第三节 教育督导机构与人员
一、教育督导机构的设置
（一）教育督导机构的设置
1983年，教育部在《关于建立普通教育督学制度的意见》中，提出在中央教育部、省、市、自治区教育厅（局），地、县教育局内设置四级督学机构。1986年国务院批准教育委员会重新设立教育督导机构——督导司。1987年原国家教委转发了《国家教委督导工作座谈会纪要》，并发出积极稳妥地建立督导机构的通知。1988年9月14日原国家教委、人事部下发《关于建立教育督导机构问题的通知》，要求县级以上人民政府建立教育督导机构或配备专职教育督导人员。此后，有许多省市自治区在其教育厅（局）内设置了督导机构，但就全国来讲，尚未形成健全、完善的自上而下的四级教育督导机构系统，特别是地县两级的教育督导机构的设置还有大量的工作要做。
1991年原国家教委颁布的《教育督导暂行规定》，使我国教育督导机构设置获得了新的发展。其表现在两个方面：一是基本形成了中央、省、市、县四级教育督导机构网络，特别是到1998年底，全国31个省（自治区、直辖市）已全部建立了省级教育督导机构。全国有99.7%的地（市）和97.3%的县（市、区）也都建立了督导机构。二是部分教委督导机构改建为政府督导机构。政府督导机构是各级人民政府在教育行政部门内建立的对教育工作进行监督、检查、评价、指导的专门机构。虽然其工作机构多设在教委内，日常工作由教委管，但它可直接代表政府去监督下级政府的教育工作。教委督导是各级教育委员会（或教育行政部门）在其内部设立的相对独立的职能部门。它在监督下级政府教育工作时需由同级授权。
2000年1月，经中央编制委员会审核，国务院批准，原国家教委教育督导团正式更名为“国家教育督导团”，这对地方加强教育督导机构产生了直接的影响。截至2000年，全国31个省（自治区、直辖市）及新疆生产建设兵团全部建立了人民政府教育督导室（督导团）。
2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》颁布后，各地在督导机构建设方面取得了新的进展。主要表现在省地两级教育督导机构改革已基本完成，截止到2005年底，全国31个省（自治区、直辖市）全部成立了人民政府教育督导团（室）。98.5%的地（市）建立了教育督导机构，其中91.1%是人民政府教育督导机构。全国共有2716个县建立督导室，其中人民政府称谓的占82.7%。
（二）教育督导机构与教育行政部门及其职能处（科）室的关系
教育督导工作任务的广泛性和综合性决定了教育督导机构在履行其职责的过程中要与其他职能部门发生关系。主要是：与教育行政部门及其职能处室的关系，与教育科研的关系，与群众团体之间的关系，地方三级教育督导机构之间的关系等。其中教育督导机构与教育行政部门及其职能处室的关系是影响和保证教育督导工作顺利进行的重要方面，必须理顺和正确处理。
就我国现行的教育行政体制而言，教育行政部门和教育督导机构都是人民政府领导下的教育行政管理的职能部门。其工作的终极目标是共通的，即根据国家的教育方针、政策、法规，维持教育工作的良性运作，推进教育的改革与发展，使教育更好地为社会主义现代化建设服务。其工作的对象是下级教育行政部门和学校。因此，教育督导机构与教育行政部门及其有关职能单位有着必然的联系。这就要求在履行职责过程中互相沟通，密切合作。
