第四节 教育督导评估[2]

教育督导评估是教育督导过程中的一个不可或缺的环节。

教育督导评估是教育督导部门进行的教育行政评估，它是代表政府和教育行政部门按照国家教育法律、法规和方针、政策，对有关部门、学校的教育管理工作、教育质量、效益，以及发展水平进行价值判断的过程。督导评估也可以称之为评估性督导，是督导与评估的有机结合，评估既是教育督导的重要手段，又是教育督导的一项重要的职能。其特征表现为以下几个方面。

（1）从评估主体上讲，它是以教育督导机构为评估主体的，代表同级政府对下级政府及教育行政部门和学校的教育工作进行评估活动。

（2）从其存在的状态讲，它是作为教育督导工作的任务、内容、环节、手段而存在和进行的。

（3）从其目的、运作的程序与方法手段讲，它是评估活动，是从评估主体进行区分的一种评估活动。

因此，开展督导评估工作应该遵循评估活动的规律，采用科学的评估方法，才能确保督导评估的效能。

一、我国教育督导评估制度的建立

我国自恢复建立教育督导以来，在认识上非常重视教育督导评估，因为它不仅是教育督导的一项基本的内容和主要任务，同时又是增强教育督导工作科学性的重要工具和手段。在实践上，开展了许多教育督导评估活动，至今已初步建立起了“两基”督导检查和评估验收制度、对普通中小学校进行督导评估的制度、已开始了对地方教育行政工作督导检查的试点工作。《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出：“进一步健全教育督导机构，完善教育督导制度，在继续进行‘两基’督导检查的同时，把保障实施素质教育作为教育督导工作的重要任务。”据此，确定的今后教育督导与评估工作的具体目标和任务是：努力创建适合中国国情的教育督导与评估制度。

（一）“两基”督导检查和评估制度

党的十四大在我国基础教育有了较大发展的基础上，进一步提出了在本世纪末全国基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲的目标。为保障“两基”目标的实现，《中国教育改革和发展纲要》中提出，要建立义务教育的检查、监督和奖励制度。原国家教委决定从1993年起建立对普及九年义务教育和扫除青壮年文盲县（市、区）进行评估验收的制度。具体到实践上，自1986年开展了多次义务教育发展的检查，如，1989年原国家教委受国务院委托，在全国各省、自治区、直辖市开展了中小学教育五项内容督导检查（内容是：德育工作、教育经费政策和教师工资待遇、危房改造、制止流失生、制止乱收费）；1990年又对六个省进行了“五查”的复查。1995年至1996年又开展了一次“五查”（内容是：“两基”规划实施情况，教育经费落实情况，教师工资拖欠问题，德育工作和减轻中小学生过重课业负担的问题）。在这些实践的基础上逐步形成了省负责评估验收，国家负责对省级“两基”工作进行指导和抽查，并对省上报的县级“两基”验收材料进行审查，合格者公布名单等工作制度。截至1998年底，教育部已公布了5批，总共2242个县（市、区）实现了两基。还公布了116个完成“普初”的县。现在，全国“普九”人口覆盖率已达73%。

为了表彰“两基”工作先进县（市、区）。原国家教委建立了“两基”工作先进县（市、区）表彰奖励制度。制定1996年、1998年、2000年分三批按已验收县数的10%评选先进表彰奖励的措施性政策。第一批于1996年颁布表彰150个县（市、区）为“两基”先进县。1998年第二批表彰奖励了77个“两基”工作先进县（市、区）和11个“普初”先进县。

地方在国家组织实施“两基”评估验收工作中，为推动本地区“两基”工作，巩固“两基”成果，也逐步建立起“两基”复查制度，内容是对已通过“两基”评估验收的县（市、区）进行“两基”工作的复查。

这些制度的建立及实施，有力地推动了“两基”工作的发展。但“两基”工作是我国提高国民素质的基础工程，是全面推进素质教育的基础，是教育发展战略中的“重中之重”，而从我国国情看，“两基”的全面实现和巩固提高将是一项长期的历史任务。因此，还需要进一步加强“两基”工作的督导检查和评估验收，进一步完善“两基”督导检查和评估验收制度。2006年颁布实施的新《义务教育法》第八条明确规定：人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导，督导报告向社会公布。这一规定的落实将把“两基”督导检查和评估工作推向新阶段，使“两基”督导检查和评估验收制度得到新发展。

（二）对普通中小学校进行督导评估的制度

1991年原国家教委下发了《普通中小学校督导评估工作指导纲要》及其试点意见，各地陆续开展了试点工作，总结和积累了不少经验。在此基础上，1997年又下发了《普通中小学校督导评估工作指导纲要（修订稿）》，并要求在全国全面推行对中小学校的督导评估。此后。各地根据《指导纲要》的精神相继制定或修订了评估指标体系和评估方案，开展了对学校的督导评估。在实践的基础上，一些地方也形成了初步的制度。这标志着我国督导评估普通中小学校的制度初步建立。

