第二节 教育政策

一、教育政策及其特征

教育政策（Education Policy）是公共政策的一种类型，是指为了解决教育领域所产生的公共问题，政党、立法机构、政府等所制定的教育方针、行动纲领、教育法规、条令条例等多种行为规范和活动过程的总称，是对教育工作的目的、策略和途径的总体规定。教育政策的实质是对全社会内的教育资源进行分配和再分配的过程。

作为公共政策的一种类型，教育政策与其他公共政策一样，也具有阶级性、公共服务性和过程性等方面的基本特征。另一方面，相比于一般的公共政策，教育政策也有自身的特殊性，主要体现在以下方面：

第一，教育政策所调节的对象是教育领域，而教育总的来看是一项具有明显的社会公益性的事业，教育政策的制定必须体现公共利益和诉求。当今世界上大多数国家主要通过非营利性的教育组织来提供非商品性的教育服务，在义务教育阶段更是如此。即使国家允许营利性教育机构的存在，也会通过课程设置、学位与文凭等方面的政策法规来保障教育过程本身的公益性。第二，教育关系到千家万户，直接关系到年轻一代的成长和发展，因此教育政策的活动领域与社会公众的相关性更强，教育问题的形成和表现形式也更为多样，更容易引起社会的密切关注和多元化的观点争论，这决定了教育政策所面临的社会情境的复杂性。第三，教育是一种主要在学校进行的培养人的社会实践活动，相比于一般政策，教育政策需要在满足国家和社会发展需要的同时，还需要切实考虑到尊重学生的人格、尊严，尊重个体的价值选择自由，在教育过程中建立起教师、学生、学校管理人员、教育行政人员之间民主平等的关系。第四，教育政策中的资源和利益分配实质上是对发展机会的分配，公正、有效的教育资源和利益分配对于实现人们的受教育权利、促进教育公平和社会和谐来说，至关重要。[4]教育政策的制定和执行应当充分考虑到教育政策的特殊性。

二、教育政策过程

与其他公共政策一样，教育政策的制定和执行过程通常也表现为一定的阶段性或周期性。[5]教育政策过程包含教育问题的感知、教育政策问题的确认与议程建立、提出和评估备选方案、政策选择与政策合法化、教育政策实施、教育政策评估、教育政策的调整与终结等阶段。

（一）教育问题的感知

教育问题主要表现为两种形式：第一，社会经济环境的变化导致社会发展和个人发展对教育提出新的需求，而教育却不能及时满足社会和人的发展新需求；第二，在教育的改革与发展过程中，由于社会文化传统和经济体制结构的影响，教育的运行不可避免地会出现一些偏差或障碍，如一些学校的教育乱收费问题、应试教育问题、学生心理健康问题等。在教育问题的前期阶段，教育问题的规模、严重程度、影响通常比较小，未能引起社会的普遍关注。随着时间的推移，问题范围逐渐扩大，带来的负面影响日益严重，以至于影响到了学校的正常的教育教学实践和社会发展，这时，教育问题就会被社会公众所感知，人们就会提出解决教育问题的要求。

（二）教育政策问题的确认与议程建立

教育政策的基本功能就是解决教育领域出现的问题。但是，并不是所有的教育问题都能够进入政府的议事日程，因为政府的资源和管辖范围也是有限的，不可能也没有必要在某个时间段内解决所有的教育问题。只有那些比较紧迫的或具有可能造成长期负面影响的教育问题才能进入政党、政府议事日程成为教育政策问题。这时，政党和政府才会动用行政资源、学术研究资源和其他社会资源，研究政策问题的成因、范围和可能的影响，开始寻找解决教育政策问题的途径。

（三）提出和评估备选方案

在界定教育政策问题基础上，政党和政府会就教育政策问题的解决，设定政策目标，提出多种行动方案，一般教育政策研究者也会对解决教育政策问题提出特定的解决方案。比如，关于基础教育经费投入问题，在坚持基础教育“地方负责，分级管理”体制的前提下，教育经费的投入是以乡镇为主，还是以县为主，或者以省为主，这就构成了不同的政策方案。到底选择哪种方案在当前的情境下才是最优的，需要对各种备选的教育政策方案进行全面的评价，在评价时需要考虑到国家的政治经济体制和发展现实，也要考虑到社会各方面的承受能力。教育政策方案评估的主要内容包括对政策结果的预测、方案的可行性、造成的社会成本与收益等方面进行综合评估。

