第二节 教育督导的基本职能与具体任务
一、教育督导的两个基本职能——监督和指导
教育督导的职能，是指教育督导所具有的能力和作用，又指教育督导机关及人员为执行其任务所进行的职务活动。
“督导”一词的字面含义即监督和指导。若进一步分析督导的内涵，我们可以认为，监督包括观察、检查、调查、访问、监察、考核、督促等作用。指导包括指示、引导、辅导、帮助、鼓励、启发等作用。由此推去，是否我们可以说，监督、指导是组织化、制度化了的教育督导活动的两个基本的或者说是主要的职能活动。
对教育督导职能的概括，在以往的研究中有好多种，如在刘问岫主编的《普通教育行政概论》中，被分析归纳为：预防性功能、补救型功能、完善性功能、评价性功能、沟通性功能、反馈性功能。孙绵涛在其编著的《教育行政概论》中，指出教育视导的职能为沟通评价职能、检查监督职能、指导推广职能。这些概括虽然是从不同的角度加以归纳分类的，但有一个共同点，即着力反映教育督导活动的发展，也就是教育督导活动内容的扩大、作用的变化。这不能不说是以上概括的出发点和特色。对此，若从强调揭示教育督导职能活动的变化上讲，是必须给予肯定的。但我认为，就教育督导职能活动的内容而言，主要的就是监督和指导。其他的均可看作是这两种职能活动的延长、作用、结果或者方式、手段。比如，反馈、评价就是视察、监察活动的延长，预防、补救、完善等可视为监督、指导活动的作用或结果，沟通、协调是监督或指导的活动方式、手段。因此，在这里，将监督与指导作为两个基本的职能活动。
我们说，教育督导的职能活动就像一个复杂系统的任何一部分，可以从不同的角度进行考察，也可以采用不同的理论参照系进行分析。为了进一步分析认识教育督导的监督、指导职能，以下试从行政监督行为、管理过程的控制行为角度进行一点探讨。
1.作为行政监督行为的教育督导制度的职能活动
在世界很多国家，行政监督作为行政管理的一种职能已有很久的历史了。它作为维持、提高行政活动对象的正常进行及整体水平的有效手段而被重视。作为防止和纠正法规、政策的实施不当及权力滥用，保证行政管理正常进行的必要条件而被制度化。
从教育行政是国家行政的组成部分的观点出发，教育行政系统中的督导活动，是随着教育行政的产生而出现的，是在现代教育行政发展中制度化的。它是教育行政的一个职能，重要的组成部分。由于它对教育行政效率及教育的发展具有保障作用，因此，教育督导制度的改革、完善已成为当今各国教育管理机制中的一个课题。
从实质上讲，教育督导就是行政监督，更确切些讲是狭义的行政监督。其含义可分为两层：①是行政机构内部的领导部门设立的监督系统。②是上级行政机关、领导对下属组织及其人员的监督，是行政机构内部的监督。
而广义的行政监督是指对行政管理活动进行监督的所有形式。即法律监督、政党监督、群众监督。这些监督的组织系统不论大小，都独立于行政机构之外，因此也称之为外部监督。
与广义的行政监督相对，狭义的行政监督的最突出特点是以上下隶属关系为监督行为的基础，所以可以说，它是一种自下而上的直接的规制性的监督，集中反映了传统的行政管理强调权力作用的本质特征。实践中，这样的监督行为主要凭借权威和纪律来对下级组织及人员进行监察、考核，并且是消极的，就是说它以考核办事成绩为检查的目的，办事努力者予以奖励，不努力者予以惩戒。这种监督行为只对上级负责，检查结果只向上级汇报，是单向的反馈。另外，其特点还表现在行政监督的内容上，主要是对下级组织及人员，对有关法规及政策的实施进行监督。
正如“监督”一词的原意所表示的那样，是上级行政部门对下属部门及人员的查看、监督、考核。从这个意义上讲，教育督导活动也必然是居高临下的视察、考核活动，是有督无导的消极监督。
