第六章 教育政策与法律

第一节 政策概述

一、政策

政策（Policy），通常也被称为公共政策（Public policy），是现代国家公共生活中广泛使用的概念之一。政策科学是第二次世界大战之后兴起和发展的一门独特的研究领域。

政策是指国家、政党等为实现一定时期的政治、经济和社会发展目标或解决特定的社会问题而制定的行为规范和准则，表现为一系列的纲领纲要、发展规划、法律条令、行政决议、措施方法等形式。政策是以利益为基础的。政策学者戴维·伊斯顿（David Easton）认为：“政策是对全社会的价值做权威性的分配。”[1]以法律或权威为合法性基础，公共政策可以对社会资源行使管理、分配和再分配的职能。从社会资源和利益分配的角度来理解，政策与法并没有本质的区别，都是规范国家和社会生活的一种政治措施。在内涵上，政策的含义更为宽泛，包含法律等多种形式，而法则是定型化、强制性实施的政策准则。政策的法律化是现代国家依法治国的一个重要发展趋势。

二、政策的基本特征

（一）政策是国家意志的集中体现

作为一种配置社会资源和利益的制度安排，政策集中表现了在社会中居于统治地位的阶级的利益诉求和价值取向。现代国家尤其是政党政治的国家中，政策制定的出发点和归宿都是维护执政党和政府所代表的阶级、阶层的利益。体现国家意志是政策的基本特征。一个国家在不同的时期都会面临不同的社会、政治和经济问题，这些问题往往相互交织，利益关系错综复杂，给国家治理、公共服务和公民生活带来了消极影响。想要解决这些问题，一个重要的途径就是采用制定公共政策的方式，通过政策的制定和执行，协调社会各种利益关系，解决这些社会、政治和经济问题。在实际的国家治理过程中，各个阶级、阶层之间的权力分配是不同的。政策制定的基本宗旨是国家通过公共政策的制定，维护居于统治地位的阶级的政治和经济利益。

（二）政策具有公共服务的功能

在体现国家意志、维护阶级统治的同时，政策还发挥着服务于社会经济发展、解决民生问题的重要功能。这是由国家属性的二重性决定的。一方面，国家作为阶级统治的工具，具有维护统治阶级统治地位和利益的作用；另一方面，国家也承担着管理社会事务，提供公共产品，如基础设施建设、教育服务、公共安全等的职能。在现代国家，解决社会发展和人民生活所面临的基本民生问题，如提供基础设施（如电力和供水系统等）建设、医疗卫生和教育服务、社会安全和社会保障等方面，都需要政党和政府制定具体的政策，切实解决社会公共问题。在这个意义上，人们通常也将政策称为公共政策。既然是解决公共问题提供公共服务，政策的制定通常会涉及不同的阶级、阶层、社会群体之间利益的分配和再分配，不同的群体往往具有不同的利益诉求，这就需要政党和政府能够有效吸纳与综合各种利益和诉求，扩大政策制定的社会基础，提高政策执行效果。

（三）政策具有过程性特征

从时间序列上来看，政策的制定和执行具有一定的阶段性，通常表现为社会问题的感知和界定、提出和评估解决问题的方案、政策制定、政策执行、执行效果评估、政策的修正与调整、政策的终结与废止等阶段，这些阶段的总和被称为政策过程（Policy process）。政策过程的周期理论认为，与其他事物一样，政策也具有时空的相对性，也存在一个生命周期，包含从政策问题到政策终结的一个完整过程，其对于政策过程的阶段划分方法为人们大体上描述了一个完整的政策活动过程结构，对于人们认识政策过程中各个阶段、各种因素的相互作用提供了一个启发框架。

三、政策的分类

国家和社会生活的复杂性决定了政策现象的复杂性。对于政策的分类，能够帮助人们对于政策概念的内涵和外延进行深入了解。采取不同的标准和依据，可以将政策划分为不同的类型。

从横向的政策方面来分类，可以将政策分为政治政策、经济政策、社会政策和文化政策等方面。

从纵向的政策体系来分类，可以将政策分为总政策、基本政策和具体政策三类。总政策是一个国家根本性、全局性的政策，代表了国家的总体发展方向，具有全面性和广泛的指导性，一般体现在宪法和执政党的纲领性文件中。基本政策是指规范社会经济生活的各个领域的根本行动准则，是执政党和政府制定的大政方针，在社会经济各个领域居于主导地位，如改革开放政策、人口与计划生育政策、教育的“三个面向”方针等。具体政策是为了落实总政策和基本政策所制定的具体实施方案、规划和实施程序等，如基础教育的课程改革政策、高考改革方案等。

四、政策活动者

政策活动者（Policy Actors），也被称为政策行动者、政策相关者等，是指那些影响或左右公共政策决策，同时也被公共决策影响而与政策有利害关系的个人或群体。直接或间接参与政策制定、执行、评估和监控的政党、政府与政府官员、立法机构、民意代表、大众媒介、利益团体、社会公众、政策目标群体等机构、人群、个人或组织等都是政策活动者。

约翰·金登（John Kingdon）在《议程、备选方案与公共政策》一书中，将政策活动者或政策相关者分为“政府内部的”和“政府外部的”两个类别。[2]其中，政府内部的活动者包括行政当局、政治任命官、文官、国会等；外部的活动者是指那些没有正式政府职务的参与者，包括利益集团、研究人员、学者、咨询顾问、大众媒介、政党和其他与选举有关的角色，以及社会公众等。对公共政策活动者的研究，金登指出，应当着重讨论以下三个问题：（1）每一种政策活动者的重要性；（2）每一种政策活动者发挥重要作用的方式；（3）每一种政策活动者可以获得的政治资源。不同的政策活动者在政策的制定、执行过程中的重要性、发挥作用的方式及其可以获得的政治资源是不同的。

在当今世界，由于各个国家的社会文化、历史传统、政治体制、经济发展状况等方面存在着差异，所以不同的体制之下的政策活动者的构成及其活动方式也存在着差别。在我国，公共政策活动者可以分为“官方的”政策活动者和“非官方的”政策活动者两大类型。所谓官方的政策相关者，是指政治体制内的、行使公共权力的政策主体，一般包括国家机构、执政党、政治家和行政领导干部。在我国，执政党中国共产党是政策主体中的一种核心力量，公共政策在很大程度上可以视为党的政策。所谓非官方的政策相关者，是指政治体制外的、不直接行使公共权力的政策主体，主要由利益团体、公民（选民）、大众媒介这三种主体构成；另外，还包括政策研究组织如咨询机构、思想库等。[3]随着社会主义民主政治的发展，当前，非官方的政策活动者在反映政策问题、影响政策议程、反馈政策信息方面发挥着越来越重要的作用。