（四）教育政策选择与政策合法化

在政策评估的基础上，教育政策制定部门将从备择方案中进行优化选择。通常，被选择的政策方案就将进入到立法机构、政府教育行政主管部门，经过审议后，形成政策草案，并公之于众，征求各种教育政策相关者包括学校、教师、家长、研究者、社会公众等的意见和建议。在此基础上，进一步完善政策方案。一个相对完善的政策方案要想成为一个真正能够得到执行的有权威性的政策，还必须经过政策方案的合法化环节。教育政策的合法化包括教育政策议案的审查、通过与批准、签署和颁布等多个阶段。没有经过合法化程序的教育政策不具有合法性，就不能得到执行。教育政策方案的选择和政策合法化是一个多种政策活动者教育政策诉求表达和综合考量的过程，只有吸收各种政策活动者加入到决策过程中来，加强政策意见沟通和交流，相互协调，才能真正制定出有效、可行的教育政策。在这个意义上，教育政策方案的选择和合法化过程体现了教育决策的民主化、法制化，也是依法治国的一个重要体现。

（五）教育政策实施

教育政策实施是将教育政策所规定的目标和内容具体化的过程，在教育政策过程中居于重要地位。不能实施或没有得到实施的教育政策只不过是一纸空文，所以教育政策实施也被称为教育政策过程的一个中介性环节。一项教育政策制定出来之后，首先要为政策执行机构和人员所熟知，也要为教育政策的调整对象所知晓、所认同，才能真正进入具体实施。也就是说教育政策的实施首先要进行广泛的政策宣传，统一人们的思想认识，使人们自觉地接受和服从教育政策规范和行为准则。同时，为了有效实施教育政策，还必须配备必要的人力、物力和财力，建立一定的组织机构具体负责政策的执行，制定具体的操作规程，将政策分解实施，并建立起政策执行过程中的评估、监督和奖惩制度保障教育政策顺利实施。

（六）教育政策评估

教育政策评估是根据教育政策目标，通过一定的程序，对教育政策实施的效果和社会效益进行分析和判断。对政策的具体实施进行评估，主要是分析和判断某项教育政策是否达到了预期的目的和效果，在科学、全面评估的基础上才能确定某项具体的教育政策是应该继续执行，还是应当进行调整、终结甚至是废止。教育政策评价的过程实际上是一个教育政策信息反馈的过程。在我国，教育政策评估的信息来源主体是多元化的，包括政策各级人大、各级政府及其教育行政部门、政府教育督导部门，也包括学校、教师、学生、家长、社会公众和教育政策研究人员。教育政策评估的形式从机构划分，可以包括政府内部的评估和政府外部的评估；从时间先后划分，可以分为事前评估、实施过程评估和事后评估三个阶段。教育政策评估是检验政策效果和适当性的基本途径，教育政策评估的形式的多样性和评估信息来源的多元性决定了教育政策评估是一个多元的复杂过程，也体现了教育政策过程的科学化和民主化程度。

（七）教育政策的调整、终结与废止

教育政策评估是一个总结政策经验，发现政策问题的过程。通过评估，通常会发现教育政策目标中某些与社会发展与个人发展要求不适应、不适宜的地方，发现政策措施的无效之处，或者发现政策组织机构及其行为的不当之处，这时候就要对教育政策所设定的目标、采取的政策措施、行政组织及其行为进行修正和调整。教育政策的调整伴随教育政策过程的始终，不可能出台一项政策措施就可以一劳永逸解决所有的教育问题。在对教育政策的具体实施效果进行评估后，将采取通过发布通知、新闻公告的方式中止或废止那些不合时宜的或无效的教育政策措施。通过评估政策实行效果，如果发现政策的实施已经达到了预期的目的，取得了较好的社会效益，则可以通过总结会议、发布政策实施报告的方式，表明某项特定的教育政策已经达到了预定目标，宣告政策的终结。教育政策终结的形式主要包括废止、以新政策替代旧政策、政策合并和缩减等方式。旧的教育政策终结之后，伴随着新的教育问题，又会出台新的教育政策，从而教育政策周期不断循环。