随着管理理论的普遍化，行政活动进入了管理理论的对象范畴。受一般管理理论的影响，现代行政监督活动，已逐步走向以指导（包括激励、辅助等）为主，重视发挥人的积极性。因此现代行政监督的内涵不仅包括查看、监督、考核，还包括指导、建议、协调、沟通等内容。教育督导活动尽管接受这种影响较晚，但到底是20世纪中叶出现了这种变化。
2.作为管理过程要素的控制行为的教育督导制度的职能活动
管理理论是继资本主义国家行政学之后出现的。它以企业内部的管理活动为主要对象，强调管理活动的技术性、效率性及合理性，主张限制权力的作用。管理理论对管理活动的动态研究表明，管理是一种持续不断的过程，这个过程由几个不同的要素或者说环节所构成。对过程所包含的要素至今虽有多种研究成果，但若仔细对这些成果加以分析，就不难看到各家的研究实无多大区别，只是在应然的词汇上，或者说环节、步骤划分的细密程度上有所不同而已。
一般把管理过程（包括行政管理过程）划分为五个要素，即：计划、组织、指挥、协调和控制。具体说，这种观点认为，任何工作的实施要首先制订计划，实现计划必须建立组织。组织既经成立，就需要命令、指挥组织中的成员分别进行，并随着协调人力、物力、集中意志进而控制努力的方向。控制在管理活动中是不可缺少的一环，其内涵，是从组织内部的微观管理活动来加以阐明的，被表述为根据组织管理决策的目标与计划，对组织活动及其成果进行监督检查，为消除目标实施与预期目标之间的差异所进行的管理活动。这样说来管理过程中的控制活动就其目的作用而言无异于行政管理过程中的行政监督行为。
从控制活动的内涵出发，其首要特点就是与目标紧密相连。“控制”一词源自希腊文，原意为舵手，舵手的根本任务就是保证航船的行驶始终朝向目的地。管理过程中的控制活动主要是保证使组织或成员的行为始终不偏离目标。为此，控制活动主要是通过反馈和指令来保证实际行动过程与所定目标计划保持一致。
反馈就是将本来要求按照计划去进行的行动过程的实际情况与计划目标比较的结果（即信息）反送回决策和执行机构的活动。反馈是控制活动的主要部分，没有反馈，就无从实行控制。为了获取反馈信息，必须追踪实际过程，检查实际过程与原定计划、目标、政策是否一致。从这里去理解作为控制行为的教育督导活动对反馈的重视，一方面是重视以获取反馈信息为目的的检查、监察、调查职务活动，而不是以消极考核为目的的监督活动。另一方面，重视双向的信息反馈，就是说，信息反馈不仅是对上级决策部门，而且也对实施、贯彻部门及人员，这也是一种信息沟通。传统的教育督导活动重视向上级部门和主管人员进行信息反馈，表现为给上级的教育督导部门呈报有关材料。这种反馈是单向的，也缺乏即时性。当然，对上的信息反馈是控制活动不可少的，但对下传递和交换信息，报告视察结果，分析其原因也是重要的。从整个控制过程来说，信息的传递、交换是控制活动的核心，离开了信息系统，控制就不能发挥对下的评价、信息传递、咨询及服务功能。因此教育督导活动不仅要重视对上的信息反馈以尽参谋职能，而且要重视对下的信息反馈。
实施控制除了反馈之外，一般还通过发出指令去进行。指令是一种指导性命令。指令的作用在于改变人和组织的行为，使之符合计划的要求，以利于行为过程朝向目标。指令在发挥改变人和组织的行为作用时，不能简单地理解为限制人们的某种行为，强制人们采取另外的行为，由于人的行为是受思想支配的，人的思想发展有其自身的规律性，因此指令要力求为个人、组织所接受、所理解，以形成共同的价值观，在共同价值观下达到行为的协调一致。因此，在管理理论指导下的教育督导活动强调以指导为重要的职能活动内容，并要求突出指导活动的启发功能、激励功能、协调功能。在这个意义上，我们可以认为，许多学者提出的教育督导的激励功能、协调功能、启发功能等都是由指导这种根本职能活动派生出来的行为和作用。当然，在实施控制时，要求组织成员协调一致的因素也总是存在的，对于这种情况，控制也起着某些抑制、限制的作用的。
二、国外教育督导的监督与指导职能的发展变化趋势
