第八章 教育督导
第一节 教育督导的意义
一、教育督导的含义
教育督导是对教育工作（包括教育行政工作和学校的组织领导、教育、教学、总务、人事工作）进行视察、监督、指导、建议的活动。具体讲，教育督导机关和人员依据党和国家的教育方针、政策，按照督导的原则和标准，使用科学的方法，对教育行政工作和学校工作通过精密的观察、调查和考核，进而做出审慎的分析和评价，指出成绩和缺点，并提出积极改进意见，使教育工作质量不断得到提高的活动。
教育督导也常被称作教育视导。教育督导和教育视导经常是在同一个意义上使用。但严格地讲，两者是有所不同的。比如，英国中央一级的教育督导机构叫做视导机构，其成员称为教育视导员。又如，日本在“二战”前中央与地方教育行政组织中没有督学与视学官；“二战”后，随着教育行政的指导建议职能的强化，在文部省内设置了视学官，在地方教育行政组织中设置了指导主事。从中我们可以看出两种提法是有区别的。区别在于，两词的英文词源不同，督导译自inspection，视导译自supervision。在使用上为前者通常是在强调突出监督、检查作用时使用，而后者常常是在强调指导、建议作用时使用。一般说来，监督、检查活动要为权力所支持，而指导、建议多为非权力性的。
教育督导虽然较之教育视导更强调监督、检查作用，但并不排斥指导、建议作用。反之亦同。实际上两者是辩证统一的。
在世界很多国家，行政监督作为行政管理的一种职能已有很久的历史了。它作为维持、提高行政活动对象的正常进行及整体水平的有效手段而被重视。作为防止和纠正法规、政策的实施不当及权力滥用，保证行政管理正常进行的必要条件而被制度化。
从教育行政是国家行政的组成部分的观点出发，教育行政系统中的督导活动，是随着教育行政的产生而出现的，是在现代教育行政发展中制度化的。它是教育行政的一个职能，是教育行政中的一个重要组成部分。由于它对教育行政效率及教育的发展具有保障作用，因此，教育督导制度的改革和完善已成为当今各国教育管理机制中的一个课题。
二、教育督导的性质
（一）教育督导的实质是行政监督
原国家教育委员会颁发的《教育督导暂行规定》第一条就明确指出：“为建立教育督导制度，加强对教育工作的行政监督，制定本规定。”这里所说的“对教育工作的行政监督”，就已指明了教育督导的性质就是行政监督。
从实质上讲，教育督导就是行政监督。所谓行政监督，就是指国家行政机关内部，如行政领导机关或专门监督机关对行政管理对象实施监督，其价值取向主要是秩序和效率。更确切些讲是一般的行政监督，即行政管理机关的监督。它是依行政管理权和行政隶属关系而产生的，由行政机关对所属部门和下级政府的监督，是上级政府部门对下级政府部门实施的监督。这种监督实际上是行使行政管理职能的一种手段。行政管理过程一般包括决策、咨询、执行、控制、监督、反馈、修正等环节，监督就是整个行政管理链条中的一个环节。所以可以说，它是行使国家行政管理权力实施的监督，它是一种自上而下的直接的规制性的监督，集中反映了传统的行政管理强调权力作用的本质特征。实践中，这样的监督行为主要凭借权威和纪律来对下级组织及人员进行监察、考核，并且常常是消极的，就是说它以考核办事成绩为检查的目的，办事努力的予以奖励，不努力的予以惩戒。还有这种监督行为只对上级负责，其检查结果只向上级汇报，是单向的反馈。此外，其特点还表现在行政监督的内容上，主要是对下级组织及人员对有关法规及政策的实施进行监督。
正如“监督”一词的原意所表示的那样，是上级行政部门对下属部门及人员的查看、监督、考核。在这个意义上讲，教育督导活动也必然是居高临下的视察、考核活动，是有督无导的消极监督。
随着管理理论的普遍化，行政活动进入了管理理论的对象范畴。受一般管理理论的影响，现代行政监督活动，已逐步走向以指导（包括激励、辅助等）为主，重视发挥人的积极性。因此现代行政监督的内涵不仅包括查看、监督、考核，还包括指导、建议、协调、沟通等内容。
（二）作为行政监督的教育督导所具有的指令性、执法性和权威性
1.教育督导工作所具有的指令性是有限的行政指令性
