第二节 教育行政机关工作人员
一、公务员制度[6]
1.西方国家的公务员制度
公务员制度即文官制度，指在近代西方国家里政府以法律为依据，对各级文官进行分门别类管理的一系列规章制度。所谓文官或公务员在西方各国中是有其特定含义的，也就是说，在不同的国家里，公务员的范围不尽一致，有宽有窄。如：在法国和日本，几乎所有的公职人员都被称为公务员。在美国是指在政府机关中工作的所有公职人员。在英国则仅指政府系统中非选举产生和非政府任命的事务官，不包括由选举产生或政府任命的内阁成员及各部政务次官、政府秘书等政务官。但从各国的国家公务员法规的适用范围而言，则一般都是指国家政府系统中的事务官，即非选举产生或政府任命而是通过公开竞争考试择优录用后且长期任职的政府工作人员。所谓公务员制度也就是指对这一部分人的管理制度。因此这部分人才是西方各国公务员的典型范围。公务员制度的内容主要包括对公务员的考试、任用、考核、监督、升降、工资、奖惩、退休、免职等管理制度。公务员制度最早出现在英国，其出现是为了减少政党更迭所带来的影响，保持政策的连续性和稳定性。1854年英国议会根据首相格莱斯顿指派的查理·特里维廉和斯坦福德·诺思科特草拟的《关于建立英国常任文官制度的报告》，开始了文官制度的建设工作。这对西方各国政府的人事管理制度产生了深刻的影响。就在英国的文官制度确立以后，美、法、联邦德国、日本等国也先后建立起自己的文官制度。这些国家的文官制度虽因各国行政组织体制、文化传统等的不同而具有不同的特点，比如，在对公务员的管理方式上，有的采用集权式，有的采用分权式；在公务员的条件上，有的较强调实际工作能力，有的较注重其学历，但在内容上基本是一致的。主要表现在以下几个方面：
（1）公开考试，择优录用。就是依据才能用人的原则，凡公务员都要经过竞争考试，择优录用。一般做法是以公开竞争考试为主，其他多种考试为辅。
（2）对各项行政工作进行职位分类。职位分类就是按照各项工作的责任、业务和性质把组织机构中的各项行政工作划分成一定的类别和等级，这有助于文官的各种职位的体系化，也有助于分析工作的质量和数量，制定科学的定额和考绩的标准。所以说职位分类是人事管理制度科学化、制度化的基础。
（3）重视公务员的专业化和知识化。随着第二次世界大战后科学技术的发展，计算机等先进的技术、设施在政府机关里的广泛运用，加之政府对政治、经济、社会生活干预的增多，使得各国行政部门的工作日益复杂，进而提出各种专家和技术人员参与行政管理，提高文官的文化水平和专业素质的要求。
（4）实行“考绩制”。在文官的使用中，要进行严格的考核，论功行赏。而不是以文官资历的深浅作为他们晋升、嘉奖、加薪等的主要依据。考绩制的含义是指负责监督文官的专职人员或专门机构，根据文官的工作能力、努力程度，特别是以工作成绩来决定其晋升、奖惩、工资、福利、待遇等的制度。考绩制的实质是将竞争机制引入文官系统，目的在于突出既重视资历、学历，更重视品行和实际工作能力的评价标准，以克服论资排辈、平均主义等思想，更大限度地激励工作热情，提高工作效率。
（5）公务员制度的法制化。即以法律的形式将公务员制度固定下来，以利巩固和发展。除此之外，还有注重文官的培训、工资待遇的“优厚化”，讲求“职业道德”，恪守“政治中立”原则等。
如何看待近代西方国家的公务员制度呢？我们说从其制度的实质来讲，它是资本主义国家机器的一个构成部分，是维护资产阶级利益、进行资产阶级专政的工具。但从其具体实施中，我们也看到，它的某些坏节、措施、方法、原则和原理等，还是值得我们思考和借鉴的。
2.建立我国的公务员制度