第二次世界大战之后，摆在各国政府面前的已不是应否重视教育督导工作、要不要建立教育督导制度的问题，而是如何提高教育督导制度的效能问题。在这个问题的解决上，引起人们极大关注的是教育督导制度的职能如何发挥。而如何发挥教育督导的监督与指导职能，在不同的国家、不同的历史时期有不同的选择。
第二次世界大战之前与之后相比，世界上许多国家特别是发达国家的教育督导职能活动呈现了改善监督职能。强调、强化、扩大其指导职能的变化趋势。所谓改善监督职能，主要意味着尽可能减少职能活动中的监督命令行为，突出监督不是以考核为终极目标。而要为指导提供信息、依据。
第二次世界大战之前，督导活动作为指挥监督行政的一个环节，是从维持教育活动的正常运转的根本目的出发，为使中央的教育政策、上级的教育意图浸透到学校去，并为检查落实的情况而对学校进行的视察活动。同时，为达到教育政策在学校得到贯彻的目的，从教员管理方面也采取了一定的措施。故而，一些国家的督导常常被赋予了教员评定权。通过对教员的勤务考评，即依据行政当局制定的标准或评价项目对教员进行考核，直接插手或间接影响教师的经济报酬、晋升，奖惩等人事工作。另外，督导代表教育行政当局，代行其教育视察、评定、指导等行政行为。因此督学要受教育当局的领导，同时对教员又作为上司，传达当局的政策、命令，并对政策命令的贯彻行为进行自上而下的监督。这些是“二战”之前教育督导主要的职能活动内容。
第二次世界大战之后，在日本、法国、联邦德国可以看到，对以上的督导职能活动的改革动向，改革的基本方向，就是强调、强化、扩大教育督导制度的指导职能。即强调在现代教育督导的职能活动中应以指导性活动为主。通过减少、限制督导活动中的直接的、消极的监督、命令行为以加强指导性职能活动，并不断扩大指导性职能活动的范围，改革指导活动的方式。这一变化趋势的具体内容可以归纳如下：
①以改革、发展教育为根本目的，从单纯对下级教育行政部门及学校对上级教育政策执行情况的视察考核，转向在视察考核的基础上，开展积极的指导建议活动。
②从直接或间接的插手、影响人事管理转向提高专门职业能力的各种活动的组织与协助。
③以指导学校的教育、教学特别是教师的具体教学的专业性活动为指导职能活动的中心内容。
④改善以上下级从属为前提的督学与被督导者的关系。代之以平等合作的关系，改善监督命令的督学方式，代之以协商、激励的方式。
日本指导主事制度的建立，英国开展的督学人员的“教师商谈者、学校职员协作者”化活动。西德重视视学人员的情报提供、建议、激励作用的发挥，法国的教育活化、督导活动活化等实践活动都是这种变化的反映。
到20世纪90年代，世界性的教育改革风起云涌。
由于社会和公众对教育给予了史无前例的关注，效率和质量成为使用频率最高的术语。国家政府对于教育的干预有所加强，相应的国家级或地方级教育目标也开始在一些有分权传统的国家中出现，教育实验和改革不断涌现。致使一些国家进一步积极改变现行的教育督导体制，努力建立民主高效服务性强的新式教育督导。如：
比利时在维持原教育督导制度不变的前提下，再根据教育改革的实际需求增加了一个教育咨询服务系统，这样原教育督导系统仍然维持监督和检查的功能，将具体对学校的法律实施政策落实特别是经费使用情况予以监督，而教育咨询服务系统将以全新的管理理念为学校提供各种教育咨询。比利时的教育咨询系统始建于1991年目前已经初具规模教育咨询系统已经在中小学和非大学系统的高等职业教育机构中普遍开展咨询的内容有心理咨询学科教学咨询。
英国尝试性的将市场原则引入教育督导之中，1993年的教育法规中规定“如果某一注册督学认为一所学校办学失败，则在其报告中提出整改措施，经学校总督学批准即具有法律效力”。
美国非常强**育督导的指导性和服务性，90年代以来对教师实行了“发展性督导”，即督导人员在教师自我设计和自我发展的基础上发挥作用，使督导工作的开展以教师的需求为出发点。[1]
如何认识这种变化的出现呢?
