第四节 教育计划的编制步骤及方法
一、编制教育计划的步骤
通常，我们把教育计划看作是对教育发展的一个设计。这个设计具体是由收集分析信息、设定目标、实施方案的拟定与选择、实施中的反馈与调整四个步骤所构成。
1.信息的收集与分析
教育发展计划是综合性的计划，它要求与社会、经济发展计划相统一。教育发展计划目标的多元性等因素，使教育发展计划的作业领域扩大并复杂化了。因此，提供正确的信息或完整的资料是制订计划的前提。换句话讲，教育计划的制订必须建立在比较充分、可靠的信息收集的基础上。在此基础上了解教育从过去到现在的发展实态及倾向，正确进行现状分析并预测将来，为教育计划目标的设定与计划实施方案的拟定与选择提供依据。
与教育计划的编制有关的信息资料大体上可分为四大类，即教育系统内的信息（包括正规教育及在职训练等方面）、有关人口发展变化的信息、有关教育经费的信息及人力与就业的信息。
教育系统内的信息主要包括：学生的数量、专业分科、教育层次、入学率、升学率、淘汰率、毕业率等有关学生情况的统计；教师的数量、任用资格、各级各类教师的数量与质量、教师与学生比等有关教师方面的统计；各级各类的学校数、班级数、班级的容量、专业设置、校舍设备等有关学校的信息；补习教育、成人教育及在职训练等有关信息。
人口发展变化的信息主要包括：每一年龄阶段的人口数、各学校教育阶段年龄组的人口数、各地区人口的流动量、出生率、死亡率、人口的地区分布、男女性别的人口数等。
教育经费方面的信息主要包括：教育成本，特别是教育社会成本，即教育经费总额、不同来源的教育经费额、各级各类学校学生单位社会成本、一定年限内各级各类学校学生教育费用的增长率、国民经济生产总值及增长率、教育经费占国民经济生产总值中的比例与增长率、教育经费的内部分配等方面。
人力及就业信息的内容主要包括：各主要经济部门的人力数、各种不同职业类别的人数、年龄、性别、文化程度，经济部门及各种职业的变化流动情况，社会的就业情况等方面。
在收集与分析这些资料时，应注意：①信息资料的相关性、可靠性及现实性。②信息的发展变化过程即要考虑到它的过去、现在和将来。③在收集本国资料信息的同时，收集国外的有关信息，以资进行对比与借鉴。
2.计划目标的设定
在收集与分析信息的基础上，要确定计划目标。目标的确定是以价值观为前提的。价值观是指人们所持的某种标准观点，人们以某种观念去判断什么是好的东西，形成某种期望，进而把它作为选择的行动标准。价值前提一般不能通过经验、观察、实验直接验证，它属于政策性的规定。因此目标的设定特别是计划目标的确定应该根据上级有关政策、任务和要求来进行。但这并不等于说计划目标的确定可以完全不顾事实前提，相反，合理可行的计划目标必须建立在一定的有关事实情报的基础上。所以我们说，教育计划目标是依据上级有关教育的政策、任务和要求，结合教育发展的实际情况而设定的。
具体在设定教育计划目标时，要考虑以下三个方面的问题：①环境方面，即社会为教育所规定的目标。由于教育与其他社会领域如政治、经济、文化等相互依存，教育计划目标不能不受其影响、限制。因此在设定教育计划目标时，必须以经济、社会发展目标为导向。②教育系统本身。由于教育系统的功能及内部结构是多重性，因此教育系统发展的目标也具有多元性及层次性。教育系统的整体目标与教育系统内部各级各类教育发展目标可以说是不同层次的计划目标。另外，为实现某一目标所需要的一定手段，也形成了低一层次的目标。按层次推下去，目标越来越具体。在教育系统中各种发展目标可能会发生冲突，这就需要依据情况确定目标的优先顺序，以协调目标之间的关系，形成合理的目标结构。③目标本身的特点，即目标应该是高标准的、能激励人们去奋斗的，又是切实可行的，而不是高不可攀的。
3.教育计划实施方案的研拟及选择
这一步骤包含两个方面：一是提出多种替代实施方案；二是满意方案的选择。
提出多种替代实施方案，实质上就是研究在达到目标过程中遇到的主要问题及其解决方法。一般说来，不管哪一类教育计划，其主要问题多集中在教育发展的规模、速度与社会发展、经济建设需要不相适应方面，特别集中在教育事业的发展与可能提供的人、财、物、时间的矛盾方面。因此在研拟实施方案时，要充分分析教育系统中的各种资源因素。如对学生、教职员工的数量与质量、教育经费的分配与经济效益、房屋设备的使用率、时间资源的科学使用等问题的分析。在教育计划实施方案的研拟过程中，要遵循“整体详尽性”和“相互排斥性”原则。整体详尽性是指在拟定实施方案前，要把各种可能实施的方案尽量多地收集在一起，以便决策者从诸多方案中选择满意的方案。相互排斥性是指各个方案之间要有原则性的差别，是相互排斥的。只有这样才有可能和必要进行选择。由于实际情况的复杂性，这些原则的运用，也有一个灵活掌握的问题。