依照政策过程的生命周期的观点，上述对教育政策过程的七个阶段进行了分析，虽然实际的教育政策过程可能并不完全包括上述七个阶段，每个阶段的具体内容也会因为国家的宏观政策环境和教育改革与发展的动向而有所差异，但是基本上涵盖了教育政策过程的基本方面，也为人们了解教育政策过程的运行机制提供了一种参考性的视角。需要着重指出的是，政府内外的教育政策活动者包括政党、政府与政府官员、立法机构、大众媒体、利益团体、社会公众、政策研究者和教育政策目标群体等都可能在教育政策过程中的任何一个阶段就某项政策问题、政策议程、政策实施、政策评价和政策终结提出自己的意见、看法和观点，表达自己的政策诉求。随着社会主义市场经济体制的确立，我国的利益分配越来越呈现出多元化的格局，人们的思想观念也日益多元化，在这种情况下，探讨在教育政策过程中如何形成一种有效的利益诉求表达机制和容纳多种利益表达的制度安排，对于促进教育政策过程的科学化、民主化至关重要，这对于推进教育公平，促进教育与经济社会和谐发展具有重要的显示意义。

三、当前我国教育政策的基本取向

我国是人民民主专政的社会主义国家，中国共产党是执政党，共产党所做出的教育改革与发展的各项决定、决议、建议或意见、通知等，体现了党在一个时期对于教育工作的总体价值取向和人民群众对于教育的期望和要求，既是党的教育政策，也是国家的教育政策。[6]对于今后一个时期我国的重大教育政策的基本取向，2006年10月11日中国共产党十六届六中全体通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》做了具体规定，主要包括以下方面：

（一）坚持教育优先发展，促进教育公平。

（二）全面贯彻党的教育方针，大力实施科教兴国战略和人才强国战略，全面实施素质教育，深化教育改革，提高教育质量，建设现代国民教育体系和终身教育体系，保障人民享有接受良好教育的机会。

（三）坚持公共教育资源向农村、中西部地区、贫困地区、边疆地区、民族地区倾斜，逐步缩小城乡、区域教育发展差距，推动公共教育协调发展。

（四）明确各级政府提供教育公共服务的职责，保证财政性教育经费增长幅度明显高于财政经常性收入增长幅度，逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4％。

（五）普及和巩固九年义务教育，落实农村义务教育经费保障机制，在农村并逐步在城市免除义务教育学杂费，全面落实对家庭经济困难学生免费提供课本和补助寄宿生生活费政策，保障农民工子女接受义务教育。

（六）加快发展城乡职业教育和培训网络，努力使劳动者人人有知识、个个有技能。

（七）保持高等院校招生合理增长，注重增强学生的实践能力、创造能力和就业能力、创业能力。

（八）完善高等教育和高中阶段国家奖学金、助学金制度，落实国家助学贷款政策，鼓励社会捐资助学。

（九）规范学校收费项目和标准，坚决制止教育乱收费。

（十）切实减轻中小学生课业负担。

（十一）提高师资特别是农村师资水平。

（十二）改进学校思想政治工作和管理工作，提高师生思想道德素质。

（十三）引导民办教育健康发展。

（十四）积极发展继续教育，努力建设学习型社会。

上述十四个方面对于教育在我国的战略地位、公共教育资源配置的制度安排、各级各类教育包括义务教育、职业教育、高等教育和成人教育的改革与发展的总体方面进行了总体的政策规定，构成了今后一个时期我国具体的教育政策制定和教育发展的总政策，将对我国中长期教育政策取向和教育与社会的和谐发展产生重大而深远的影响。