第五章 教育行政组织及教育行政机关工作人员
第一节 教育行政组织及其职能
一、教育行政组织的含义及特征
现代社会科学一般把组织定义为：人们在共同目标基础上，按一定形式联合起来的整体。组织作为管理学中的一个重要范畴，不仅具有上述一般的含义，还有其他各种特定的释义。归纳起来，有以下三种：首先，组织是一种管理主体，是专门进行管理工作的组织机构。就是说，管理是由组织去进行的，从事管理活动的管理者也是作为组织的代表。第二，组织又是管理的客体或管理的对象，即管理是对组织的管理。第三，组织又是一种活动、工作、行为，或者说是一种管理职能。一般管理学家认为，管理活动应包括建立组织，维持组织的存在及促进组织的发展等活动。这些活动也被称之为组织。由此可见，在管理范围中，组织的确具有多种含义。这里需要强调说明的是，我们讲的教育行政组织是指教育行政的主体，即把它作为教育行政机构来使用。实质上讲的是静态意义上的教育行政组织。在这个意义上，教育行政组织是作为一类行政组织或者说国家行政组织的一个构成部分，我们把它定义为，依据国家制定的教育方针、政策、法令以及规章制度等，领导和管理教育事业的机构。
教育行政组织有以下几个主要特征：
第一，教育行政组织是国家性质的社会组织，为国家权力所支持。就是说教育行政组织的全部活动内容，体现着国家的教育意志，代表着统治阶级的利益。在我国则为人民教育意愿的体现，人民利益的代表。其次，教育行政组织是运用国家权力，行使行政权，管理教育事业的机构。
第二，教育行政组织具有严密的体系性。世界各国虽然国家体制不尽相同，但作为管理政务行使国家行政权的行政组织，都形成了从中央政府到地方政府，依宪法和法律规定，上下沟通、密切配合的层阶式组织体系。教育行政组织也不例外。这是由于每一个教育行政组织都有一定的职权范围，承担一定的任务，在整个教育行政组织系统中占有一定的地位，同时每一个教育行政组织在实现其职能时，需要同上下左右的组织进行沟通与协调。
二、教育行政组织与职能
1.行政组织结构
行政组织结构是指构成行政组织各要素的排列组合方式。行政组织的结构模式对行政组织的效能发挥具有重要的意义。
这里集中谈行政组织的纵向结构与横向结构问题。
行政组织的纵向结构：即行政组织的层级结构，它是在对行政组织进行纵向垂直分工的基础上形成的层级节制的阶梯系统。
组织的层级结构有着古老的历史，最早见于《圣经》记载的希伯来人的领袖摩西的岳父耶特鲁提给摩西的建议。后来又成为古典组织理论中的关于组织结构的等级原则，及现代组织管理理论中的分层次、按等级进行组织管理的重要原则。
德国的韦伯（M.Weber）对行政组织理论研究的突出贡献，就是提出了所谓理想的行政组织体系阶梯级金字塔式的组织结构，或称层峰组织结构。他主张：“为了实现一个组织的目标，要把组织中的全部活动划分为各种基本的作业，作为公务配给组织中的各个成员。各种公职和职位是按照职权等级原则组织起来，每一职位有明文规定的权利和义务，形成一个指挥体系或阶层体系。”[1]这一主张给组织理论以极大的影响，至今许多国家特别是正在发展中国家的行政组织结构模式依然是这样的。
当代西方管理理论中的决策理论学派的代表人西蒙（H.A.Simon）指出：“复杂系统的组成差不多普遍存在着分层现象，这说明在结构原理上，存在着某种超出了人类组织特性之外的基本东西。”[2]
行政组织的层级结构一般是按纵向分为许多层次，上下层为领导与服从的关系。行政组织不同，其层级多寡也不同，但有一点是共同的，即上级的任务偏重于原则的制定与决策方面，所需人数较少，下级任务偏重于具体执行，所需人数较多。可以说上下层级关系是一种权力和责任分配的关系。所以不管在美国的学区组织图中，还是在我国教育行政组织系统中，都可以看到权力和责任的垂直联系。