建立我国公务员制度，这是我国干部人事制度发展的必然。我国现行的干部人事制度起源于革命战争年代，建国后得到了不断的完善和发展。从基本性质上讲，这个制度是属于社会主义的干部制度，从实践上看，基本上也适应了社会主义革命和社会主义建设的需要。但在实践过程中也暴露出与社会政治、经济发展不相适应的一些方面，特别是在管理技术和方法方面，还存在着许多问题。比如，干部缺乏科学的分类，具体些讲就是“国家干部”这个概念非常笼统，包括有很多职责不同的人，既包括党政机关工作人员，又包括企业的管理人员和技术人员，还包括单位的研究人员，学校的教师，医院的大夫，剧团的演员，体育运动员等。此外，干部管理权过于集中，也就是说，无论是党政的干部、国家机关的干部还是企业、事业单位的干部，统统都由党的组织部门管理，导致了管干部与用干部的脱节。再有管理方法单一陈旧，缺乏相应的法律，“伯乐相马”式的用人传统带有浓重的“人治”色彩等。党的十一届三中全会以来，干部制度的改革也随着我国政治、经济体制的改革展开了。其改革内容集中在：提出干部的“四化”标准，完善和发展干部的选举制、任免制、聘任制，建立干部工作的岗位责任制，实行干部交流制，废除实际存在的干部终身制等方面。这些改革大大改进了我国的干部制度。但从更深入的改革角度讲，从实现干部管理科学化、制度化、法制化的角度讲，这些改革也只能称之为是单项的局部的改革，还不足以改变我国的高度集中统一的不合时宜的管理模式。因此说，干部管理制度的改革还必须加大力度，在总结干部制度改革经验的基础上，借鉴西方的文官制度，建立起适合我国国情，具有中国特色的公务员制度则是我国干部制度改革的发展趋势。因此，1987年10月召开的党的十三大正式作出决定，建立公务员制度。十三大报告中指出：当前干部人事制度的改革重点，是建立国家公务员制度，即制定法律和规章，依法进行科学管理。在1988年召开的七届全国人民代表大会通过的《政府工作报告》中则具体提出：“在改革政府机构的同时，抓紧建立和逐步实施国家公务员制度。”“今后各级政府录用公务员，要按公务员条例的规定，通过考试、择优选拔。”
应该说，我国公务员制度建设的特点是法规先行。1993年8月4日国务院正式颁布了《国家公务员暂行条例》，并规定此条例自1993年10月1日起实行。《条例》是推行我国公务员制度的基本法律依据，标志着我国公务员制度的基础性法规的初步建立。《国家公务员暂行条例》历经了8年的起草修改。最初形成于1984年，当时起草的法规叫《国家工作人员法》，后改为《国家行政机关工作人员条例》，1987年才修改定名为《国家公务员暂行条例》。《条例》颁布实行一段时间后，作进一步修改完善，然后提请全国人大审议颁布《国家公务员法》。
根据该《条例》总则第三条的规定，我国公务员是指各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员，这与《条例》中的适用范围相符，也与西方各国的公务员的典型范围基本一致。同时体现出党政分开，政企分开，对各类工作人员实行分类管理的原则，使政府工作人员从原来庞杂的“干部”队伍中分解出来，针对这类人员的特点建立相对独立的管理体系，采取相应的管理方法，实现干部人事制度的科学管理。
公务员制度就是指对公务员的分类、考试、录用、考核、奖惩、职务升降、任免、培训、待遇、退休、监督、保障等各个具体制度和体制系统的有机构成总体。我国公务员制度的特征概括起来主要有：①“双轨制”的公务员制度。我国公务员的职务分为领导职务和非领导职务两种。这两类人员都是我国政府机关的工作人员，他们不论职位高低，都被称之为国家公务员，这正是我国建立统一的公务员制度的依据，但在行政管理工作中，存在着两种既相互协调又相互区别的职责，一种是行政管理的领导职责，一种是行政管理中的管理业务职责。由于职责不同，对承担这两种职责人员的要求也不同，在管理上也应有区别。