但是，教育督导机构和教育行政各职能部门又是人民政府领导下的两个独立部门，在整个教育行政体系中具有不同的职责、任务，发挥着不同的功用。教育督导是教育行政管理体系中的监控部门，是行政管理过程中的检查反馈环节。其主要职责是对下级、学校贯彻执行国家的教育方针、政策、法规的情况，教育改革与发展的状况，进行监督、检查、评估、指导；对上进行参谋、反馈；不参与行政管理的日常工作和决策计划的执行。教育行政部门机构内部的职能单位是教育行政管理体系中的决策、执行部门，主要职责是根据所辖区域的实际，组织贯彻执行国家的教育方针、政策、法规等，提供必要的教育设施、经费、人员、提供教育教学的专业指导，以维持教育的良性运转，推动教育工作的发展。在履行以上职责时，教育行政部门要遵循教育管理过程的一般规律，即计划（决策）、实施（执行）、检查总结、反馈调整。就是说，在具体的行政行为过程中，除了计划和组织实施外，通常也进行为本部门的计划与实施服务的自我检查，自我反馈、自我调节的工作。因此说，教育督导机构与教育行政部门及其内部职能单位各有其职能范围，他们必须各司其职，各负其责，各尽所能。
尽管教育督导机构与教育行政部门及其内部的职能单位，是在同级政府领导下分别独立设置，但在工作对象、任务、目的方面有着极大的共同部分，因此在实际工作中不可避免地发生交错重叠、多头指挥等问题。所以，处理好教育督导机构与教育行政部门及其内部业务部门的关系，解决好它们之间沟通、联系、分工合作的问题，就成为完善教育督导组织机构。理顺教育督导机构与其他相关机构的关系，提高教育督导机构的效率的一个必须面对的问题。在1995年原国家教委拟定颁布的《普通中小学督导评估工作指导纲要》及关于实施《指导纲要》试点的意见中，就提出了在试点中要研究督导评估学校与督导评估政府教育工作的关系，并处理好督导机构与教育行政部门内有关单位的关系。
这个问题也是世界许多国家在完善教育督导机构中遇到的问题。为解决这一问题，各国采取了不同的方法。如法国，规定了中央一级教育督导部门由教育部长直接领导，负责对全国的教育情况进行了解、分析、评价与咨询，并完成由教育部长委派的其他特殊任务。而地方教育督学则由同级教育行政最高长官兼任。美国的教育督学也采用兼职制，即由地方行政长官兼任。日本则采用分任制，并通过有关教育法规规定，地方教育指导主事不能参与人事工作，必须接受上级命令指示，主要对教学业务进行指导。英国将教育督导部门与教育行政部门进行分设。这些对策不同程度地解决了以上问题，对我们有着一定的借鉴作用。
采用什么样的对策，如何借鉴国外的做法，最终取决于我国的实际。一些国内的有关研究结果表明，应注意采用以下的举措：逐步将剩余的教委督导室改建为政府督导室，以提高其权威性。统筹安排，主动协调。教育行政部门在做教育工作计划、确定各阶段的工作任务、进行人员分工、拟订工作日程时，在总结工作后教育督导机构制定督导评估方案时，以及在评估完成后，要互相主动听取对方的意见，并互相提供工作安排及工作进展情况及问题等方面的信息，以统一认识、统一行动。避免多头指挥，重复工作。建立必要的规章制度。如双方主要领导的联席会制度，双方合作的检查评估制度等，以保持相互间的经常联系、信息传递和相互支持。
二、教育督导人员
我国把教育督导人员称为督学。
（一）督学的条件，即督学的素质问题
由于督学是代表同级政府、教育行政机构对下级政府、教育行政部门和学校进行检查、督促、评价、指导工作，所以对什么样的人才能做督学从素质到资格是有一定要求的。教育的发展与改革及教育督导制度的发展变化，也对督学的资格和素质不断提出新的要求。
在中外督导史上，对督学的资历和素质的研究始终是个重要的内容，同时也均有相当严格的要求。如柏奇和邓莱（Burch & Danley）就十分强调视导人员的十项能力，即：
（1）视导人员应具备公开场合主持会议及演说的能力，且能给人留下良好的印象。
（2）视导人员能代表政府或机关，提供有关的信息给相关的个人或团体，以利于沟通的进行。
