第七节 行政伦理学的发展对教育管理的影响
20世纪70年代以后，西方政治界和学术界对一系列社会危机进行持续地反思，引发连锁反应，包括对传统行政管理理论单纯追求效率、鼓吹价值中立性、纯技性研究的倾向提出质疑。而这一时期开始的与公共政策紧密联系的伦理学研究的发展，带动了人们对行政行为中公平问题的深入讨论，这种讨论在实践理论层面也影响到教育管理的发展。它与同一时期发展的新公共管理理论形成对照，互相争论，相互补充，成为指引这一时期公共行政和公共政策发展的双螺旋结构。
影响公共行政伦理的伦理学说包括功利主义、义务论和公平的正义以及新公共行政学等几种基本理论，下面简单介绍这几种理论的发展脉络和主要观点，这对于理解现代教育管理的价值定位是有帮助的。
一、功利主义的伦理观
功利主义在伦理学上又被称为效益主义。传统的功利主义认为善就是追求最大的幸福，而幸福是可计量的。近代功利主义的哲学家是杰米里·边沁（1748—1832）和J.S.密尔（旧译穆勒，1806—1873）。他们认为驱动人的行为的基本动力是求乐避苦，道德的价值就是能带来快乐，道德行为的目的就是求得最大的幸福。他们认为人们的苦乐感来自于主观感觉，但是这种感觉来自于对自己欲望的理性分析以及这种欲望的实现程度的计算，从快乐总量减去痛苦总量就是行为道德程度的高低水平。决定快乐价值的因素包括强度、持续性、确实程度（快乐出现的可能性）、时间上的远近、生产力（引起更多同类快乐的可能性，即一件快乐是否引起另一些快乐）、范围（影响多少人）、纯粹性（不会同时引起痛苦）。但是功利主义不仅关注个人，也考虑对社会的影响，J.S.密尔晚年发展了功利主义的内涵，认为人生的目的不应该只追求一己幸福，而应该去关心他人的幸福和人类状况的改善，如果个人的行为不能增加幸福总量或没有产生增加幸福总量的倾向、努力或者牺牲不过是白费。
根据上述基本观点，功利主义的行政观主张建立政府的目的就是为了社会福利，政府的决策应当对大多数人有益，只要能够符合公共利益，就是道德的。由于功利主义归根结底是信奉个人自由的，所以它主张政府应当保护个人自由，促进个人自由的发展，不能管太多的事情。公众利益是每个人利益的总和，要达成个人利益总体上的基本一致，民主是一种最基本的方法。抛开个人主义价值起点不说，应当肯定，功利主义对于政府行政决策的思维路线还是有一定基础性意义的。
但是，功利主义在实践中也存在诸多争议。首先，功利主义忽视了人们的价值立场，不同的人们对于同一件事情带来的损益的判断是不同的，所以对其利害也就很难计算。其次，功利主义主张政府的决策应当给大多数人带来最大利益，这种伦理上讲的是“善”的行为也包含着实践上的矛盾，即总量上的最大的善可能掩盖利益在“多数人”中间分布不公的问题，如果总体利益增加了，但是在各个人群之间分布利益的差距扩大了，这就带来是否公正的道德疑问。对功利主义最严厉的指责是对少数人群的忽视。公正是给予每个人应得的利益以及平等地保障每个人的权益，公正并不是以行为的效益为基础的，它与结果无关。比如，一个学生家庭贫困，能力比较低，但是不能因此降低对他的基本教育条件的供给水平。但是功利主义在主张保障“大多数人的最大利益”的同时，也就建立了一个隐含的命题：把少数人的利益放在次要甚至被忽略的地位，这是不公正的。
二、义务论的伦理观
义务论伦理学说的源泉是犹太教——基督教道德体系，这个体系的特点是强调爱而不是物质利益的计算，它既关注人的完善，也关注社会完善，注意人们的行为是否有益于建立公正和充满爱意的社会。基督教伦理观以“圣经”为基础，相信它传达了上帝这个至高无上权威的训示，把它作为真理的本体。这种把信奉和履行道德训条作为义务的观点在古典哲学家康德的伦理学中得到完整的体现。