教育督导活动是教育督导机构或督学，运用同级政府或教育行政部门授予的行政权，对下级政府、教育行政部门及学校的教育工作进行的检查、监督和指导等。这是一种国家监督，它不仅为国家的行政权力所支持，而且是上级对下级的自上而下的，以领导与被领导的关系为前提进行的。因此督导关系不是以被督导者的自愿为基础建立的，不管被督导者是否愿意，都必须接受督导。特别是有时要制止被督导者的错误或不当时，没有一定的指令性是不行的。例如，被督导单位违反国家教育方针、政策、法规的行为，督导机构或督学要求其限期改正的意见就具有行政指令性。当然，由于教育活动是培养人的专业性活动，受多种因素制约，十分复杂。加之，现代管理理论的影响，教育督导的专业性、民主性日益受到关注。因此，在教育活动中，指令性行政行为的作用范围越来越小，通常情况下，教育督导机构或督学对被督导单位所提出的意见和建议都是指导性的。在这个意义上我们说教育督导工作的指令性是有限的行政指令性。
2.教育督导工作具有执法性
作为行政监督的教育督导工作的内容主要是对下级政府、教育行政部门、学校及人员对有关法规、政策和方针的实施进行监督、检查与指导。因此它具有明确的执法性。原国家教委颁发的《教育督导暂行规定》明确将“对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估、指导，保证国家有关教育的方针、政策、法规的贯彻执行和教育目的的实现”，规定为教育督导的任务。教育督导的执法性表现在教育督导机构与人员依法进行督导活动中。一般是在编制督导评估指标时将有关的政策、法规的内容、精神纳入其中，以引导被督导者给予重视并加以贯彻，达到保证执法的目的。另一方面是通过各类督导活动的经常性的检查，及时发现并纠正其违法行为以达到有效实施法规的目的。
3.教育督导工作的权威性
作为行政监督的教育督导的权威性，与行政监督一样来自其凭借的职权和法纪。由于教育督导是对掌握和运用着一定权力的下级政府或下级教育行政部门以及学校的教育工作进行督导，所以，教育督导机构或督学拥有着比被督导者更高的权威。只有这样才能对被督导者进行检查、督促与指导。《教育督导暂行规定》中也规定了督学在其督导工作具有的职权，如，“要求被督导单位提供与督导事项有关的文件并汇报工作”，“对在督导工作中，对违反方针、政策、法规的行为，督导机构或督学有权制止”等。要有效地进行教育督导工作，必须通过职权赋予他们相应的权威。但以往在仅仅依靠职权权威去开展督导活动时，常常使被督导者感到被动、压抑以致讨厌督导人员、督导活动，对上级的督导采取不合作的态度与行为。由于现代以领导理论的影响，在教育督导活动越来越强调，督导人员不仅依靠职权去影响被督导者，更要依据自然权力即个人所具有的知识、品行、性格魅力、领导艺术等引导被督导者。
三、教育督导的意义
教育督导是教育行政过程的主要部分，也是教育行政的重要功能，它关系到整个教育行政系统（体制）的效能。显而易见，教育督导的重要性和意义就在于能加强与提高教育行政的领导与管理，以保证教育方针政策的有效贯彻，推动教育工作的改进，提高教育工作的质量，促进教育的健康发展。因此，教育督导在现代各国的教育行政中受到相当的重视并占有重要地位。一些教育发达国家都建立了系统、健全的教育督导组织机构，这些组织机构在推动各国教育事业的发展中起了重要作用。如法国建立了从上到下的完整有效的督学制度，各级督学辅佐各级教育行政首长视察、监督和指导学校的教育及组织管理工作。这构成了法国教育管理的一大特点。英国，在中央与地方两级设立了教育督导机构与人员，中央教育督学机构为女皇督学团，其成员称为督学，地方设教育视导机构，成员为教育视导员。原苏联在地区、市国民教育部、地方州国民教育部、共和国教育部、联邦教育部设立了视导机构和视导人员。日本，在其文部省的初等、中等教育局及大学学术局中设置了一定数量的视学官，地方上，在作为地方教育行政机构的地方教育委员会内设置了指导主事。
我国教育视导人员的设置始于1906年，经过了长时间的发展变化，到建国之后，在国家进一步强调视察工作重要性的同时，在中央及地方教育行政部门中设立了相对独立的教育视导机构。但由于独立设置的视导机构和人员往往不很熟悉业务主管部门处理问题的详情，不能与业务部门密切配合，加上50年代末“左”倾思想的影响，到1951年底独立的视导机构和人员便被撤销，而把视导工作交给了职能司、处。“**”结束不久，随着教育战线的拨乱反正，及党的十一届三中全会的改革开放决策的推行，恢复和发展教育督导制度被提到教育改革和发展的日程。其根本意义在于以下几个方面。
1.建立教育督导制度是加强政府对教育宏观调控的重要途径