在研究行政组织的纵向结构时，还必须探讨行政组织的层级与管理幅度的关系，这是因为管理幅度的限制，决定了在一切规模较大的组织中必须划分层次等级，同时行政组织的层次与管理幅度之间成反比关系，即行政组织的层级多，管理幅度则小，行政组织层级少，管理幅度则大。所谓管理幅度亦称控制幅度是指一级行政组织或一个管理人员能有效地直接管辖、领导多少下级组织或人员。管理幅度是有限的，也就是说，一级行政组织或一个管理人员的控制能力是有限的，当他们直接指挥和协调的下属组织和人员超过一定数量时，就不能实施有效的领导。因此，必须在掌握和确定适当的管理幅度的条件下，进行分层次，按等级的管理。这里需要强调的是，管理幅度适当与否是建立层级合理的行政组织结构的关键，也是影响行政组织效能发挥的因素。美国一位管理学家指出：“当管理幅度以算术级数增加时，管理者和下属间可能存在的相互交往的关系数，将以几何级数增加。”[3]实践中，管理幅度小，虽可使行政组织和管理人员有效地控制、协调下级组织和人员的活动，但势必要增多组织层级。组织层级的增多将带来管理活动中，人力、财力支出的增大，信息传输渠道的延长，层阶间协调的困难等问题。管理幅度过大，虽可减少组织层级，消除层级过多的弊端，但又会产生因组织结构松散而难于控制等问题。对于行政组织层级与管理幅度之间的这种矛盾状态，人们多通过改善管理层级之间的相互关系来增大有效管理幅度，以减少管理层次来达到提高行政组织效能的目的。
行政组织的横向结构：即行政组织的部门结构，它是在对各级行政组织内部工作进行水平分工的基础上形成的，是行政组织活动和组织工作日趋复杂，行政组织机构日益庞大、组织功能日益增多所致。在管理实践中，一般按以下几种方法来分设行政组织的横向部门：①按照业务工作性质来划分行政组织部门。即把性质相同或业务相似的工作进行归类，形成一个行政组织单位或部门，由该单位或部门全权负责该类工作。这是被广泛采用的划分行政组织部门的基本方法。目前我国和许多国家的各级行政组织部门的划分都是采用这种方法。教育行政组织内部的部门划分也是采用这种方法。这种方法的最大优点是，部门的职责明确，遵循了职业专业化的原则，有利于管理效能的提高。其明显的弱点是，由于权责过于集中，容易带来集权、本位主义，及部门间协调的困难，从而降低行政组织的整体效能。②按照功能来划分行政组织部门。即根据每个行政部门在整个行政组织中所发挥的不同作用来划分行政组织部门。根据这种方法，一般可以将一个行政组织划分为决策部门、执行部门、监督部门和信息反馈部门。行政组织的这种横向功能结构形式，构成了一个行政组织的全部活动过程。这些功能部门若能互相配合，就可以充分发挥行政组织的整体效能，较好地实现行政组织的管理目标。③按工作程序来划分行政组织部门。④按地区来划分行政组织部门。⑤按服务对象来划分行政组织部门等。以上这些方法在实际行政组织横向部门的划分中，常常不是采用某一种方法，而是采用混合方法。这是因为行政组织的横向部门划分，实质上是行政组织为了实现其目标而对组织内部工作进行的一种专业分工。那么，衡量行政组织横向部门结构是否合理的标准，不是组织部门的划分形式与方法，而是指能否高效、低耗地完成行政组织的目标与任务。
目前，我国和多数国家的行政组织结构类型是以层级一职能型为主。层级一职能型结构是以层级式结构为基础，在各级主管人员的领导之下设置相应的职能部门，实行主管人员统一指挥同职能专业部门相结合的行政组织结构形态。这种行政组织结构有两个显著特点：①它是按照行政组织任务、业务工作的性质和管理职能来划分部门和设置组织机构的，突出专业分工。②把管理部门和管理人员分为两类，一类是层级指挥机构和管理人员，一类是职能机构和管理人员。层级指挥机构和人员有权在自己的职责范围内进行决策，对下级组织及人员有指挥命令权，同时也对自己范围内的工作负有全部责任。而职能机构及人员，通常是在层级指挥人员的领导下，在业务范围内提供建议和进行业务指导。我们说这种行政组织结构形态是在充分利用层级式行政组织结构和单纯职能式行政组织结构的长处，扬弃了其不足的基础上形成的，运用得当，将是一种有助于提高行政组织效能的较好的行政组织结构形态。[4]
2.教育行政组织与职能
教育行政组织的纵向结构，即按其行政主体或者按其所拥有的权限和所管辖的范围，可分为国家教育行政组织与地方教育行政组织。它们各有自己的职能。下面主要就我国的情况分别加以介绍。
（1）国家教育行政组织与职能：国家教育行政组织是指国家一级的教育行政组织，也有人称它为中央教育行政组织。它包括国务院和国家教育部。
国务院是国家的最高行政组织。根据宪法规定，中华人民共和国国务院对教育行使领导和管理的职权，从这个意义讲，国务院也是国家最高教育行政组织。它有依据宪法和法律制定教育行政法规、审定教育发展规划和财政预算、批准高等学校设置等权力与职能。按其主管业务的性质而言，它不是专门的教育行政组织。