康德首先关注道德问题的本质和基础：什么样的行为可以称之为道德的行为？他认为，这些行为应当合乎普遍的道德律令。所谓普遍的道德律令，就是把内容完全剔除，只剩下形式本身，即“形式道德”，它们不是经验的总结，不受经验约束。他认为，绝对的道德律令来自人的精神，即实践理性，由于排除了经验，道德律令就是普遍的、必然的、无条件地适用于一切时代、一切民族衡量道德行为的尺度。康德提出的道德律令有三条：第一，能够被称为道德的行为必须具有普遍推广的一致性和连续性。第二，将人作为终极目标加以尊重。第三，它必须来源于理性人的自由意志。就是说，绝对律令是由人的理性确定的，而不是来自外来的强制，这样才有人人遵守的可能性。康德关于普遍道德律令的解说为人们判断道德行为提供了方法依据，使人们认识到大家的持久“同意”是道德规范的基础，而那些在民族长期生活中肯定下来的道德规范应当为大家自觉遵守。
义务论继承和发展了人类的理想行为范式，以一种相对简化的方式提出评断和指导道德行为的方法，肯定了各个民族的人们在长期生活中积累下来的道德习俗和规范，使得人们能够有规则地生活和劳动，对于社会生活的稳定和个人的社会化发挥了很大作用。
但是，随着时代的变迁，义务论不断遭到质疑。首先是由于社会阶层不断分化，人们追求利益要求的主体意识增强，从而导致价值观念多元化，不同的价值观念的冲突日益增多，这使得义务论赖以立身的价值一统化的局面在某种程度上瓦解，把某种价值作为唯一道德指南的情形已经不复存在了。其次，与功利主义遇到的困境相同，义务论也面临忽视少数人价值的指责。因为“义务论”肯定的道德规范是大家同意的，那么少数人的价值诉求很可能被否定。
三、罗尔斯关于“分配的正义”的观点
罗尔斯的观点有“分配的正义”、“公平的正义”等几个说法。社会生活中人们随时面临着资源、成果和其他权利的分配问题，它牵涉到每一个社会成员和组织成员的利益。如上所述，功利主义和义务论传统上被作为制定社会政策的理论基础，但是它们存在着公正性问题，主要是有忽视弱势群体利益的嫌疑。美国伦理学家约翰.罗尔斯（John Rawls）在1971年发表了《正义论》，在继承康德义务论观点的基础上，论述了基于公平的正义，试图调和社会平等与社会差异，它的主要观点是对功利主义和义务论不足的补充。
为建立公正的分配制度，罗尔斯提出：“所有社会基本的善——自由和机会、收入和财富、自尊的基础——都要平等地分配，除非对一些或所有的社会基本善的一种不平等分配有利于最不利者”[14]。这里罗尔斯提出了两条原则：第一，每个人都具有平等的权利取得与其他人相同的利益。第二，可以存在社会的和经济的不平等，但是这种不平等应当使得社会处境不利的人们获得与其他人一样的生存和发展机会。根据这个原则，不允许使最少受惠者成为社会最大利益的受害者，任何不平等的分配要符合最少受惠者的最大利益。罗尔斯指出，这两个原则有先后顺序：第一个原则优先于第二个原则。
为了实现社会分配方面的平等，罗尔斯设计了相应的制度安排，保证社会处境不利群体在任何情况下都能获得基本的生存条件和发展机会。他提出以下建议：
（1）政府通过补贴私立学校或者建立公立学校体系来保证具有类似天赋和动机的人都有平等的受教育、受培养的机会；
（2）防止垄断；
（3）在经济活动和职业的选择中，政府也执行保证机会均等的政策；
（4）政府确保一种最低受惠值，这或者通过家庭津贴和对生病、失业的特别补贴，或者较系统地通过收入分等补贴（一种所谓的负所得税，即对低于法定标准的家庭的政府补贴）的方法来达到[15]。
罗尔斯提出的“分配的正义”不同于功利主义，它不只关心利益总量的发展和进步，而且考虑利益公正分布的问题，他把关怀安排给各个群体甚至个人，可以说这种理论是博爱的，它把对于弱势群体利益的保护纳入视野，在这一点上，它超越了传统的义务论。
四、新公共行政理论
罗尔斯关于“分配的正义”的观点影响了20世纪70年代以后新公共行政理论和实践的发展。这个学派在20世纪60年代末和70年代初形成，代表人物是弗雷德里克森（H.G.Frederickson 1934— ），他在1971年发表《新公共行政学》，以后又发表了《社会公平和公共行政》（1974年）《新公共行政学》（1980年）等专著，陈述了追求社会公平的行政思想。
新公共行政学在研究中除了对传统公共行政学的反思，批评效率至上的行政观，反对行政和政治二元论的观点以外，主要研究了政府在行政过程中公平价值的内涵及其实现方法。