（3）视导人员能与教育界及非教育界的相关人员保持良好的关系，同时也鼓励组织中的成员，能与其他人维持良好的互动。
（4）视导人员能广泛阅读，随时吸收新的知识与信息，并乐意与其他人分享相关的信息。
（5）视导人员能有效分配个人的时间，并适当运用相关的人力、物力资源，以发挥最大的成效。
（6）视导人员能协助教师获得所需之专业知识、能力，能编制教学指引及教材，也能设计、执行教师在职教育方案，并针对课程内容项目、教育活动加以客观的评估。
（7）视导人员在视导学校时，能主动解说学校教育目标，并客观评估教学上进步的情况。
（8）视导人员能运用适当方法介绍新观念，以激励教师提出创新的想法；能有效影响学校教师作必要的变革；能对教学努力及成效卓越者，给予奖励。尤其应在个人工作及专业态度上，能成为教师的典范。
（9）视导人员能分析危机形成的原因及背景，能圆满处理人际间的冲突，也能与他人沟通协商，以获得圆满效果。同时，为应付未来可能遭遇系统之危机，能发展出一套危机处理的办法。
（10）视导人员能圆满处理例行性工作，并对各项问题作进一步的追踪研究。
20世纪三四十年代我国的视学理论研究也有对视学人员的任职条件及素质的探讨。如孙爱棠就认为，一个好的视导人员，必须具备下列条件：
（1）品格方面：诚挚不欺；公平无私；富同情心；勤劳谨慎，不操切疏忽；坚毅忍耐，能任劳任怨，不为环境所左右；虚怀若谷，沉着踏实，不自满足、不自矜炫；光明磊落，无不道德行为；有专业之自觉心，力求工作与成绩之表现。
（2）经验方面：对于教育有深刻之研究与浓厚之兴趣；在教育休整与教学训导等方面，有实际的经验；具有丰富的普通常识，同时有专门的学术研究；有健全合理的人生观；明了国内外之情势，及教育状况与教育思潮；深切了解本国教育宗旨，与实施政策和方式；有合乎科学精神的视导方法与办事方法；明了一般的视导原则与标准；对事接物，有虚心研究精神和精密的研究方法；能介绍新学说新方法与新出版之书刊等刊物于被视导者。
（3）才能方面：精明强干，遇事应付裕如；机警敏断，能即洞悉事体之是非曲直，与缓急轻重；熟悉世故人情，无扦革隔膜之感；办事有条不紊；注意周到，并能持久；记忆力强，并善记载；有发表的能力，无论文字的或口头的皆能畅所欲言；能指示教师教学之优点与缺点，鼓舞其努力进步，或暗示其改进途径，并能示范教学。
（4）体态方面：强健的体魄，面貌端正，感官健全；语言清晰，能说国语；精神振作，举动敏活；态度和蔼、诚挚，举止大方，令人可亲；有文雅之体貌，而无官僚之习气；衣履朴素整洁。
孙爱棠认为，“人要具备以上条件，固云不易，然视导人员为一切教育工作人员之楷模，不仅代表上级教育行政机关，而一举一动，一言一笑，影响于教育效率者。实至深且巨，故不可不特予注意而慎选之”。
在自1983年开始的恢复重建我国教育督导制度的过程中，督学的任职条件，督学的选拔等问题也始终受到重视。1991年原国家教委颁发的《教育督导暂行规定》，就对督学的任职基本条件作了明确的规定。
（1）坚持四项基本原则，坚持改革开放，忠诚于社会主义教育事业；
（2）熟悉国家有关的教育方针、政策、法规有较高的政策水平；
（3）具有大学本科学历或同等学力，有十年以上从事教育工作的经历，熟悉教育教学业务；
（4）深入实际，联系群众，遵纪守法，办事公道，敢说真话；
（5）身体健康。
以上五条是选聘督学的基本条件，也是对督学人员应具备的基本素质的规定。