满意方案的选择，即在提出各种替代的实施方案之后，在比较、评价这些不同方案中进行满意的选择。在决策理论中，人们把这个过程称之为手段决策。选择满意方案，首先要确定价值标准，没有标准就没有判断好坏的尺度。在这里主要的标准是效率、满意。效率就是指所选取的实施方案应是对实现计划目标最有效的方案。满意是对所选取的实施方案的合理性要求。我们说，由于实际情况所限，选择实施方案的标准只能是在诸多方案比较基础上的相对合理。理想的或者说最优化的方案在实际中很难找到，因此不可能以最佳最优作为实施方案的标准。其次，要组织有关人员进行比较及反复论证，以确定公认的好的实施方案。第三，要对选定的实施方案进行必要的修订补充。这是因为每个备选方案都有其长处和不完善之处。第四，选择实施方案要受到选择者知识水平及其他各种因素的制约。总之注意以上问题是进行合理的实施方案选择的必要条件。
4.在实施中的调整
任何一个经过精心研究制订的计划或实施方案，在实际执行中总要进行这样或那样的修改和补充，这是因为客观情况总在不断的变化。实施这一步骤的关键是及时了解掌握计划执行的情况和问题。从组织措施上说，必须建立起有效的畅通的信息、反馈系统，在计划和方案执行之前，就要提出监督计划执行的方法。
二、编制教育计划的方法
1.社会需求法
社会需求法是把教育的社会需求，作为制订教育发展计划的参照条件。所谓教育的社会需求有两重含义：其一是指基于社会中的个人及家庭本身的价值观念及发展取向，而产生的对各级各类教育的需求。其二是指为获得社会的发展与进步，今后各级各类教育应如何举办与改革。前者是以社会大众的爱好取向来计划教育的发展，其理论基础是人人皆有受教育的权利，而公共教育事业的发展应充分保障和实现国民的这种权利。后者是从社会发展的角度来规划教育事业的发展，其理论基础是教育的根本功能之一即服务于社会发展目标的实现，推动社会的全面发展。社会需求法认为教育计划（特别是国家、地区的教育计划）一方面要考虑到大众的教育需求，又要立足于社会发展的需要，二者应统筹兼顾，但并非平分秋色，从教育的社会功能来讲，应以后者为重点。
这种方法要求从分析影响社会需求的因素出发，获取教育发展结构、规模、速度的计划参照系数。一般说来，影响教育的社会需求的因素很多，如①家长的价值观、家长的学校教育价值观在一定意义上，给子女教育以极大的影响。②社会各阶层的文化背景，即各社会阶层对学校教育具有不同的传统观念，这将产生不同的教育需求。③人口的多寡将影响教育的社会需求总量；人口的年龄结构影响着各级各类教育的规模、类型、层次；人口的地区分布影响着设校的地点、学校的容量等。④政府的教育政策影响着教育制度的类型，这是一种很有影响力的社会需求。⑤国家的发展，即社会经济、文化、政治的发展对教育产生的要求等等。
在分析影响教育的社会需求因素的基础上，应进一步分析个人教育需求趋势即拟受教育的类型及人数；分析由经济发展所需的人才类型及数量；分析由社会发展所产生的教育需求；最后还要以现有的教育规模、结构为基础，考虑满足社会个体及社会各方面发展的需求。
这种方法一般仅依据人口增长趋势、年龄的分布及长期的国家教育政策，对于各级各类学校入学需求做一综合的推测，并在此基础上设计教育发展计划。从实践上看，这只能为教育计划制订提供社会需要的教育类型及其人数，因此，这种方法较多应用于较低层次的教育发展计划上，如小学、初中的教育普及发展方面。其原因是：①教育的个人需求不仅受个人及家庭价值观的影响，还要受社会、经济、文化等因素的影响，较确切地分析这种需求是比较困难的。②教育社会需求的实现，是需要资源给以保证的，撇开这个问题来规划教育的发展目标，在实践上是缺乏保障或者说可能性是低的。
2.人力需求预测法
