第一节 教育财政概述

一、教育的公共性

现代公共教育体系是工业革命的产物，是随着人们对政府职能和教育属性的认识不断深入逐步建立起来的。现代国家为公民提供义务教育的最初动机是为了向产业工人的子女提供保育服务并为产业工人提供机器大生产所必需的知识和技能。因此，早期的义务教育带有强烈的福利色彩。至今一些国家仍然还有作为福利而存在的教育体系。我国政府机关和事业单位的附属中小学和幼儿园就是典型的例子。

20世纪初期，世界范围的经济危机的爆发和共产主义运动的兴起使人们认识到自由资本主义的弊端。自由市场并不能确保资源配置自动达到帕雷托效率，市场会失灵。在这种背景下，人们开始对政府职能重新进行定位。稳定经济、提供公共品和调节收入分配等成为政府的重要职能。政府不再是“守夜人”，不再只是确保市场自由竞争、自发调节和自流放任。而成为“看得见的手”与“看不见的手”共同操控经济和社会运转。市场失灵为政府干预市场和社会提供了合法性。造成市场失灵的原因有很多。市场势力、信息不对称和外部性等都会导致市场失灵。政府建立公立教育体系的根本原因就在于自由市场不能很好地提供教育服务。对于自由市场为何不能有效地提供教育服务，学者们有不同的解释。但这些解释主要集中在两方面，即教育服务教育具有公共性和正外部性。

萨缪尔逊（Samuelson；1954）最早给出了公共品的定义。他认为公共品是指个人对这种物品的消费不会导致其他人对其消费减少的物品。根据他的观点，是否存在消费量的减少是区分公共品和私人品的关键特征。公共品就是消费量不会因增加其他消费者而减少的物品。私人品则相反。其他经济学家根据他的定义概括出了公共品的两个重要特征。即消费的非竞争性（Nonrival）和收益的非排他性（Nonexclusion）。非竞争性（也称为供应的联合性）是指增加消费者的成本为零。国防就是满足非竞争性公共品的典型例子。非排他性是指排除那些从消费中受益但拒绝付费的人需要很高的成本或者从技术上不可行。例如，所有人都可以从清洁的空气中受益，但把那些只愿意享受清洁空气而不愿意为改善空气质量付费的人排除在外需要很高的成本。纯公共品同时具有消费非竞争性和收益非排他性的特征。

也有学者认为纯公共品还具有效用的不可分割性。即不能被分割为若干计价单位在市场上销售。效用的不可分割和收益的非排他性在某种程度上可以互相替换。现实中，纯公共品和纯私人品的种类都比较少，大量物品是介于两者之间的混合品（准公共品）。尽管，纯公共品同时具有消费非竞争性和收益非排他性的特征。但非排他性和非竞争性之间并无必然联系。具有非竞争性特征的物品并不一定具有非排他性。典型的例子是有线电视。对电视节目的消费并不会因为用户的增加而减少（满足非竞争性），但通过加密可以很方便地实现排他。

关于教育的产品属性，经济学家有不同的观点。有些学者如瓦里安（Varian，H；1977）认为教育是私人品。他认为教育消费具有竞争性。在一定程度上，随着消费者数量的增加，每个消费者所获得的教育消费会减少。尽管如此，但多数国家做出了提供公共教育的行政决策，使得人们把教育作为公共品来看待。但多数学者认同教育为混合品（Semipublic goods），同时具有公共品和私人品的特征。正如瓦里安所讲，增加教育消费的成本不为零，教育消费具有竞争性。但教育同时具有正外部性，会导致市场提供的不足。

外部性（外溢效应）是指一方的生产或消费活动，直接成为另一方的生产或效用函数变量的现象。外部性的存在会改变第三方的效用。增进了第三方效用的外部性为正外部性，降低了第三方效用的外部性为负外部性。外部性的存在意味着消费者的效用受到了第三方的影响。由于人类机会主义行为的普遍性，第三方会隐瞒自己的偏好进行“搭便车”。因此，外部性会影响消费者和生产者的决定，最终引起市场失灵。外部性和公共性之间有很强的关联性。很多具有外部性的物品同时具有公共性。

