第六节 新公共管理理论对教育管理的影响
公共管理在行政学上是指政府有效地对公共事务的管理。所谓新公共管理是指20世纪80年代以来西方发达国家指导政府变革的理论和实践，这些理论和实践对于教育管理的改革也发生了重要影响。
一、对传统行政理论的反思
新公共管理理论产生的原因，在实践上是受到20世纪70年代经济上“滞涨”的冲击，引发了人们对政府全面而低效地干预经济与社会生活行为的反思，重新界定了政府的职能；在理论上，则是对传统行政学理论进行批判，对政府行为的理论基础重新解说，建设起一系列新的理论平台。
公共管理理论形成过程中批判的理论对象是威尔逊的“政治—行政二分论”和韦伯的理想官僚制。
1.对“政治—行政二分”论的批评
“政治—行政二分”论的提出者托马斯·伍罗德·威尔逊（T.W，Wilson，1856—1924）是美国普林斯顿大学政治学教授、校长，曾发表《国会政体》《国家》《美国的宪法政府》等著作，1910年当选田纳西州州长，1913年当选为总统。1887年，威尔逊在《政治科学季刊》发表了“行政学研究”一文，提出要研究国家行政管理，建立行政学，首先把建立行政学的问题提到议事日程上来。在威尔逊诸多的行政学观点中，最为人们关注的是“政治—行政分离”理论。他认为，行政管理的任务由政治加以确定，公共行政是细致地和系统地执行公共法律。如果行政过多地以政治方式办事，那么产生腐败的可能性就会加大。他的这种观点反映了当时正在兴起的政治和行政分离的要求。政治—行政二分论区分了二者的各自职能，针对模糊状态下可能产生的各种弊端提出了解决的方略。
但是，这种理论在以后的实践中也暴露了它指导行政活动时所带来的弊端。批评者指出，现实中政治与行政是不可分的，美国行政学家休斯指出：政治官员和行政官员“之间的关系是复杂多变的，这些关系不会呈现威尔逊所描绘的那种正式的、线性逻辑的关系。”[10]行政是无法实现价值中立的。休斯引述彼得斯的话说：行政“与政策并非呈现出互不相干的离散现象，而是互相关联的。无论是通过主观方式还是通过客观方式，行政体系的属性都会影响到政治体系的产出。”[11]
政治—行政二分的理论在政府管理实践中往往造成行政机构对新生问题的迟钝与碌碌无为。实践中政治意味着对于现实变化的敏感性，意味着创新、对选民负责，敢于独立决策。而将行政放到一个静止的平台上，人为地制造出惰性，就使得行政保守、老气横秋，低效率。
2.对韦伯的理想“理想官僚制理论”的再认识
韦伯的组织理论在第二次世界大战以后成为非常有影响的管理理论，他倡导的组织模式所具备的严格的效率倾向、注重法律和办事程序、突出专业知识和技术等几个特征代表了国际上现代化的发展的需要，因此在“二战”以后的30年里，它一直是组织管理理论的“圣经”。
但是，随着科学技术革命的发展，国际社会对于创新的要求越来越迫切，中规中矩的组织形式，以及论资排辈的人事制度，都对于新思想、新技术的发展造成了障碍。于是在20世纪70年代以后对韦伯组织理论的批评也就日益增多，这些批评集中在以下几个方面：其一，这类组织封闭，缺乏对于环境变化的适应性。理想官僚制所注意组织的制度与程序，在实践中被僵化和绝对化，导致只注意组织的规章而忽视组织的使命与面临的创新任务，从而容易使人随波逐流，只对规章而不是现实的任务负责，也就没有了冒风险进行革新的热情。其二，在这种组织体制中，强调的是效率，缺少对人的合理需要的关注，过分理性化。韦伯自己也说过：官僚组织的等级化使得民主不可避免地与之冲突，被统治者无法摆脱或替代他的权威。这样的组织不容易调动人的积极性，发挥创造潜力。其三，过分关注正式组织，没有考虑非正式组织，组织成员缺少表现个性和自主发展的空间。严格的规章制度和等级壁垒，剥夺了成员参与管理的权利，使得人们关注如何适应这种氛围而逐步升迁，而不是工作的创造。这种制度培养无能，使人等待退休而不是考虑不断拼搏。
这些批判对传统政府组织的弊病提供了基本的诊断，为建设新的有活力的组织开启了思想的空间，从而为政府组织框架和组织规则的再造提供了依据。
二、新公共管理理论的主要理论基础——公共选择理论