人力需求预测法是以经济发展过程中所需要的各种人才的培养与提供为目标值，来规划教育发展的方法。这种方法着眼于教育与社会经济发展的关系，强**育是社会经济发展的推动力，而社会经济发展需要一支训练有素的劳动大军及各级各类专业人才，教育具有承担这一培养任务的功能。
此种方法于20世纪60年代提出。在OECD及联合国教科文组织（UNCO）的支持下引入各国，并把它作为经济成长型教育计划的最一般的技术而加以使用。
运用这种方法的具体步骤为：
（1）预测未来某一时期国民生产总值。
（2）设定各经济部门的产值。
（3）实现以上预测所需劳动力数量及劳动力职业构成的预测。
（4）教育供应预测，即把不同水平的劳动力需求作为目标值，以此来确定教育系统培养人员的规模。
（5）对教育系统的培养能力和需求水平进行综合平衡，从而决定出各级各类教育发展的规模与速度。
这种方法的出现，适应了20世纪50年代后期在世界范围内开始的战后经济恢复及随着经济发展而出现的科技人才之不足的需要，所以这一方法得到了广泛的应用，成为较流行的教育计划技术。但它也有其本质上的弱点，正如许多经济学家所指出的那样：①无视生产技术的变化及替代可能性的存在。②人才培养及供给被限定在制度化的正规教育系统内。③无视现存人才的再利用。④对于人才培养及必要的资源和手段配合的变化及可替代性考虑不够。⑤对人才培养的成本不够重视。⑥忽视职业与学历的关系。所以说人力需要预测法作为教育计划的一种技术，也是有其局限性的。
3.教育的投资收益分析法
教育的投资收益分析法是从单纯经济观点来考虑教育的发展。其理论基础是教育经济学的基本观点。这种方法产生于20世纪60年代，它是随着教育经济学理论的发展及在对社会需求法的批判中产生的。作为教育计划技术的基础，可以把这种方法看成是教育经济学的正统嫡子。其基本观点是把教育经费视为一种同其他经济活动一样的资本投资，同样可以带来利润。具体讲，就是在教育过程中获得了知识技术的人们，可以预计得到更多的个人所得及提高生产效率，因此教育具有一种投资的性质。教育经费是一种投资，教育所需的费用及教育所带来的收益之比，即为教育投资收益率。如果以教育投资收益率为指标，把教育投资与其他社会部门的投资进行比较，就可以获得教育经费在国民收入中的比值，从而获得教育发展的情况。另外，在规划教育时还可以用这种方法计算出教育系统内各层次各种形式教育的投资收益率，通过比较来确定教育系统内各级各类教育发展的优先顺序、规模、速度及教育系统内教育经费的分配构成。
这种方法的根本长处在于可以估计各种教育投资对经济发展的作用与贡献，并把它作为分配教育经费的参照，规划教育整体及各级各类教育的发展状态。但在实际工作中，把这种方法运用到教育计划编制实践中的例子几乎没有，或者说这种方法还只停留在理论阶段。形成这种局面的主要原因是这种方法无论在理论上还是在技术上都有其明显的弱点，主要为：①教育并不是一种纯经济活动，社会与个人从教育中不仅获得经济上的收益，还有社会、文化、道德等非经济上的收益，这些收益虽然难以量化，但从整体上讲其分量并不比经济收益少。②作为计算基础的教育费用及收益的内容是比较模糊的。③教育所带来的经济外的收益的把握与计算是比较难的。因此，这种方法要成为一种实用性较强的计划方法，必须不断解决上述问题。
4.教育类型法
这种方法实际上是一种比较的方法。比较法的关键是比较指标的设定。教育类型法的指标构成，一方面是指一个国家、一个地区等教育发展的实际水平，另一方面是教育整体及各个具体层次教育发展的理想目标。教育类型具体可分为国际比较法和国内比较法。国际比较法是将发展阶段接近的国家分为若干组，然后分析本国属于哪一组，进而分析各国教育在适应经济、社会发展及教育自身发展方面的状态与问题，找出本国是否存在着其他国家存在的问题，以明了本国教育发展上的困难及发展趋势。国内比较法是依据城市和农村加以划分的，找出农村教育和城市教育各存在什么问题。
通过教育类型比较，为教育发展规划的制定提供基础，即教育现状的诊断及发展趋势的分析。
思考题：
1.说明现代教育计划的含义及特征。
2.教育规划与教育计划的关系及异同是什么。
3.分析说明教育计划在教育行政管理活动中的作用。
4.如何编制教育计划？
5.编制教育计划的主要方法有哪些？
[1] ［日］清水羲弘、天城勋.教育计划.行政出版社，1968.1
[2] 列宁.关于人民委员会工作的报告.列宁全集.第31卷.北京：人民出版社，1958.463