教育放在优先发展的地位，对国家发展具有战略意义。
1993年，《中国教育改革和发展纲要》明确提出逐步提高国家财政性教育经费占国民生产总值的比例到2000年达到4%的目标。但2005年，我国财政性教育经费占国民生产总值的比例仅为2.86%。2006年中共十六届六中全会上通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，决定中指出要保证财政性教育经费增长幅度明显高于财政经常性收入增长幅度，逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4％。
公共教育支出占国民生产总值的比重和财政支出中教育支出的比重是衡量公共教育支出的重要指标。世界各国教育支出占财政支出的比重大体都在1/6左右，因此公共教育支出占GDP的比重与财政支出占GDP的比重有关。发达国家财政支出占GDP的比重较高，一般在35%以上，所以发达国家的教育支出占国民生产总值的比重平均约为6%。发展中国家财政收入占GDP比重约为25%，财政支出占GDP的比重约为4%。
表9-2 1870—1993年公共教育支出（占GDP）的百分比
资料来源：［美］维托·坦齐，［德］卢德格尔，舒克内希特.20世纪的公共支出.北京：商务印书馆，2005
表9-3 1952—2005年我国公共教育支出（占GDP）的百分比
资料来源：1952—2000年的数据来源于：王磊.公共教育支出分析.北京师范大学出版社，68
2000—2005年的数据来源于：教育经费统计年鉴
我国政府财政收入占GDP的比重较低。2006年，我国财政支出为40422.73亿元，国内生产总值209407亿元，财政支出占GDP的比重为19.03%。按照我国当前财政支出占GDP的比重来看，公共教育支出占GDP的比重为3.22%较为合理（19.03%/6）。但这种算法的背后有很多值得商榷之处。
首先，当前我国财政支出占GDP的比重与发展中国家的平均水平相比要较低的原因是国家财政不统一，而不是政府收支少。2004年我国各级政府的预算外收入达到4699.18亿元。在我国不但财政税务部门可以收费，其他政府行政机关也可以通过土地转让、国有企业分红、收缴社会保障费用、司法、质检服务等各种渠道取得非税收入。而这些非税收入大部分没有进入财政预算。因此，准确地讲19.03%并不是我国政府支出占GDP的实际比重，而只是通过财政部门的支出占GDP的比重。当然，财政统一需要过程。但是简单地用财政部门的支出占GDP的比重作为计算政府公共教育支出占GDP比重的依据并不妥当。
其次，我国财政性教育经费中不仅包括各级财政对教育的拨款、而且还包括城乡教育费附加、企业用于举办中小学的经费和校办产业减免税部分等。企业用于举办中小学的经费并不是政府教育支出。因此，我国财政性教育经费的统计口径夸大了公共教育支出的数量。
由此可见，参照国际经验，把我国政府公共教育支出占GDP的比重确定为4%比较合理。同样把教育支出占财政支出的比重维持在1/6（17%）也比较合理。
二、“三个增长”
为了使财政性教育支出在2000年达到GDP的4%。1995年通过的《中华人民共和国教育法》第五十五条规定，各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项。各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在学校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。但实际上，“三个增长”的规定落实起来有很大的困难。在我国和教育法一样要求经费不断增长的法律还有《农业法》和《科技法》。教育、科技和农业所占比例的增长需要其他支出的比例同时下降，而这涉及部门利益之间的博弈。因此，“三个增长”的执行情况一直不是很理想。此外，财政经常性收入的口径界定不清晰也是“三个增长”不能有效落实的重要原因。
为了解决该问题，2004年财政部下发了《财政部关于统一界定地方财政经常性收入口径的意见》对财政经常性收入的口径进行界定。按照财政部的界定，地方一般预算收入（剔除城市维护建设税、罚没收入、专项收入及国有资产经营收益等一次性收入）；中央核定的增值税及消费税税收返还、所得税基数返还及出口退税基数返还；中央通过所得税分享改革增加的一般性转移支付收入为各地共同的财政经常性收入。行政事业性收费是否纳入地方财政经常性收入范围，由各地财政部门与人大有关部门商定。
此外，还下发了《财政部关于切实做好教育经费预算安排确保实现法定增长有关问题的通知》。通知中要求，各级财政部门在安排年初预算时，要调整支出结构，合理安排教育经费预算，确保预算内教育经费的增长高于财政经常性收入的增长。对于预算执行过程中的超收部分，也要按照上述要求和分配原则，安排教育经费，确保全年预算执行结果实现预算内教育经费拨款的增长高于财政经常性收入增长的要求。《通知》还要求，每年年初省级财政部门要将上年度辖区内预算内教育经费法定增长情况汇总上报财政部。财政部将把各地落实预算内教育经费法定增长情况，纳入中央对地方教育专项资金“以奖代补”指标体系，在分配有关教育专项资金时作为重要的参考依据。
