第三节 教育法与教育行政

一、法的概念

法是体现统治阶级意志，由国家制定或认可，以国家强制力保证实行的行为规则的总和。马克思主义认为，法是建立在一定经济基础之上的上层建筑的重要组成部分，它与一定的经济基础相适应，由一定的经济基础所决定，同时，又对经济基础产生巨大的反作用。

法通常在广、狭两种意义上使用。

在狭义上使用时，系指法律。在这里法律是指由国家立法机关制定的受国家强制力保证执行的行为规则的文件。

在广义上使用时，与广义的法规相同，是指法律、行政法规、地方性法规以及规章等。即指国家立法机关制定的和其他国家机关制定或认可的规范性文件的总和。

法作为行政规则，属于社会规范的范畴。规范有模式、规则的意思。社会规范是调整人们相互关系的规则。在人类社会发展的各个阶段上，人们在生产和生活过程中结成了各种各样的社会关系，归纳起来，大体可分为三类：①个人与个人之间的关系；②个人与社会集团之间的关系；③社会集团与社会集团之间的关系。与此相适应，形成了处理与协调这些社会关系的各种社会规范，如政治规范、道德规范、法规范等。法作为一种社会规范，具有一般社会规范所具有的规范性、概括性和可预测性。法的规范性是指它明确、具体地规定了人们在一定社会关系中的行为模式、行为标准和行为方向。法的概括性，一方面是指法具有普遍的约束力，即在国家权力范围之内的人都必须遵守；另一方面意味着法在同样的情况下可以反复适用。法的预测性是指由于法的存在，人们可以认识自己或他人行为是否合法，预计国家对这种行为的态度以及这种行为所产生的后果。法除具有社会规范的一般特性外，还有不同于其他社会规范的特征。具体表现为：法是阶级社会特有的现象，具有国家制定或认可的特殊制定方式和一定的法定程序，并以国家强制力作实施的保证。在对社会关系调整的方式和范围上，是以一定的社会关系中的权利和义务（或职权与职责）的赋予、保障、履行的方式进行的。

二、什么是教育法

教育法是关于教育的法规。具体讲，它是举办教育事业所必须遵循的准则、依据和规范。它是国家权力机关制定的有关教育方面的法律文件的总称，是国家法规的一部分，具有法的一般特征。

三、教育法在法律体系中的地位

法律体系是由不同的法律部门所组成，或者说是以国家根本法——宪法为核心，由民法、刑法、行政法、经济法、婚姻法、国际法等构成的法规系统。

关于教育法在法律体系中的地位问题，实际是探讨教育法在法律体系中是一个独立的法律部门，还是从属于一个法律部门的问题。对这个问题目前有两种观点：一种观点认为，它从属于行政法，是行政法律部门下的一个小分支。这种观点是以教育法的形成和发展的历史事实为基础的。众所周知，最初的教育是作为教育者与被教育者个人的关系形成发展的，是促进人的观念、智力、道德发展的活动。所以起初它与宗教一样，是与法毫无关系的领域。随着阶级的出现、国家的产生，进行教育与受教育的益处为社会所公认。国家开始重视教育并干预教育活动，从而使教育组织化。近代教育制度的建立，说明教育已成为国家有组织举办的事业了，也就是说，教育活动具有了国家的职能。这样，就使教育成了法的对象。历史上，由于人们把教育作为国家行政组织活动的一个重要内容，因此，教育法的内容是以国家有关教育的行政行为规则为中心的。国外一般把教育法定义为：以国家对教育的组织和作用为主要内容的法规总和。换句话讲，国家与教育紧密联系的领域就是教育法的领域。可以说，将教育法置于行政法下，是历史的产物、历史的必然。其理论基础就是国家的教育权。对于这种观点，从历史发展的观点看，是有其合理性的。但这种观点的不足之处在于忽视了教育法自身的丰富与发展，并把教育法与教育行政法等同起来。

另一种观点认为，教育法是法律体系中的一个独立部门。首先，教育从本质上讲，它是一种社会活动，那种把教育全部归于国家行政组织活动的观念早已发生了变化。同时，教育活动中产生的各种社会关系也已不能完全由行政法调整了。其次，教育法在其自身的实践中日益丰富和发展，从世界范围来看，已基本形成了自己较完整的结构体系，即以宪法为母法，以教育基本法为核心，包括各级各类的学校教育法、教育行政法、财政法、社会教育法等内容的不同层次与形式的教育法规体系。在这个意义上看，教育行政法仅仅是其中的一部分。第三，从教育法与教育行政法的关系来看，二者既有联系又有区别。总之，教育法从行政法中独立出来的条件日趋成熟，同时，作为独立的法律部门是符合法律体系中法律部门划分的标准和科学依据的。上述观点立足于教育法的发展现状，它有助于教育法在理论与实践上的发展。