对普通中小学校的督导评估，从内容上看，包括了办学方向、管理体制和领导班子、教师管理与提高、教育教学管理、行政工作的常规管理、办学条件、教育质量诸多方面。它有力地规范着中小学校各方面的工作，引导每一所学校健康、有效的发展。在贯彻落实《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中，中央和各地都在努力探索建立全面推进素质教育工作的督导评估制度，全面建立和完善对普通中小学校的督导评估制度，以促进学校全面实施素质教育。

国家根据《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中的：要“建立自上而下的素质教育评估检查体系，逐级考核省、市、县乡各级党委和政府及其主要领导干部抓素质教育工作的情况”的规定，将制定对地方全面推进素质教育工作进行督导评估的指导性文件。并要求各地结合本地区的实际，制定实施方案。

地方在原国家教委下发的《关于当前积极推进中小学实施素质教育的若干意见》和《普通中小学校督导评估工作指导纲要（修订稿）》的指导下，努力尝试着建立学校自评制度，建立有关各部门相互配合，开展以综合督导评估为主的工作制度，拓宽督导评估的工作范围，推进对中专学校、职业学校、技工学校、幼儿园、特殊古教育学校、社会力量举办的中等及中等以下学校和其他教育机构。这些实践将发挥出教育督导评估对深化素质教育的导向、激励、规范和保障的作用，同时也将使对普通中小学校督导评估制度得到进一步的完善。

（三）对地方教育行政工作的督导检查制度

各地在开展、总结、推广“两基”督导检查和普通中小学校督导评估工作过程中，相继进行了县、乡两级教育行政工作的督导检查活动，有些地方，如北京、上海、湖南、重庆等地，已基本建立起对县（区）、乡教育行政工作进行督导检查的制度。这一制度的建立不仅是实现“两基”目标的保障机制，也是我国教育督导职能有效发挥的前提。2004年1月国务院办公厅转发了《教育部关于建立对县级人民政府教育工作进行督导评估制度的意见》，标志着这一制度在全国范围上的推进。目前这一制度的尚需巩固与完善，有大量而艰巨的工作要做，如建立对地方各级政府贯彻执行《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国教师法》《国务院扫除文盲工作条例》《社会力量办学条例》等有关教育法律法规的督导检查制度。建立对区域性教育综合水平的督导评估制度。建立以地方教育中心工作、教育发展中的热点问题、难题为内容的专项督导评估制度等。

二、提高教育督导评估活动的科学性

教育督导评估活动具有很强的科学性，在组织实施督导评估活动中充分实现其科学性，是使督导评估产生积极效应的基础。那么，如何保证督导评估组织实施的科学性呢？

第一，要确立正确的督导评估目的。

在一次督导评估活动启动之际，操作者都必须回答这样一个问题，即该次督导评估活动要达到什么目的。不管是哪一个领域的督导评估，如教育行政督导评估、学校教育工作督导评估，还是哪一类督导评估，如综合督导评估、专项督导评估，从实施上讲，概无例外。

选择确立督导评估的目的一般从两个角度入手。一是督导评估功能的内容。因为管理理论认为管理活动的职能或称功能是与其目的有着密切的关系的。而理论研究结果表明，督导评估的功能是多方面的，这是由教育督导评估内容的不断扩大，作用的发展而决定的。当今，组织实施教育督导评估活动，在其功能的选择上主要考虑检查、鉴定、评比及指导、改进、发展两个重要功能的处理问题。即以哪一个为主导或根本功能的选择确定的问题。因为两个功能是有着一定联系的，特别是指导、改进、发展功能的实现是需要以检查、鉴定为前提、为条件的。所以不是二者择其一的问题，其实也不可能二者选一。严格地讲只能是以哪一个功能为主，或者为最终目的的选择确定的问题。二是督导评估功能作用领域。教育督导评估的理论研究成果显示，就教育的整体而言，教育督导评估是为了端正教育思想，提高教育质量。但是，对教育不同领域活动的督导评估，其要求不同，具体目的也不同，尽管它们的最终目的也是为教育质量的提升服务。到目前为止，教育督导评估研究把教育诸领域的督导评估的具体目的概括为以下四个方面：（1）为指导教育、教学活动服务；（2）为学生学习服务；（3）为教育调查、研究服务；（4）为教育管理活动服务。