因此我国把整个政府人事制度纳入公务员制度，但又对领导类公务员和非领导类公务员采取两种不同的管理方式，实践中，它们是相互补充、相互协调的。这就是我国公务员制度所体现的“双轨制”的特点。②建立统一的国家公务员管理机构，即依据法律和国家公务员条例组织起来的公务员管理系统。它的任务就是对国家公务员进行综合管理。③法制化。即通过建立公务员法，使对公务员的管理法制化。公务员法就是规定国家公务员管理机构的组织、权限、公务员的考试录用、任免考核、培训、升降、奖惩、工资福利、辞退辞职、退休退职及其权利义务的法律。④实行职位分类。即通过制定职位规范，对公务员进行科学的管理。⑤择优录用。就是说公务员的录用、晋升，不是靠关系，不是以录用人员的好恶为转移，而是引进竞争机制，通过考试，考核等方法选拔实绩高素质好的人员。⑥职位常任，这主要是对业务类公务员而言，在无过失的情况下不受免职处分。⑦强调讲求业务道德。我国公务员制度与西方国家的文官制度相比较，主要异同有：①我国的公务员在政治上必须接受中国共产党的领导，不能像西方国家的文官那样，恪守什么“政治中立”。另外，我国公务员要求必须具有一定的社会主义觉悟，应成为行政管理的专家，可以说这是我国公务员制度与西方文官制度的根本区别。②在引入竞争机制，采用考试、考核的方法择优录用，实行职位分类，政务与业务分开，职务常任制，终身培养等方面，我们同西方文官制度有着共同之处。以上这些是我国公务员制度的主要特征，也是我国建立和实行国家公务员制度的重要依据和原则。
总之，建立和实施公务员制度是我国政治体制改革，特别是干部人事制度改革的重大步骤，是确保公务员素质，提高国家公务的执行效益，实现行政管理现代化的需要。
二、教育行政机关工作人员
教育行政机关工作人员是指依法在教育行政机构中担任执行各类教育行政管理工作的人员。包括各级各类教育行政组织中的领导者、专门业务人员及一般工作人员（除工勤人员）。教育行政机关工作人员是我国行政机关工作人员的组成部分，属于国家的公务员（也可称他们为国家教育公务员）。
教育行政机关工作的人员是构成教育行政组织的最基本的要素，他们与教育行政机构相结合，就构成了教育行政主体。我们说，没有教育行政主体，教育行政职能就无从实现。
教育行政机关工作人员是教育行政管理工作的承担者，各项教育行政管理任务就是由他们具体执行的。各级各类教育行政机关工作人员既有共同的教育行政管理任务，又因其工作类别及岗位的不同，具有不同的专门职责。
1.教育行政机关工作人员的条件
教育行政机关工作人员在国家教育行政机关中担任公职，代表国家运用行政权力，从事教育管理活动。他们工作的质量、作风、效果直接关系着我国教育事业的发展。因此对担任教育行政职务的人员，要有一定的条件要求。而作为教育行政机关工作人员的基本条件，就是依据党的选拔任用干部的“德才兼备”的原则，在新的历史时期，社会主义现代化建设对行政机关工作人员所提出的“四化”即革命化、年轻化、知识化和专业化的要求及教育行政机关工作的性质、任务等方面确定的。具体可以概括为以下几个方面：
（1）具有一定的马列主义毛泽东思想和邓小平理论的水平，坚持四项基本原则，贯彻执行党的方针、政策，在政治上与党中央保持一致。能坚持实事求是的思想路线。
（2）忠诚社会主义教育事业，有强烈的事业心和政治责任感，努力为全面贯彻党的教育方针和实现学校教育目标服务。
（3）要有尊重群众、密切联系群众、善于团结同志的民主作风。
（4）要有胜任工作的广泛的文化科学知识和专业知识，特别是教育学、心理学和教育管理学方面的知识。
（5）要具有一定的管理才能，即计划、组织、指导、控制、协调等方面的管理能力。
（6）身体健康。
以上是对各级各类教育行政机关工作人员的基本条件要求。但由于教育行政组织的领导者、专门业务人员与一般工作人员的任务、职责的不同，因此在条件要求上也有要求程度的不同。