系统理论告诉我们“教育督导活动也是一个系统并且是一个开放的系统。而所谓系统是由相互联系、相互作用的若干要素组成的有机整体。系统中的各要素对系统整体的作用是不同的，而且是不断变化着的。系统在其运动过程中会出现‘中心化’趋向，即某些要素的地位和作用越来越突出，其他要素相对处于从属地位。当然这种情况也不是凝固不变的。系统的‘中心’会随着内部条件的变化而转移。”这一点在教育督导活动中表现得也十分明显。
因此，必须从这种变化的历史条件，即从教育观念、教育活动、教育行政活动的发展变化中，从社会的发展变化中特别是国家所面临的形势、任务的变化中去认识这一教育督导职能主次关系的强调、侧重点的选择，也就是基于关系与其外部环境的联系，对强调、强化、扩大教育督导制度的指导职能趋向进行宏观的考察与把握。
三、教育督导的任务
《教育督导暂行规定》第二条规定，教育督导的任务是：对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估、指导，保证国家有关教育的方针、政策、法规的贯彻执行和目标的实现。
对上述规定，若从教育督导职能的角度理解、概括，教育督导的任务有以下几个方面。
1.监督和检查下级政府、教育行政部门和学校贯彻执行国家的有关方针、政策、法规的情况，教育、教学和教育管理工作的情况，以及其他有关事项
监督和检查是指领导对下属的监察和督促。其目的在于使下属能够迅速、准确、有效、积极主动地贯彻执行教育方针及各项政策，完成教育、教学和教育管理等方面的工作任务。教育方针与各项政策的贯彻执行，仅仅靠通知和指令，常常得不到切实的贯彻落实。又由于各个地区经济条件的不同，教育事业发展的不平衡，加之各个地区、学校的领导和教师，在思想认识、政策水平、教育观念、实际经验上存在着较大的差距，因此，在贯彻方针、政策的实践中，往往会出现很大的差别。这就需要教育督导机构及督导人员专门承担起国家对教育行政机关及学校的工作质量、教育质量等方面的监督、监察任务。
2.评价下级政府、教育行政部门和学校的管理水平、办学水平和教育质量
评价下级政府和教育行政机关工作成效及学校经验实施的成果，系教育督导的一项主要任务。从现代教育行政管理的观点和发展趋势中看，积极开展教育评价，对于提高教育管理质量、贯彻教育方针政策和推动教育事业的发展，有着巨大作用。教育评价的内容是很广泛的，概括起来主要是，对教育行政部门管理水平的综合评价，对学校办学水平的综合评价，对教师的教育、教学工作的评价，对学生学习质量的评价。
3.指导和帮助下级政府、教育行政部门和学校的工作
指导是相对于监督、指挥而言的。有指点、引导的意思。指导的目的在于帮助下级行政部门和学校更有效地完成任务。第二次世界大战之后，世界许多国家对教育督导工作的改革，其内容之一就是扩大教育督导机构的指导建议职能。指导的开展，注重人的潜在积极性的调动及启发诱导方法的运用，并强调发挥指导的激励、辅助作用。从督导工作的过程来看，指导是其中重要的一个环节。成功的指导是以调查的事实和基于事实所作的评价为依据的，以督导人员与被督导人员之间相互信任为条件的。
4.反映下级教育部门、教育工作者的意见和要求，并向政府和教育行政部门提出反映意见和建议
教育督导系统被视为教育管理的反馈系统。就是说，教育督导机构及人员通过反映下级教育部门、教育工作者的意见和要求，实现上级各项方针、政策、指令任务、执行情况及方针政策本身问题的“反馈”。反馈是检查决策（包括方针、政策、指令、任务等）是否正确。执行是否有效的依据。与此相联系的一个问题是教育督导机构及人员在分析反馈信息的基础上，通过向政府、教育行政部门、学校领导及教师提出意见和建议，实现其参谋职能。
5.教育督导人员应鼓励并协助下级教育行政部门、学校管理人员及教师，就日常管理、教育、教学活动中遇到的问题进行合作性的调查及研究，以寻求解决问题的方法及改革的依据
我们常常感到，教育研究部门及大学中有关学者，对教育管理、学校教育中实际问题的研究，往往对实际问题的解决助益不显著，而实际工作者又很少有意识地对所遇到的问题进行研究，这是一件很遗憾的事情。因此，教育督导人员就评价结果及调查中发现的实际问题应组织、协助、参与有关专家、实际工作者的合作研究，以推动教育工作的方针教育质量的提高。