四、教育政策与教育法

政策是国家、政党为了实现一定历史时期的路线和任务，根据当前的情况和历史条件制定的具体行为准则。政策是以利益为基础的。在我国，党和国家的政策集中体现了人民的意志和利益。社会主义法的实质就是共产党的主张和人民意志的统一。因此，从这个意义上说，政策和法是一致的，而法是政策的具体化、定型化、条文化。也可以说，教育法是以法律程序和手续确定下来的教育政策。从内容上讲，教育政策是教育法的渊源。从教育法的形成过程来看，教育政策是制定教育法的指导思想和依据。从贯彻实施上来看，教育法又是教育政策得以贯彻的有效形式。

不过，教育政策和教育法是不同的。教育政策是由党中央和中央政府所授权的部门或地方政府制定的，不经过立法程序，对教育机构和个人教育行为都具有指导性。这体现着一种意向，回旋余地较大，在具体贯彻中常常可以因人、因事、因条件而异。就是说，教育政策具有较多的灵活性和弹性。而教育法是经过立法手续制定的，有制约性。它体现为一种规范，明确规定教育机构、个人在一定情况下可以做什么，应当做什么，或不应当做什么，并以这种规范来作为评价集团、个人行为的标准。这种规范有确定的质和量的界限，具有强制性的约束力。同时这种约束力又具有概括性，即具有普遍性和反复适用性。其次，教育法与教育政策相比，具有明显的稳定性和连续性。就是说，教育法一旦建立，就不能随意更改，或者说以教育政策代替、取消、改变教育法是绝对不能允许的。教育法的修改、补充乃至解释，都必须依照法定的程序。当然，教育法的稳定性和连续性是相对的，因为随着情况的不断变化，教育法也要有相应的废止、修改。但这种废止、修改也必须由法定机关依照法定程序进行。

五、教育法在教育行政管理中的作用

教育法在教育行政管理中的作用，是指教育法对教育行政管理活动发生影响的方式、手段和结果。教育法在教育行政管理中的作用与教育法的本质、目的和特征是密切相关的。可以说，是教育法本质属性的外在表现。

1.教育法保证国家对教育的领导和管理

从本质上讲，教育法是国家教育意志的体现，即占统治地位的阶级通过国家机关表现出来的教育方面的意志。教育法建立的根本目的，就在于借助教育法这个工具来建立、维护和发展统治阶级在教育领域中的社会关系，并通过对教育领域中各种社会关系的法律调整，形成良好的教育秩序，从而顺利地实现国家对教育的领导和管理。

2.教育法保证必要的教育行政管理秩序

任何管理系统都是按照一定结构组成的多因素复合体，教育行政管理系统也不例外。教育法的建立，可以使教育行政管理系统中的子系统（或者说各级各类教育行政机构、成员）依照法律规定明确自己的职责、权利、义务、利益。从而使它们各自的职能获得正常的发挥，使彼此间的活动有条不紊的开展，进而使整个教育行政管理系统得以有效地运转。这一作用取决于教育法的规范性。

3.教育法加强了教育行政管理系统的稳定性

正常、稳定的教育行政管理秩序是国家实现对教育管理的需要，也是教育发展的需要。建立正常稳定的教育行政管理秩序，需要运用包括教育法在内的社会规范对教育行政管理系统内部各种管理因素之间关系及各种教育行政行为的调节与控制。教育法具有法的基本特征即规范性、强制性和稳定性。运用教育法进行教育行政管理，有助于把符合客观规律、行之有效的管理制度、方法、形式规范化、条文化，把它明确固定下来，并严格加以执行。从而可以大大加强教育行政管理系统的稳定性，有利于排除管理中的突发因素的干扰，保证教育行政管理系统内部关系的正常化。

4.教育法促进了教育行政管理系统的功效

提高管理活动的效率，增加管理系统的功效是现代管理理论和实践所追求的目标之一。由于反映事物客观规律的法能抑制管理系统间各种不合理的沟通，保护和促进合理的沟通，有助于建立起一种正常、协调稳定的管理秩序，并能及时有效地调节所出现的矛盾及预测管理行为的后果。故正确地运用教育法，可以提高教育管理活动的效率，增加教育行政系统的功效，促进教育行政管理系统的发展。