2.教育行政机关人员的选拔任用方式
其选拔任用方式主要有委任及考试录用两种。
委任是由有任免权的机关或领导者依据法律规定提名委任行政机关工作人员的方式。主要适用于各级各类教育行政组织的领导人员。这种方式是我国现行任用制度中最大量、最经常使用的方法。我国的委任制是建立在民主集中制基础之上的，这就要求在选拔任用教育行政机关工作人员之前，必须充分听取群众意见，群众与领导相结合，使被任用的人员符合国家教育行政机关工作人员的必备条件。只有这样，才能发挥委任这种选拔任用方式的长处。
考试录用是以公开考试的方法，择优录用教育行政工作人员。这是我国各级各类行政部门录用非领导职务公务员的一种主要方式。使用这种方式要求有较严格的程序：①规定招考条件、要求和时间。②进行公开统一考试。③按规定择优录用。这种方式是为了适应我国教育管理现代化的需求，提高教育行政机关工作人员素质的需要而提出来的。但目前尚未普遍实行，更未形成制度，有待于逐步实施与完善。
除此之外，还有选举的方式。总之，教育行政机关工作人员的选拔任用方式直接关系到教育行政机关工作人员的素质，它需要结合我国具体情况，进行深入的研讨。
在这一部分里，还应涉及教育行政机关工作人员的职责、培训等问题。这里从略。
三、适用《国家公务员暂行条例》，充分发挥公务员制度在教育行政机关工作人员管理中的内在有效机制
教育行政机关工作人员属于《国家公务员暂行条例》的适用范围。
所谓公务员制度的内在有效机制，是相对其外部运作条件而言。我们说，公务员制度同其他管理制度一样，其有效运作一方面取决于与之相关的政治、经济、文化等外部环境，另一方面也是最根本、最具关键意义的部分，即制度本身所包含的规范内容是否完善。
《国家公务员暂行条例》是我国公务员制度的基本性法规，是在总结我国建国以来干部人事制度的利弊，扬弃我国人事行政管理的历史传统，学习和借鉴各国对公务员有益的科学管理经验和方法的基础上，结合我国国情制定的。因此，《条例》的内容是比较完善的，共有18章88条，具体规定了公务员的义务和权利、职位分类、录用、考核、奖励、纪律、职务升迁、职务任免、培训、交流、回避、工资保险、福利、辞职辞退、退休、申诉控告、管理与监督的内容。因此可以说，我国公务员制度实施的起点是比较高的。《条例》的实施自1993年10月1日开始，至今不过几年的时间，应该说还处在起步的阶段或者说实施的探索阶段，公务员制度的内在机制暂时还未充分显示出来。随着实施工作的有效推进，相信公务员制度所内含的有效机制一定会在教育行政机关工作人员及其他政府系统工作人员的管理中发挥出越来越大的作用。
那么，我国公务员制度主要有哪些有效机制呢？夏书章主编的《行政效率研究》一书将其归纳为三个机制，即激励机制、竞争机制和新陈代谢机制。
1.激励机制
激励是人力资源管理的核心，符合客观规律和实际情况的激励机制有助于保持和提高公务员包括教育行政机关工作人员的活力和工作效率。我国公务员制度的激励机制主要体现在《公务员暂行条例》的奖励和纪律规定、职务晋升制度、职位分类管理方式等方面。
——奖励：奖励是激励机制的主要构成部分。《条例》第六章中对国家公务员奖励的原则、类别、方法和程序等做了明确的规定。规定内容与1957年全国人大常委会批准、由国务院发布的《关于国家行政机关工作人员的奖励暂行规定》相比更完善、更全面、更具操作性。如，在奖励条件方面，《条例》规定既奖励在本职工作中有突出表现，有显著成绩和贡献的，又奖励在本职以外特别是在突发事件中如抢险、救火等特定环境中做出贡献的。此外，特别把与行政效率直接相关的忠于职守、积极工作、廉洁奉公、办事公道和有发明创造等行为表现列为奖励条件。这说明对提高行政效率的重视。又如，在奖励类型上，改变了1957年规定中的记功、记大功、授予奖品或奖金、升级、升职、通令嘉奖的分类，将公务员奖励种类规定为嘉奖、记三等功、二等功、授予荣誉称号。同时规定被授予上述奖励的公务员，按规定给予一定的物质奖励。充分体现出将精神奖励和物质奖励相结合的原则。