第一条是要求督学必须具备较高的政治素质。这是我国社会主义性质所决定的，是督学在其职务活动中坚持和维护教育的社会主义性质所必需的。《中国教育改革和发展纲要》提出：到20世纪末，形成具有中国特色的、面向21世纪的社会主义教育体系的基本框架，再经过几十年的努力，建立起比较成熟和完善的社会主义教育体系，实现教育现代化。因此，与此相适应，必须逐步建立起面向21世纪的教育督导体系。为实现此目标，督导人员必须热爱社会主义教育事业，立志于我国面向21世纪的现代教育督导体系的建立，并在这一过程中，始终坚持社会主义初级阶段党的基本路线，积极执行十一届三中全会以来的方针、政策，特别是改革开放这一方针。
第二条是要求督学必须具有较高的政策水平。这是我国教育督导的任务所决定的。依法督导，督促各级人民政府及其有关部门贯彻国家有关教育的法律、法规、方针、政策，促进教育改革的深化，是督学的重要职务活动。因此，督学必须熟悉国家的有关教育的法规及政策。
第三条是对督学的学历、资历及业务能力的要求。教育督导工作不仅是政策性强的工作也是专业性很强的工作，特别是现代教育督导重视其专业性的指导、建议、咨询等职能的发挥，要求督学必须具有较广博的知识，熟悉教育特别是中等及中等以下的教育，有一定的教育工作经历，要具有教育督导、教育管理、教育评价、教育教学，甚至某一学科教学的专业知识与技能，最好是某一方面的专家。
第四条是对督学的个人品质及工作作风的要求。督学是代表上级政府及教育行政部门进行检查、指导工作的。因此，督学应成为被督导对象的楷模，要遵纪守法，坚持原则，办事公正，待人热情，平易近人。现代教育督导重视被督导者积极性的发挥，倡导开展有被督导参与的合作式督导。这就向督学提出了更高的工作作风方面的要求，要求督学能深入实际，联系群众，不摆架子，善于与人交往及合作，敢于讲真话，善于听取不同意见等。
第五条是对督学健康方面的要求。督导工作需要经常深入基层，到学校去，需要督学有健康的身体，以保证工作的顺利进行。
随着我国教育逐步走向全面依法治教的轨道，中等及中等以下教育的改革与发展，以及教育行政机构管理职能的转变，对教育督导工作不断提出新的任务，对教育督导人员也提出了更高的要求。为此，1996年5月制定颁发了《督学行为准则》，该准则是规范督学行为的主要依据，也集中体现了国家对教育督导人员的基本要求。
《督学行为准则》的具体内容是：
（1）深刻了解国家的教育宗旨，热爱教育事业，发扬奉献精神，克尽监督、指导之责。
（2）认真学习国家有关的法律、法规和方针、政策，增强依法治教观念，提高督导水平。
（3）钻研教育理论，熟悉教育管理工作，掌握教育督导与评估的理论、方法和技术，探求教育规律，支持教育改革，促进教育发展，在工作中精益求精。
（4）坚持原则，依法办事，敢讲真话。对违反法律、法规和违背教育规律的行为，态度明确，及时制止、纠正或引导解决。
（5）深入基层，深入群众，了解真情，实事求是。对被督导单位的评价，客观公正，言之有据。提出的督导建议中肯、确切。
（6）作风民主，对人热情、坦诚，尊重被督导单位，热心地为地方和学校服务。保障被督导单位的正常工作秩序，维护被督导单位的合法权益。与其他有关部门密切配合，团结协作。
（7）遵纪守法，秉公办事，崇尚俭朴，拒腐倡廉。严于律己，以身作则。
（二）教育督导人员的配备
1995年颁布实施的《中华人民共和国教育法》已将教育督导制度定为我国教育的一项基本制度。为此，建设一支与教育督导任务相适应的教育督导队伍，做到数量足，结构合理，素质较高，是使教育督导制度有效执行的根本保障。
教育督导人员的配备主要解决的是督导人员的结构合理问题，具体是专职督学与兼职督学的构成、官员型督学与专家型督学构成、督学的年龄构成。
1.专职督学与兼职督学