教育督导评估目的决定着所进行的督导评估采用什么样的评估标准，决定着评估工具、手段的选择，影响着督导评估实施的一些具体做法，因此十分重要。

第二，编制有效的督导评估指标体系。

教育督导评估指标体系是督导评估的纲领和准则。它从质和量两个方面规定着督导评估的内容和标准。具体从构成上讲，督导评估指标体系是由最能反映督导评估对象状态、属性的若干指标及反映每项指标在整个指标体系中的角色地位的权重构成。教育督导评估指标的科学与否，有效性如何，直接影响着督导评估结果的客观性、准确性、可信度。至今的研究提示我们有效的督导评估指标应具有以下特点。

（1）和教育目标相符合，即必须体现教育工作的社会主义方向和教育方针、政策、法规及培养目标的要求。反映评价对象的目标、任务应达到的水准。

（2）能反映教育工作的客观规律，以体现它的客观性和科学性。

（3）要切实可行，即标准要定的适当，不宜过高或过低。

（4）明确具体。就是各项指标要有准确的科学含义。

为保证督导评估指标体系的有效性，在编制时，要注意采用科学的方法，遵循其客观原则。

第三，全面而有重点地收集督导评估资料。

收集督导评估各项指标内容所必需的资料，是督导评估过程中的一项具有基础性的工作，信息资料越全面越有利于做出科学的督导评估结论，因此信息资料的收集要力求全面。但是，由于现代教育活动十分复杂，在有限的人力和条件下，试图毫无遗漏地收集有关资料是不可能的。因此，必须在全面收集的努力之上，有重点地收集重要的信息资料，才能保证督导评估的顺利而有效的进行。

为全面而有重点地收集信息资料，在方法上要解决好两个问题，一是到什么地方或利用什么机会去收集所需资料，二是用什么样的工具收集资料即收集资料的工具的选择和使用的问题。一般，前者主要通过自然观察（对自然场合的活动的观察）与实验性、规定性的条件下或环境中的调查、测试等两种途径，去获取督导评估所需的质的和量的信息资料。后者多选用诸如查阅资料法、座谈法、观察法、交谈法、问卷法、测试法、典型调查法等多种方法并用，以保证信息资料的尽可能的全面、可靠、适用。

第四，迅速而又比较准确地整理、分析、解释督导评估资料。

比较准确而迅速地汇集、分析资料是督导评估活动中的一项带有全局性意义的工作，它直接影响到评估资料的解释。一般，主要通过定量与定性两种方法去整理分析资料，具体多用打分、计算等统计方法和归类、描述、建档等方法。

现今给予关注的，一是如何把定量与定性方法有机结合的问题；二是如何更多地发挥计算机在资料统计、整理中作用。对督导评估资料进行解释，目的是要得出明确的结论。

而要实现这一点，则需要一个进行价值判断的参照基准即评估基准，而所依据的评估基准不同，其解释也会不同。目前多用绝对解释、相对解释和个体差异解释，其中又以前两种为基本。这三种解释各有利弊，因此在实际运用中，常常是两种或三种解释并用。需要探讨的是三种解释如何有机结合并用。

最后，要写好督导评估报告，督导评估报告是以文书形式表现出来的对督导评估资料的解释。由于它是督导评估结果得以利用的媒体，对督导评估工作的效益具有重要影响。所以必须给予充分的重视。

第五，充分利用督导评估结果。

首先要重视教育督导评估结果的利用，充分发挥其效能。

其次是坚持在督导评估活动结束后，督导机构向被督导单位和有关部门反馈督导评估情况。定期发布教育督导公报。努力使督导评估结果成为被督导单位维持、改革、发展工作的依据，成为政府和教育行政部门决策和考察被督导单位的依据。成为教育科学研究的信息资料。

第六，积极开展“元评价”。

所谓“元评价”，是对评价活动的评价，也就是在一次评价活动实施之后，对评价活动的再评价。作用是向原评价者提出他们工作中的问题，即查明评价工作中的出现的偏向，目的是推动评价工作的改进、完善，以提高评价工作的质量。特别是在评价体制不够完善，评价人员素质不够整齐的情况下，进行一点“元评价”是非常有意义的。教育督导评估也应如此。

思考题：

1.如何认识教育督导在教育行政活动中的意义？

2.怎样认识教育督导的性质？

3.教育督导活动的只要任务是什么？

4.“督政”指什么？在我国实施“督政”的意义何在？

5.教育督导的基本职能是什么？

6.教育督导评估的含义是什么？

7.你认为应该如何提高教育督导评估的科学性？

[1] 洪成文.90年代国外教育督导发展轨迹初探［J］.比较教育研究.2001（6）

[2] 该节内容主要利用和参考了国家教育督导团办公室撰写的《发展中的我国教育督导》，刊载于《中国教育报》，1999年11月30日第三版，及国家教育督导团撰写的《在实践中创建有中国特色的教育督导与评估制度》，刊载于《邓小平理论指引下的中国教育二十年》，福建教育出版社，1998年11月第1版。