对于教育的正外部性，也有学者进行过论述。弗里德曼（Fredman.M；1955）指出教育可以为公民提供最低限度的文化知识和共同的价值准则，而这些最低限度的文化知识和共同的价值准则是民主社会的基础。社会学的研究表明，教育不但具有社会化的功能，而且还有社会分层的功能。经济学的研究表明，教育作为能力的信号是用人单位选择雇员的重要依据。这些都是教育公共性的表现。教育的正外部性和公共性是教育财政得以存在的逻辑基础。政府利用财政举办公立教育有充足的理论依据。

二、教育的公权属性

教育的属性不仅可以从经济学的角度进行定义，还可以在法学的视野中进行扫描。现代国家一般具有完备的法律体系，任何一项事业只有获得法律确认的地位才能稳定运转。因此，从法律中寻找政府对教育的定位也十分有必要。法律关注权利，从法学角度讨论教育的属性自然要厘清教育的权利属性。确定教育的法律属性需要在公权和私权之间进行抉择。法律对公权和私权的调整有很大差异。

在历史发展的不同阶段，甚至同一时期的不同国家对教育的法律定位可能会有所不同。这是因为教育在不同阶段，在不同形态的社会中所扮演的角色有所不同。农业社会中生产所需的技能通过简单的口耳相传基本就能满足，教育对经济和社会的影响相对较小。在这个阶段，受教育基本上是个人及家庭的私事。受教育权属于私权。

当人类社会演进到工业社会以后，教育对经济和社会发展的作用越来越凸显。通过教育进行人力资本投资不但有利于科技和社会的进步，而且受教育成为公民实现社会升迁的基本条件，教育甚至在一定程度上复制既定的社会结构，成为阶层再生产的工具。也就是说，教育不仅影响收入分配，而且还影响着权力的分配。对所有的人开放教育机会已经不再是个人的私事，而关系到整个社会。教育权开始具有社会性甚至强制性。

由此可见，教育的权利属性随社会发展而变化。在古代社会，受教育权基本上属于私权。随着社会演进教育才逐步具有了公权与社会权的属性。有学者（江平，2005）认为教育是带有社会性的私权。公权和私权的区分主要看强制性的强弱。（目前法学界对于社会权的认识有分歧。有人认为社会权与非营利组织相对应，区别于公权与政府，私权与个人相对应。也有人认为社会权指社会保障权。还有人认为社会权包括社会保障权，受教育权和环境权等）不论人们对教育权的属性如何进行界定，在现代社会教育权带有一定社会性是肯定的。

义务教育法的颁布与公立教育体系的建立是教育权开始具有社会性和强制性的重要标志。国家举办公立教育并强制公民接受，改变了教育的私权属性。教育权的社会性和强制性有一个独特的特点，即由私权让渡而来。因此，如果家庭有能力实施教育，并且不愿意让渡给国家，国家应允许家庭保留这种受教育权。

现代教育包含不同的层次，这些不同层次的教育其法律属性也不尽相同。从法律关系的角度看，公权、社会权与私权本身构成了一条强制性由强到弱的权利链条。在这根链条中，社会权处于中间位置，公权与私权分别位于两端。在各个层次的教育中，义务教育的强制性最强不能被拒绝因此更多地体现了公权的特点，高等教育的强制性最弱更多地体现了私权的特点，而高中教育的强制性适中更多地体现了社会权的特点。从法学角度看，义务教育是一种强制性的权利，具有公权的特点。这为政府建立公立教育体系提供了法理依据。

值得一提的是，教育的权利属性和产品属性之间具有内在一致性。正如各个层次的教育在公权、社会权与私权构成的权利链条中依次排列一样，各个层次的教育同样也在公共品、混合品和私人品构成的产品链条中依次排列。法学中区分权利属性的强制性和经济学中区分产品属性的排他性的含义十分接近。由此可见，不论从经济还是从法律的角度，政府都有建立公共教育体系并为之提供经费的理由。