1986年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》中指出“必须从教育体制入手，有系统地进行改革。改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校办学的自主权，调整教育机构，相应地改革劳动人事制度。还要改革同社会主义现代化不相适应的教育思想，教育内容，教育方法。”这就明确了我国教育管理体制改革的方向和内容。
二十几年的实践证明这一改革决定是符合我国国情的，是行之有效的，已极大地调动了地方办学的积极性，加快了普及义务教育的进程，推动了基础教育的发展。扩大学校办学自主权，调整了政府、社会和学校三者的关系，使学校逐步建立起主动适应经济建设和社会发展需要的自我发展、自我约束、自我激励的运行机制，提高了高校主动适应社会发展需要的积极性和能力，增加了活力，办出了特色。
但由于教育管理体制的改革涉及面广、十分复杂，加上目前管理干部的素质、经验及管理水平还不能适应新体制的要求。还有，改革放权之后，缺乏中央必要的宏观管理，也就是说，政府按照职能转换的原则干预教育的行为不到位，致使教育事业发展出现了一些混乱。这说明政府下放管理权力的同时，必须注意加强宏观调控。
所谓宏观调控，从过程上讲，就是依据教育发展的基本规律，运用间接调控手段或方式，把地方、学校及个人的微观教育活动纳入宏观教育目标，使整个教育事业健康、高效地发展。而健全的教育督导制度和教育评价系统是国家教育行政与地方教育行政、学校保持沟通、联系的有效形式。许多发达国家都非常重视教育督导、教育评价这种宏观调控管理方式的运用。
2.建立教育督导制度，是实现依法治教的需要
健全的教育法规是现代教育的标志，是对教育系统进行控制、约束的手段。1978年党的十一届三中全会以来，我国的教育法规建设取得了巨大的进展，除政府及教育行政部门制定颁发的大量法规性文件外，特别是，《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国教育法》《高等教育法》《未成年人保护法》的教育法律的颁布和实施。有力地促进了我国教育事业的发展，尤其是基础教育的发展。更标志这着我国已步入了依法治教的轨道。但就教育法规建设的整体而言，我们的任务还很繁重。
首先，我们的教育法规还不够完备，教育法规的实施细则出台滞后，教育法规本身的质量有待进一步提高。
其次，教育法规实施不够有力，有法不依，执法不严的现象还相当普遍的存在。我们说，教育法规必须在其贯彻实施中，才能促进教育的改革与发展。若不把教育法规变成“现实的教育法规”，教育法规的制定就只能是纸上谈兵，教育法规也只是一纸空文。从这个意义上讲，教育法规的实施比其制定更有意义。而有效的法规实施，有赖于公民守法意识的提高，行政执法人员自觉地依法治教，也有赖于行政执法制度的健全，更有赖于教育法规实施的监督制度、惩罚制度的完备。而监督执法，正是教育督导工作的一项主要任务。1991年教委颁发的《教育督导暂行规定》明确的我国教育督导的任务是“对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估、指导，保证国家有关教育的方针、政策、法规的贯彻执行和教育目标的实现”。
3.建立教育督导制度，是实现教育管理科学化的需要
从现代管理体制上讲，对教育事业实行科学管理的保障是形成“三位一体”的教育行政管理系统。“三位一体”的教育行政管理系统是指教育决策系统、执行系统和监督系统三位一体。这里，教育督导系统是构成健全的教育行政管理系统的重要部分。那就是说，只有决策、执行两系统而没有监督系统，必然会使教育决策缺乏科学论证，执行缺乏检查监督。在我国以往教育行政管理体制中，决策系统、执行系统和监督系统是混合在一起的。故而在管理实践中，常常出现领导忙于下达命令、指示，传达上级精神，而很少照顾到下面如何贯彻执行，贯彻政策怎么样，应给予什么样的指导的现象，以及决策系统、执行系统反馈情况难等现象。这是因为没有独立的监督系统，致使决策、执行系统自己评价自己，常常报喜不报忧，最终导致决策与执行缺乏科学的依据。所以根据我国的现状与国外经验，建立起与决策、执行系统并行的相对独立的检查监督系统，这是改革我国现行教育行政管理体制，提高教育管理效率与效益，推动教育发展的重要方面。