教育部是国家一级的专门性的教育行政组织。它是国务院主管教育工作的一个职能部门。实质上是国家教育行政的执行机构。
教育部有其自身的变革发展的历史，可简单概述为：1949年10月成立文化教育委员会、教育部。1952年11月增设高等教育部、体育运动委员会、扫除文盲工作委员会。1954年扫除文盲工作委员会并入教育部。1958年2月高等教育部并入教育部。1964年7月恢复高等教育部。1970年6月撤消教育部，成立国务院科教组。1975年1月重新设立教育部。1985年6月撤消教育部，建立国家教育委员会。1998年3月全国第十五届人民代表大会通过了《政府机构改革方案》，方案提出按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政，按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，目标是建立办事高效，运转协调，行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。在这一目标指导下，国务院组成部门从40个减少到29个，国家教育委员会更名为教育部，各级地方政府也要自上而下有步骤有秩序地进行机构改革，精简机构和人员。这次机构改革是改革开放以来变化比较大，人员调整较多的一次。改革已经起动，预计将在三年内完成。
从名称上讲，教育部已取代了原国家教育委员会，其内部机构的精简也于1998年8月基本完成，现教育部内设机构为：办公厅、研究室、发展规划司、人事司、财务司、基础教育司、职业教育与成人教育司、高等教育司、民族教育司、师范教育司、教育督导团办公室、社会科学研究与思想政治工作司、高校学生司、科学技术司、体育卫生与艺术教育司、语言文字应用管理司、语言文字信息管理司、国际合作与交流司。从数量上看，比原教育委员会内设的23个部门减少了5个。但职能的调整尚需随着国务院机构改革方案的全面落实进程推进。因此，目前教育部基本上仍依照原国家教育委员会的职责运行。
原国家教育委员会是国务院主管教育工作的一个综合职能部门，其基本职能在《中共中央关于教育体制改革的决定》中已明确：“为了加强党和政府对教育工作的领导，成立国家教育委员会，负责掌握教育的大政方针，统筹整个教育事业的发展，协调各部门有关教育的工作，统一部署和指导教育体制的改革。”其主要职责是：
第一，贯彻执行党中央、国务院有关教育工作的路线、方针。拟定教育工作的指导思想、政策、基本法规和重要规章制度。
第二，编制有关教育事业的发展规划，研究确定教育事业的发展重点，规模、速度和步骤。指导、协调和监督教育规划、计划的实施。
第三，组织和指导教育改革，建立适应社会主义建设需要的教育体制和运行机制。
第四，宏观管理和指导全国基础教育、高等教育、职业技术教育、成人教育、师范教育、民族地区教育和广播电视教育工作。指导、推动各类教育的课程发展、教材、图书资料和实验室的建设工作。
第五，指导和推动高等学校的科学研究工作。指导、管理高等学校和科学研究机构培养研究生的工作。
第六，拟定普通高等学校、成人高等学校、中等专业学校以及研究生招生和毕业生分配计划，以及提出改革的方针、政策，并指导贯彻实施。
第七，指导全国高等教育、中等专业教育的学历考试。参与指导资格考试和证书管理工作。
第八，统筹规划各级各类教师队伍的建设和培养工作。主管各级各类学校教师的职务评聘工作。参与拟定教师工资待遇政策。
第九，拟定教育系统劳动、工资、人事管理工作的具体政策和规章制度。指导各级教育行政干部队伍的建设。按照干部管理权限任免直属高等学校、代管单位和委属企、事业单位的主要领导干部。
第十，拟定教育基建投资、事业经费、人员编制和统配物资设备的管理制度及定额标准的原则。拟定筹措基建投资、教育经费的方针、政策和法规。管理国外对我国的教育贷款和援款。
第十一，拟定教育外事工作的方针、政策与规定。归口管理教育对外交流工作、出国留学人员工作和来华留学人员工作，以及同港、澳、台地区的教育交流。负责实施对外智力开发援助计划。
第十二，检查和监督地方政府及教育行政部门贯彻执行中央和国务院关于教育工作的方针、政策，以及有关法规的情况。
第十三，规划和实施国家教育管理情报、统计、信息系统的开发和建设工作。
第十四，办好国家教委机关报刊，负责指导教育方针、政策的宣传和舆论监督工作。
第十五，做好直属高等院校和直属企事业单位的服务、管理工作。