三、教育的公共选择

在明确了政府建立公共教育体系并提供经费的原理之后，还应对政府提供教育经费的方式有所了解。公共选择（社会选择或集体选择）是政府提供公共品的通用方式。公共选择是指根据既定规则通过政治互动进行决策的过程。公共选择过程依赖于国家政治体制。西方国家的公共选择制度以代议制、普选制和政党制为基础。西方学者也常以此作为标准衡量政治体制和政治文明程度的标准。西方学者的标准不一定就是人类社会共同的标准。一国政体的选择既要借鉴人类优秀的政治文明成果，同时也要考虑本国传统和社会发展程度。

公共选择的规则包括一致同意和多数裁定两种。一致同意表明决策属于帕雷托改进，符合所有人的利益，同时也意味着一票否决。一致同意在现实中很难满足，就如完全竞争在市场中很少真实存在一样。多数裁定规则包括简单多数、超多数和计点投票三种规则。计点投票是指投票人按规则给被选议案计点打分，按照点数多少决定议案通过与否的裁定规则。简单多数需要1/2以上赞成票，超多数需要2/3以上赞成票。无论是多数裁定还是一致同意都有难以克服的缺点。多数裁定会导致多数人暴政，一致同意会导致少数人敲多数人竹竿。

公共选择的形式包括直接民主制和代议民主制两种。直接民主制就是全体选民通过直接投票方式参与表决。代议民主制是指由选民选出代表，由代表进行投票表决的方式。直接民主制最能充分体现选民的偏好，但实践中直接民主制也面临一系列问题。主要问题是决策不仅需要信息，需要为搜寻信息支付成本，而且还需要必要的判断力。选民经常会因为不具备必要的判断力被利益集团制造的假象所左右，还会因为对决策问题不感兴趣而拒绝投票或胡乱投票。而这些情况可能会造成决策不当，陷入理性无知之境。

代议民主制是世界各国普遍选择的公共选择形式。代议在立法机构进行，职业政治家、民意代表、特殊利益集团代表和政府官员根据专门机构提供的有关公共品安排等信息进行投票表决。间接的代议民主制也有很多问题，如投票交易、寻租、特殊利益集团控制和官僚集团内部人控制等。因此，民主政治并不是完善的公共选择机制。所谓的民主政治充其量只能算一种不坏的制度。

对于我国的政治体制改革而言，目前最重要的问题并不是实现普选，而是解决决策的科学性，防止官僚集团内部人控制和权力寻租等。我国政体的特点是行政主导，行政机关不仅有执行权，而且还有建议权和事实上的决策权。在这样的制度安排下，很容易出现官僚集团内部人控制和权力寻租问题。

虽然全国及地方各级人大对政府编制的预算具有审批权和监督权。但预算极其复杂，人大代表在短时间内，很难判断其合理性。尽管在预算提交表决之前，政府财政部门已经和人大常委会的预算委员会进行过多次协商。但目前预算还是由财政部门和其他具有资金分配功能的行政机关主导，体现的还是行政部门的意志。因此，把预算编制部门从财政部门中独立出来非常重要。在美国，预算编制由总统办公厅下属的预算和行政管理办公室负责，国会批准预算，财政部负责执行预算。这种制度安排的运营效果很好。

教育是一类非常重要的公共事务，教育预算是公共选择的重要内容。在我国现阶段，公共教育支出占GDP的比重长期达不到规定要求。既有政府财政能力的问题，也有管理体制的原因。如果财政部门仅仅是一个执行机构，没有决策权和建议权，那么落实教育投入问题的困难就会大大减少。因此，政府应改革现行的行政管理体制。成立专门的咨询机构行使建议职能，咨询机构提出的方案交由人大常委会预算委员会审查并提交人大代表表决，最后由政府财政部门负责执行。总之，国家行政管理体制对教育财政有直接影响。只有不断完善行政管理体制，才能确保教育财政决策的科学性和合理性。