教育督导工作不仅政策性、专业性强，而且涉及面广、工作量大。教育督导人员的职务应以专职督导为主，并根据需要聘用一定数量的兼职督导。《教育督导暂行规定》对此作了明确的规定：“行使教育督导聘权的机构应设相应的专制督学……”“行使教育督导聘权的机构根据工作需要可聘请兼职督学”。1996年5月原国家教委颁发的《关于加强教育督导队伍建设的几点意见》中，再一次强调了专兼职督学相结合的配备原则：“县以上督导机构均应配备相应数量和职级的专职督学；同时，根据工作需要，聘请一定数量的兼职督学，……实行以专职督学为骨干，专职督学与兼职督学相结合的配备原则。”专职督学的数量取决于各级教育行政部门的管理范围的大小、学校数量布局及本机关人员编制等情况。兼职督学主要由各级教育行政部门中的业务部门的干部、教学教育研究室的教研员、经验丰富的老校长、老教育局长、民主党派成员和无党派人士兼任。兼职督学按聘用的时间长短可分为相对稳定的兼职督学和临时抽调的兼职督学。
不管是专职还是兼职督学（临时兼职的人除外）都应给予相应的职务名称，并通过相应的干部任免程序按审批权限给予任免。督学的职级，在中央分为总督学、副总督学和督学三级。在地方分为主任督学、副主任督学和助理督学。专职督学的“任免按有关人事管理权限和程序办理”，“由本级人民政府或教育行政部门颁发督学证书”。兼职督学“具有专职督学同等的职权”，一般由各级教育督导机构聘用。
2.行政干部型督学与专家型督学
我国的督学队伍是以教育行政干部为主体的。现代多数有督学制度的国家，一般在督导人员的配备上都是行政干部型（官员型）督学与专家型督学并设。由于教育督导内容的广泛，指导建议职能的扩大，以及教育改革及提高教育督导水平的需要，出现了对督学人员资格要求更高、更严格的趋势，才产生了督学人员专业化的现象，即出现了不同教育阶段、不同教育领域的督导的专门化。因此，许多国家配备了行政督学（行政干部型督学）和教学督学（专家型督学）。如法国将其中央一级所设的督学分为行政督学和教学督学；地方督学分为普通教育督学，技术教育督学、情报督学和行政督学四类。随着我国教育督导制度的不断完善，在督学的配备上专家型督学会得到发展。
3.督学的年龄构成
原国家教委1996年5月颁发的《关于加强教育督导队伍建设的几点意见》中提出：“督导人员的整体应该是年富力强的。专职督学必须以中年为主，实行老、中、青结合。兼职督学的年龄可以适当放宽，但必须身体健康，能完成督导任务。”
（三）教育督学的职权
我国《教育督导暂行规定》的第十四条、第十五条对此作了明确的规定。具体内容为：
（1）列席被督导单位的有关会议；
（2）要求被督导单位提供与督导事项有关的文件并汇报工作；
（3）对被督导单位进行现场调查；
（4）对违反方针、政策、法规的行为，督导机构或督学有权予以制止。
（四）教育督学的培训
督导工作是一项专业性很强的工作，它要求督学具有他们即将工作的那个领域的丰富知识与经验，还要有适合这个职务的个人素质。对督学应给予一定的专门培训。我国规定，专职督学在履行其职责前须经系统的督导专业课程的岗位培训。
进行培训的条件是设置培训机构和开设有关课程。培训机构可单独设立，也可以委托师范大学教育系或教育管理学院等机构兼之。所开设的课程主要应为教育基本理论（包括宏观与微观教育管理理论）与方法，以及教育内容、方法等方面的各类课程。
另外，由于科学技术、经济的发展，教育总是处于变化之中；教育的民主化与科学化对教育督导的任务、重点、范围、方式方法产生了极大的影响，所以需要不断地通过各种形式，如召开督导工作会议、参观访问、经验交流、专题讨论，特别是通过“各地教育督导部门建立日常业务学习制度，及时组织督学学习有关法律、法规和政策文件，有计划地开展教育督导业务研究活动，不断提高督学的理论水平和业务能力。”（引自原国家教委颁发的《关于加强教育督导队伍建设的几点意见》）以适应教育的发展、督导工作的变化。