——纪律：《条例》不仅对国家公务员的行为在奖励方面给予规范外，还从消极方面进行了规范，反映在对公务员纪律的规定中。公务员纪律是国家行政机关为了保证管理工作正常进行，维护国家行政机关良好形象而要求公务员遵守的行为准则，也是对公务员不应有的行为的约束和限制。目的是使公务员在不应有的行为面前有所警戒，不犯错误或少犯错误。这在目前我国官僚主义严重，官风不正的情况下，有着极大的现实意义。《条例》第七章纪律的规定内容既包括国家公务员的行为规则，也包括对违反纪律的公务员的惩处。应该说惩处也是一种激励机制，虽不是激励的主要方面，但同奖励的激励目的是相同的，即调动人的积极性，当然，惩处的激励作用的实现必须使消极因素转化为积极因素。与1952年政务院制定的《国家机关工作人员奖惩暂行条例》和1957年第一届全国人大常委会通过由国务院颁布的《关于国家行政机关工作人员的奖惩规定》相比，《条例》中“纪律”一章的规定在惩处条件、处分种类等方面，突出了新时期惩处工作的特点，即强调了对违反政治纪律、影响在市场经济中政治职能转换或实现的行为、违反社会公德和职业道德的行为的惩处。该章的第三十一条具体列举出公务员不得有的十四种违纪行为，从另一个角度说，这也是对公务员必须遵守的纪律或违反纪律的处分条件的规定。此外，“纪律”部分中规定的行政处分种类为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种。去掉了1952年和1957年颁布的《国家机关工作人员奖惩暂行条例》《关于机关工作人员的奖惩暂行规定》中的降职、留用查看两个层次。
——职务晋升：国家公务员懂得职务是职权和职责的集合，它不仅意味着一定的职权、任务和责任，同时蕴涵着与此相应的社会地位和物质待遇，甚至还是担任该职务人员的道德、知识和能力水准的一种表征。职务晋升是公务员通过升任较高的职务，与行政机关构成新的职务关系，它意味着公务员所处的地位上升，职权扩大和责任加重，也意味着工资、福利待遇的提高。所以，职务晋升不仅是使人事相宜的管理手段，而且是激发公务员敬业精神的有效途径。《条例》在学习借鉴各国政府的做法和总结我国的干部提升工作经验的基础上，规定了公务员晋升制度，具体内容主要包括：①公务员晋升的原则和标准，即德才兼备、任人唯贤、注重工作实绩。这里强调注重工作实绩是因为工作实绩是德才的综合反映，要求把工作实践作为衡量公务员能否晋升的主要依据。这样的规定可以鼓励公务员讲实效、办实事，避免空谈和走形式。②公务员职务晋升的资格条件，主要指公务员本身的学历、资历的条件和其他方面的条件，诸如，身体条件、符合任职回避规定等。一般讲晋升职务的不同，所要求的资格条件也不同。职务级别越高，则要求文化程度越高，工作服务年限越长。这样的规定可以鼓励公务员注重和不断加强自身科学文化和专业知识技能的提高，自身实践经验的积累。
职位分类：职位分类是公务员录用、晋升、考核培训标准制定的依据。我国公务员的职位分类制度是在吸收和借鉴国外的职位分类和品位分类优点的基础上根据我国国情制定的，其主要内容是设置国家公务员职务和等级序列。职务系列分为领导职务和非领导职务两个子系列。与职务系列对应的还有级别系列。这样的分类制度可以使一部分具有资格条件的公务员沿着科级、处级、司级和部级的领导职务系列晋升。因受职务限额和任职年龄等因素的限制，不能晋升领导职务而又具有晋升资格条件的公务员可沿着主任科员、调研员、巡视员等非领导职务系列晋升，使所有公务员在晋升面前具有相同的机会，这可以激励公务员积极进取，提高工作实效。