四、教育财政的政策目标

公平是所有公共服务共同的价值目标，当然也是教育财政的政策目标之一。公共教育支出只是政府众多支出中的一项，与其他支出之间存在竞争，所以充分性也是教育财政政策的一个重要目标。公共事业由于多方面的原因，与私人企业相比效率相对要低。但这并不意味着效率不是教育财政政策的目标。教育财政既要保障教育服务的高质量和高水平，同时也要确保用最小的成本达成教育目标。所以公平、充分性和效率是教育财政的政策目标。

公平有机会公平、条件公平和结果公平等很多方面。一般而言，结果公平并不是政策追求的目标。确保机会公平和防止结果的过度不公平才是政策追求的目标。横向公平和纵向公平是相对公平的两个重要维度。在教育中，所谓横向公平是指能力相同的学生受到同等对待；纵向公平是指能力不同的学生受到差别对待。

横向公平可以借助于统计指标进行度量。最常用的指标有极差、限制极差、变异系数、吉尼系数、McLoone指数和Verstegen指数（中位数以下或以上观察值的总数与所有观察值的总数之比）等。借助以上指标可以判断同一辖区内生均支出的差异。纵向公平在教育财政中的含义主要是指对额外需求从经费上给予倾斜。在具体操作中，满足纵向公平的原则主要表现为对有特殊需要的学生、学区和项目确定相应的权重。如把残疾学生和低收入家庭学生的额外需求权重分别定为1.3和0.2或其他数值等。

教育财政的公平性不仅体现在辖区内的学校和学生之间，而且还体现在辖区间。由于不同辖区的财力状况不同，处在不同辖区的学生所能得到的教育服务的数量和质量也会有差距。为了平衡辖区间的教育财政状况，学者们提出了财政中立原则。所谓财政中立是指教育投入独立于财力状况。为了实现财政中立原则，需要有合适的描述地方财政能力和税基的指标。这样才能判断生均教育支出是否独立于财政状况。

在美国，地方政府的收入主要来源于财产税，也就是说教育经费的税基相对固定。这样就可以计算生均财产值和生均支出的相关系数和弹性系数。根据经验如果相关系数小于0.5，弹性系数小于1，就可以说明大体满足财政中性的标准。在国内教育没有固定对应的税基，衡量财政能力一般用可用财力。可用财力是指在某一预算年度内，政府可以通过其职能部门直接分配和使用或间接加以调度支配的财政资金。因此，在目前情况下，可以使用生均公用经费和生均可用财力两个指标计算它们之间的相关系数和弹性系数来分析我国地方政府的财政中立状况。之所以使用公用经费而不使用事业费与可用财力进行比较是因为人员经费是事业费中的大头儿，在当前体制下，同一地区人员经费之间的差异相对较小。

教育财政的充分性主要是对地方政府提出的要求。因为教育主要还是地方政府的责任。根据美国学者Odden和Picus的研究，确定一个学区和学校教育投入充分性有三种方法。第一种是只考虑实际投入不直接考虑产出的投入确定法。采用这种方法首先要确定日常教育教学活动和有特殊需求的教育活动所需的基本的人力和物力资源配备及其标准；然后再根据各投入要素的平均价格；最后计算出满足充分性标准所需的教育投入。这种预算模式和工程预算十分类似。20世纪我国湖北省曾经利用这种方法，估算过该省所需的教育投入。英国和美国也采用这种方式进行过教育投入估算。该方法的优点是相对比较准确，缺点是对办学质量的考虑不够直接。办学质量不同的教育需要的投入也不同，采用这种方法对不同质量的教育所需投入的估计来源于专家，而非直接来源于对学生成绩的考察。