第十六，国务院学位委员办公室设在国家教委。代管中国联合国教科文组织全国委员会秘书处。归口管理国家语言文字工作委员会。指导有关教育学会、协会、基金会等组织的工作。[5]
（2）地方教育行政组织与职能
地方教育行政组织是指一个国家的各级地方政府对教育事业进行组织、领导和管理的机构。在我国主要指各级地方人民政府及各级地方专门的教育行政机构。
各级地方人民政府。作为地方行政组织的省（自治区、直辖市）；市（地、州）；县（区）；乡（镇）人民政府，依照法律规定，管理本行政区域内的教育行政工作，因此省（自治区、直辖市）市（地、州）；县（区）、乡（镇）人民政府也是地方教育行政机构。
地方专门性的教育行政组织。在各级人民政府内，设置各级专门性教育行政机构，具体为省、自治区教育厅，直辖市教育局；省辖市、自治州、地区教育局；县（区）教育局（科），乡镇教育组，一般未设专门教育行政机构的，只设专门人员。目前我国地方专门的教育行政组织的设置也很不统一。特别是在1985年国家教委成立之后，一些省、地、县、乡也先后成立了相应的地方教育委员会。这些机构在各级地方政府的领导下，同时接受国家教育委员会及上一级教育行政机构的业务指导，具体管理本地区的教育工作。各级地方教育委员会在落实十五大通过的“政府机构改革方案”过程中，应陆续更名为教育厅，局（科）等。
我国各级地方专门的教育行政机构的基本任务和主要职能是：贯彻执行中央的教育方针、政策和法令，以及上级教育行政部门的教育工作指示；负责本地区教育事业发展计划、基本建设、教育经费、干部和教师的管理工作；领导本地区各级各类学校的教育和教学工作，并对厂矿企业举办的学校进行业务指导等。
我国各级地方专门性教育行政组织的横向结构及其内部部门的划分，因地区及层级的不同而有所不同，即使是同一层级的专门教育行政组织的内部设置也是各不相同的。一般情况是：
省、自治区、直辖市教育厅、局（教育委员会）内设有办公室、普通教育处、高等教育处、职业教育处、师范教育处、成人教育处、人事处、计划财务处。有些省、自治区、直辖市教育厅局内，还设有体育卫生处、学生政治思想处、校办厂处、教学研究室等。有些省、市还单独设立高教局、成人教育局。
地区（州）教育局内设置办公室、普通教育科、成人教育科、计划财务科、人事科。
直辖市所辖区、县教育局内一般设置办公室、中教科、小教科、人事科、成人教育科。有的还设有体育卫生科、幼教科、校办厂科等。一般县（市）教育局内设办公室、人事组、计财组、教育组、文化组。部分县（市）教育局内只设办公室，配备秘书、人事、财会、教育干事若干人。全局工作由局长、副局长分工处理。
乡镇教育行政工作多数由分工的乡长、镇长主管，并设有专职教育助理处理日常工作。有的乡镇设有学校管理委员会（组）、工农成人教育委员会（组）、学前教育委员会（组）等组织。
以上是我国现行的地方教育行政组织系统，它是在建国以来不断变动中形成的。就其纵向结构即组织系统的层次划分而言，建国初期，全国设大行政区，大行政区内一般设有文教委员或文教部，那时的地方教育行政组织系统是由大行政区、省、市、县四级的一般教育行政组织和专门性教育行政组织构成。1954年，中央人民政府决定撤销大行政区制，撤销大行政区委员会及所属机构。因此，地方教育行政组织系统由省、市、县三级构成。1980年，国务院决定撤销50年代末建立的人民公社组织，成立乡（镇）人民政府。乡（镇）成为我国级别最低的政府机构。至此，我国地方教育行政组织系统由省、市、县、乡（镇）四级构成。就横向结构即每一级行政组织内部的部门设置而言，随着建国以来教育事业规模的扩大，教育行政事务的日益繁杂，以及部门机构设置的“上下对应”的强调，各层级的教育行政部门都在不断增加。
在这一节的最后，还需要对教育行政组织的职能问题做一点说明，即在世界范围内由于各国的社会政治制度、国家体制、文化传统等方面的不同，使得国家、地方教育行政组织的职责和权限，彼此之间有很大的区别。
教育行政实行中央集权制的国家，国家教育行政组织的权限相当广泛，一般有领导、检查或监督全国公、私立教育机构、确定学校教育的政策，统一规定教学大纲等权力。而地方教育行政组织则为国家教育行政组织的代行机构。
教育行政实行分权制的国家，国家教育行政组织的活动范围受到很大的限制，省、州级教育行政组织则具有在本地区举办教育事业的独立自主的教育行政权。