2.竞争机制
主要体现在录用、职务升降和考核奖励的制度中。
——《条例》第四章第十三条规定：“国家行政机关录用担任主任科员以下非领导职务的国家公务员，采用公开考试，严格考核的办法，按照德才兼备的标准择优录用。”以公开考试的方法录用公务员，体现了竞争原则，通过考试优胜劣汰，能激发人们奋发进取，为优秀人才的脱颖而出提供条件，也从进口处保证了公务员的素质。
——《条例》第八章第三十九条规定：“晋升国家公务员的职务，必须在国家核定的职数限额内进行。”这就是说，公务员晋升的一个前提条件就是必须有职位空缺。一般地讲，出现空缺而需要补充的职位在数量上总是少于期待晋升而又具备了相应条件的人数，这就必须通过淘汰性选拔，以达到择优晋升，保证进入空缺职位上的公务员的高素质、高水平。
——《条例》第五章第二十、二十五条和第二十六条分别规定：“国家行政机关按照管理权限，对国家公务员的德、能、勤、绩进行全面考核，重点考核工作实绩。”“年度考核结果分为优秀、称职、不称职三个等次。”“年度考核结果作为对国家公务员的奖惩、培训、辞退以及调整职务、级别和工资的依据。”这里首先明确了我国公务员考核的内容。其次规定了考核结果的等次。世界上很多国家都把考核等次作为公务员年度考核的最终结果，只是等级的划分稍有不同。优秀、称职、不称职三个等次可以说是我国对公务员的实际表现优劣的高度概括性评价形式，这样的划分等次的考核是对我国建国以来长期使用的评语考核，考核结果不分等次的做法的改革，目的是充分发挥考核的激励和鞭策作用。第三，规定了对考核结果的使用，即作为干部的奖励、培训、职务晋升等管理活动的依据之一。这一规定赋予了考核结果的法律效力，使考核作用的发挥得到了法律保障。具体到干部管理实践，可以使长期困扰我们的“干与不干一个样，干好干坏一个样”的难题及考核往往陷于形式的问题的解决，得到法律的有力支持，有望逐步得到克服。要使考核真正发挥出激励作用，必须从实际情况出发，坚持《条例》中所确定的“客观公正”的原则，实行“领导与群众相结合，平时与定期相结合”的考核基本方法。
3.新陈代谢机制
新陈代谢不仅是生物的基本特征之一，也是事物运动发展的基本规律。公务员队伍的建设也必须遵循这一规律，也就是说，只有在不断地吐故纳新过程中，公务员队伍才能保持朝气和活力，形成行政管理工作的效率。我国公务员制度的新陈代谢机制主要体现在培训和交流制度中。
——《条例》第五十一条至第五十四条中规定了公务员培训制度的内容，主要包括有培训的根据、原则、内容、类型以及培训与任职和晋升的关系等。与以往我国的有关规定相比，其突出特点是：①强调参加培训是公务员的权利和义务。②公务员培训必须贯彻理论联系实际，学用一致，按需施教，讲求实效的原则。③强调培训形式的多样化，以保证公务员培训的普遍性。众所周知，现代化管理是科学化、专业化的管理，要求管理人员必须掌握现代科学文化知识，熟悉业务。而现代科学技术发展突飞猛进，新思想、新理论、新技术层出不穷，因此，更新知识，提高素质就是现代化行政管理的必要条件。所以公务员培训的根本目的和作用就是不断更新他们的知识、技能，提高素质。
——《条例》的第五十五条至第六十条中规定了国家公务员实行交流制度。交流制度的内容，主要有交流的范围和形式。前者为行政机关的内部交流和外部交流，后者为调任、转任、轮换和挂职锻炼四种形式。这使我国公务员制度具有了良好的人员新陈代谢机制，对克服过去实际存在的人才“单位所有”、“部门所有”的弊端，具有非常重要的意义。通过公务员的交流，可以促进公务员队伍的优化与廉洁，调动公务员的工作积极性，提高行政机关工作效能。