传统的行政学把目标集中在效率和经济两个方面。效率是指在一定资源的约束下提供更多更好的服务，而经济是指如何少花钱而保持特定的服务水平。弗雷德里克森认为公共行政的实践中，效率和经济不是唯一的价值追求，还要强调社会公平。他指出：“新公共行政学认为：行政管理者不是中性的，应责成他们承担起责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则，需要完成的事情或者基本原理。”[16]倡导公共行政的社会公平的目的就是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持、处于劣势处境的人们，向所有人提供平等的服务。
为了实现社会公平，弗雷德里克森主张改革政府的行政行为。他强调，行政视角的社会公平就是对公众的要求做出回应，而不是追求行政组织自身的需求满足。他提出，政府管理者应该明白自己的权利和义务并且加以落实，对于组织形式和政治形式进行变革，抛弃传统的过于稳定的官僚组织体制，使之更为灵活，更具有适应性，这些变化应当通过分权制度、项目规划、有利于低层工作人员和相对无势力的弱势群体的组织设计、服务对象对管理的参与等一系列措施来落实。
新公共行政学适应了时代的要求，打破了传统的政治—行政二分法的限制，突破了价值中立的行政观念，强调公众参与、分权、顾客导向的新行政模式。虽然出发点不尽一样，但是它提出的减少行政层级控制，进一步分权、对公众要求做出积极回应等主张，与新公共管理的主张有异曲同工之妙。但是该理论的最大贡献（也是与新公共管理最大的不同）是把罗尔斯的公平观念转化成行政实践变革的模式，对西方发达国家的公共行政改革产生很大影响，越来越注意保护社会处境不利群体人们的利益，在教育改革的过程中也体现出这种影响的存在。
思考题：
1.对教育管理理论发生重大影响的管理流派有哪几个？
2.科学管理理论在教育管理的哪些方面可以应用？哪些方面不能应用？
3.行政组织和权力对教育管理的作用主要表现在哪些地方？
4.梅奥的人际关系学说的主要观点是什么？对你的生活和工作有什么启发？
5.为什么行为科学管理理论要以人性假设为出发点？
6.新公共管理的主要思想是什么？国际上在这一思想指导下的教育管理变革是什么？
7.新公共行政学的主要思想是什么？它对教育管理的发展有什么启示？
[1] 秦梦群.教育行政理论与应用.台湾：五南图书出版公司，1989
[2] ［美］F.泰勒.科学管理原理.上海：上海科学技术出版社，1982.18-56
[3] 罗廷光.教育行政.北京：商务印书馆，1946
[4] ［美］小詹姆斯·H·唐纳利等.管理学基础.北京：中国人民大学出版社，1982.179
[5] ［美］阿历克斯·凯里.霍桑试验：激进的批评.美国社会科学评论，1967，6
[6] ［美］小詹姆斯·H·唐纳利.管理学基础.北京：中国人民大学出版社［美］雷恩.管理思想的演变.北京：中国社会科学出版社
[7] 郑燕祥.教育的功能与效能.香港：广角镜出版社有限公司，1986
[8] 秦梦群.教育行政理论与应用.台湾：五南图书出版公司，1989.11
[9] ［美］坎贝尔等.现代美国教育管理.广州：广东高等教育出版社，1989.11
[10] 欧文·E·休斯.公共管理导论.北京：人民大学出版社，2001.46
[11] 欧文·E·休斯.公共管理导论.北京：人民大学出版社，2001.46
[12] 转引自毛寿龙等.西方政府的治道变革.北京：中国人民大学出版社，1998.125-141
[13] Lawrens Albright.“Privatized Schools Don’t Make the Grade”转引自http：//www.politicalaffairs.net
[14] ［美］罗尔斯.正义论.北京：中国社会科学出版社，1997.187
[15] ［美］罗尔斯.正义论.北京：中国社会科学出版社，1997.266
[16] 转引自唐兴林.公共行政学：历史与思想.广州：中山大学出版社，2000.402