第二种是业绩—投入类比法。采用这种方法首先要确定学业成绩的预期水平，找到学业成绩符合预算水平的地区，在这些地区中找出与本地区可比较的地区，然后再计算这些地区的生均支出，最后根据生均支出和本地区的学生数计算出所需的教育投入。在该方法中，费用不是根据实际耗费而是根据成本函数确定。学生的特殊需求、规模、价格因素、效率等都可以在成本函数中被考虑。

第三种是业绩—投入标杆法。这种方法就是把学业成绩最好的地区或学校作为参照标准的投入确定法。这种投入确定方法的理念基础是让每个学生都成功，因此是高支出水平的投入确定方法。实际上，这三种方法由确定投入和产出的不同方法组合而来。第一种方法确定成本采用的是会计方法。第二种和第三种方法采用的是成本函数法来确定投入。第一种方法对办学质量的确定采用专家估计。在第二种和第三种方法中则采用直接的学业成绩测试。根据确定办学成本和办学质量的不同方法，还可以组合出其他确定教育投入充分性的方法。

效率是指产出与投入之间的比率，通俗地说就是用最少的投入获得最大产出。在经济学中衡量经济效率的一般准则为帕累托准则。所谓帕累托效率是指社会资源的配置达到了这样一种状态，即在不使任何人境况变坏的情况下，不可能再使某些人的处境变好。确立效率准则的目的是为了通过各种改进措施提高效率。帕累托改进是指这样一种变化，即在没有使任何人境况变坏的前提下，至少使一个人变得更好。帕累托改进是最优改进，但现实生活的很多改进并不最优，往往只是次优。卡尔多—希克斯准则是次优改进的标准之一，即改进在使一部分人处境变好的同时，也会使另一部分人的处境变坏，但总体上利大于弊。

帕累托效率包括交换效率、生产效率和配置效率。所谓达到交换效率的状态是指通过交易不能再从中得到更大的利益。此时任意两个消费者，任意两种商品的边际替代率相同，且两个消费者的效用同时达到最大化。生产效率是指经济体在生产可能性边界上。此时任意两个生产不同产品的生产者，需要投入的生产要素的边际技术替代率相同，且两个消费者的产量同时得到最大化。配置效率是指经济体产出产品的组合能够完全反映消费者的偏好。此时任意两种商品之间的边际替代率与任何生产者在这两种商品之间的边际产品转换率相同。

教育生产具有特殊性，产出不容易被测量。通过未来在劳动力市场上的收入度量教育产出难以剥离个人禀赋和家庭等因素的影响。通过学习成绩的增值来测量教育产出需要有统一考试。即使有统一测试成绩为基础，证实经费投入和学习成绩之间的关系也并不容易。Hanuwshek（1997）通过对90多个不同刊物中377个基于学校和班级层面的数据建立的生产函数进行分析后得出结论，在学校资源和学生业绩之间没有紧密联系。但换作州层面的数据来分析，生均经费和学业成绩之间还是有一定的相关性。而其他一些学者如Greenwald，Hedges和Laine（1996）等人的研究则表明，生均支出和学业成绩存在相关性。由此可见，对于经费投入与教育产出之间的关系还需要作进一步探索。近年来的一些研究表明，尽管经费投入对学校质量有一定影响，但对学生成绩影响最大的因素是同辈群体。

教育是典型的劳动密集型产业，人员成本在总成本中占有很高比例。对于私人企业而言，不断增高的人员成本可以通过产品销售转嫁给消费者。但对于公立学校而言，经费来源于财政拨款，而拨款是一个政治过程，转嫁不断提高的办学成本并不容易。而且，教育作为公共事业，支出监督往往并不十分有力。所以，教育成本居高不下，缺乏效率的事实广为诟病。特别是那些有权决定拨款的部门经常以此为借口来挤压教育投入。在国内主要是财政部门经常以此为借口对教育行政部门发难。尽管，教育有成本不断扩展的趋势，度量教育产出有一定困难。但控制成本提高效率仍然是教育经费分配和使用过程必须考虑的重要问题。总之，充分性、公平和效率是教育财政政策的重要目标，教育财政政策应紧扣以上目标。