即便如此，2004年仍有11个省份预算内教育经费的增长低于财政经常性收入增长，有19个省份预算内教育经费占财政支出比例比上年有不同程度的下降。
表9-4 2004年预算内教育拨款增长与财政经常性收入增长比较
续表
资料来源：教育部关于切实增加教育投入确保实现教育经费法定增长有关工作的通知 教财［2005］21号
从1993开始，我国政府就提出公共教育支出占GDP4%的投入目标。但2005年这一指标值仅为2.86%。“三个增长”的执行情况也与法律规定有一定的差距。造成我国公共教育支出没有达到既定目标的原因有很多。其中的主要原因有，财政不统一；政府间教育财政责任划分不合理；在生产性支出和消费性支出之间地方政府更偏好生产性支出；目标实现的技术路径不清晰等。实现公共教育支出的既定目标需要从以上各个方面进行努力。
三、教育经费在三级教育间的分配
教育支出除了总量外，还有结构性问题。教育支出结构主要包括教育经费在各级各类教育间的分配，还有各级各类教育中教育经费支出项目之间的结构。教育经费的支出结构在一定程度上反映了教育经费的使用效率。三级教育是指小学教育、中学教育和高等教育三个阶段的教育。
我国教育支出的实际状况是不但教育总量长期没有达到既定目标，而且教育经费在三级教育间的分配也不是很合理。高等教育经费在教育经费总量所占比重偏高。2000—2004年间，我国普通教育经费占教育经费总量的80%以上。在普通教育中，高等学校、中学和小学所占经费的比重分别为32.02%、36.25%和31.74%。而同期普通高校、普通中学和普通小学在校生数的比例平均为1∶8.8∶13.1。国际上发达国家公共高等教育支出占公共教育支出的比重约为20%。总之，我国公共教育支出在三级教育间的分配不是很合理。高等教育支出所占比例过大。
表9-5 2000—2004年三级普通教育经费总量
资料来源：中华人民共和国国家统计局编.2002—2006年中国统计年鉴
表9-6 2000—2004年三级普通教育经费构成
资料来源：中华人民共和国国家统计局编.2002—2006年中国统计年鉴
表9-7 2000—2004年三级普通教育在校生数
资料来源：中华人民共和国国家统计局编.2001—2005年中国统计年鉴
四、教育支出的项目结构
办教育要遵循教育自身的行业特点。教育经费支出也要反映教育的行业特点。国际上通用的公共教育支出可分为经常性支出和资本性支出两大类。经常性支出是指本年度用于商品和劳务生产所经常需要的支出。资本性支出是指在两个或两个以上会计年度的各项支出，包括固定资产、无形资产、递延资产的支出。教育中的资本性支出包括用于校舍、体育场、图书馆以及大型设备购买的支出。
从2002年开始，财政部对中央部门的预算核定方式改为“基本支出加项目支出”。“基本支出”是解决学校正常运转、完成日常工作任务所需的经费；项目支出预算主要是解决学校大型修缮和某些专项业务活动而发生的支出。按照北京市财政局的规定，基本支出的内容包括人员经费和公用经费两部分。人员经费包括人员支出和对个人和家庭的补助支出。公用经费包括公用支出和专项业务费两部分。
2002年之前，我国教育支出分为教育事业费和教育基建费。其中教育事业费分为个人部分和公用部分。教育事业费和教育基建费与经常性支出和资本性支出大体对应。教育事业费中的个人支出与经常性支出中的教师工资支出相对应，公用支出与教学用品支出相对应。我国教育事业费中的教师工资支出中包括基本工资、补助工资、其他工资、职工福利费、社会保障费、奖、贷、助学金等。公用支出包括公务费、业务费、设备购置费、修缮费和其他费用（招待费和培训费等）。
穷国办大教育是我国的基本国情。计划经济时代我国的财政是建设财政，改革开放后，相当长的一段时期甚至直到现在，则带有很强的吃饭财政的痕迹。保工资、保运转、保安全是我国教育财政最重要的任务。从我国教育支出的项目结构可以明显地看到人员经费占到了预算内教育事业费将近80%的比重。在一些财政贫困县，教育公用经费零拨付的情况时有发生。由此可见，我国教育经费的总量仍然需要提高，使用结构需要进一步合理完善。
表9-8 1996—2000年预算内教育支出使用结构
资料来源：1997—2001年中国教育经费统计年鉴
表9-9 1996—2000年预算内教育事业费支出使用结构
资料来源：1997—2001年中国教育经费统计年鉴
思考题：
1.请论述现代国家建立公立教育体系的原因。
2.请论述当前我国教育预算管理体制中存在的主要问题。
3.请论述我国多渠道筹资的教育经费体制。
4.请描述当前我国公共教育支出的特点。