如果从教育督导的对象而言，教育督导的任务主要是两个方面，一方面是督导政府包括政府设置的教育行政机构，简称督政。另一方面是督导学校，主要是中小学校简称督学。督政与督学密切相关，督政离不开督学，督学是督政的基础。近年来我国教育督导实践就是既督政又督学，并以督政为主。这是由我国的国情决定的。
督政即把督导下级政府的教育工作（包括教育行政部门的工作）作为主要任务，这在世界其他国家里是不存在的，他们的教育工作主要是督学。应该说这是我国新型社会主义督导制度的一个特点，是我国的政体与教育管理体制所决定的，也是教育体制改革、发展教育的需要。
首先，我国现行的教育行政体制，从教育行政与一般行政的关系上讲，属于从属制，而非独立制。就是说教育行政是国家行政的一个组成部分，各级教育行政机关必须接受各级政府的直接指挥与监督。我国现行政治体制的根本特点，决定了我国各项事业发展的宏观决策权，人力、物力、财力的统筹和调控主要由党委和政府领导所掌握。教育的发展，教育行政部门的合作都离不开政府的重视和领导。这也是社会发展规律和教育自身发展规律的反映。就社会发展全局来看，现代经济和社会的发展要求各级政府干预教育；从教育自身的规律看它又不能离开社会的政治、经济、文化而发展；教育所固有的经济功能、政治功能、文化功能决定了其必须与社会的政治、经济、文化的发展保持同步。因此重视和加强政府对教育的干预是现代社会，现代教育的发展趋势之一。
其次，十一届三中全会以来的教育管理体制改革，旨在通过简政放权，实现中央教育行政管理职能向宏观调控的转换，建立基础教育地方化、由地方负责的管理体制。《中华人民共和国教育法》第十四条规定：“国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则领导和管理教育工作”、“中等和中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理”、“高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理”。因此，各级政府特别是各级地方政府对教育工作的认识和教育管理的水平，对办好教育事业尤其是基础教育有着决定性的作用，那么建立专门机构了解和监督各级政府的教育工作也就成为必需。《教育督导暂行规定》把代表同级政府对下级政府的教育工作，依法进行综合性监督、检查、评价、指导确定为教育督导机构的任务和职责。是我国建立有中国特色的社会主义督导制度的有益探索。根本上是教育管理体制的改革和发展教育的需要。
再次，国际上普遍将加强教育作为增强综合国力和提高国际竞争力的重要砝码。我国改革开放以来，党和国家政府也把教育摆在优先发展的战略地位上。1994年江泽民同志在全国教育工作会议上指出：“我们这样一个有近12亿人口、资源相对不足、经济文化比较落后的国家，依靠什么来实现社会主义现代化建设的宏伟目标呢？具有决定意义的一条，就是把经济建设转到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来，真正把教育摆在优先发展的战略地位，努力提高全民族的思想道德和科学文化水平。这是实现现代化的根本大计。”“只有把教育搞上去，才能从根本上增强我国的综合国力，才能在激烈的国际竞争中取得战略主动地位。”“教育能否优先发展责任首先在各级政府，关键也取决于各级政府的诸如落实有关教育方针政策法规、对本地区教育事业发展的规划及实施、教师队伍的建设、教育经费的投入、引导各行各业支持教育等方面的工作情况。”邓小平同志曾尖锐指出：“一个地区，一个部门，如果只抓经济，不抓教育，那里的工作重点就是没有转移好，或者说转移得不完全。忽视教育的领导，是缺乏远见的、不成熟的领导者，就领导不了现代化建设。各级领导要像抓经济那样抓好教育工作。”建立督导制度、开展督政工作正是为了加强政府对教育的管理，实现教育的优先发展。学校的教育、教学和管理活动直接关系到所培养的学生的水平，目前我国深入开展的教育改革已把提高教育质量提到了教育发展目标上来。因此，督学即督导学校的各项工作也不容忽视。特别是随着教育改革的深入发展、督导制度的不断完善，督学也将成为一定历史发展时期我国教育督导工作任务选择的侧重点。