新公共管理的主要理论基石是公共选择理论。它不是一个独立的理论，而是许多理论的集合，其主要代表人物是经济学家詹姆斯·布坎南（James M Buchanan，1919— ），他是布莱克斯堡弗吉尼亚大学公共选择中心的教授，从1955年开始研究政治决策问题，20世纪60年代明确提出了公共选择的理论，与他人建立和公共选择协会，推动这一理论的发展与传播。布坎南在1972年出版了《公共选择理论：经济学在政治方面的应用》，比较完整地提出了自己的主张。
公共选择理论的理论基础有三个：个人主义、经济理性和政治交易。个人主义是指该理论应从个体的角度去寻找人的社会行为原因，个体行为的集合构成了集体行为。经济理性认为人的本性是理性地追求个人利益的最大化，公共选择理论提出，一般人所有的这种特性，政府官员在公务行为中也表现出来。政治交易是指公共选择理论认为政治是在解决利益冲突时的谈判和妥协的过程，具有交易的性质。
公共选择理论恢复了一个经济学传统：探讨政治决策和政府行为对于经济的影响，它把经济分析运用到社会和政治分析的框架中去，力图解释凯恩斯主义盛行以来经济领域逐渐突显“政府失败”问题。公共选择理论研究的主题是选民行为、政治官僚，以及政府官员们的行为，研究的核心问题是政府失败。所谓政府失败，是指政府不能很好的满足个人对公共物品的需要，提供公共物品时存在巨大的浪费。政府失败的原因被归结为以下几点：由于政治家迎合短见，只代表少数人利益；信息不完全等原因造成的决策失误；由于对公共事务的垄断而缺乏竞争压力，以及没有降低成本的激励机制而导致的政府机构工作效率低下；政府官僚机构存在自我权力扩张的冲动，试图成为无所不为的政府，造成代替市场干预经济；政府权力寻租导致腐败。基于这些弊端，公共选择理论主张改变政府职能，还权于市场，将对经济和大部分社会事务的管理建立在公众选择的基础之上。公共选择是一种社会机制，它通过集体行动和政治过程来决定资源在公共物品间的分配，把个人的选择转化为集体的选择。
这种理论关于政府官员行为的理性人假说是建立在西方政治体系基础之上的，是否完全适合其他政治体系值得进一步考察；而将官员的行为动机完全看成自私自利的，否认他们中间存在的奉公精神，也是不够客观、公正的。但是它大胆和尖锐地指出利己是官员思考公务时的一种出发点，如果不从政府职能的制度上加以节制，政府失败将是回避不了的结果，这一结论屡屡被事实证明。
三、新公共管理理论的主要研究内容和观点
新公共管理被称为一种运动，这种运动既是理论的，更是实践的。从理论角度看，它是内容广泛和综合性的理论。这个理论没有单一的观点，不完全从属于哪个学科，它把解决当代公共管理问题的理论研究成果都加以利用，比如它从现代经济学中吸收了自由主义的人性假说、成本效益分析和竞争理论；从当代工商管理理论中吸收了绩效管理、顾客至上和人力资源管理的思想。
它的主要研究内容是政府效率问题，着眼于从制度改革入手改善政府行政的困境，减少政府扮演的角色，缩小政府的功能。它主张政府必须改变包办一切的“全能”角色，集中力量管好自己应该管的事情，其职责主要是：提供公共物品；弥补市场的不完善，调节宏观经济；消除外部效应；收入或财产的再分配；维护市场秩序。
公共管理理论经过十余年的研究和探讨，在20世纪90年代已经发展得比较成熟，其应用研究的代表作是美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒所著的《重塑政府》一书。在这本书中，两位作者论述了政府改革的理论，并且提出了10条政府改革思路[12]，代表了新公共管理运动主要的实践主张。
1.从划桨到掌舵。政府的作用是掌舵而不是划桨，是治理而不是实干，也就是说，政府的职责是通过制定政策指引方向和提出任务，而不是亲自去组织生产产品和提供服务。政府的工作方式应当是确定一个明确的全面战略，然后穿针引线，确定购买划桨者，与之建立合同关系，明确双方责任和义务，使许多不同“船工”来执行战略。在这个过程中，政府还可以将部分操舵资格委托给有能力的社会机构，让他们充当相应的指导责任。
2.从服务到授权。政府将社会服务和管理的权限以某种民主的方式下放给社区或志愿者组织，引导他们自我服务或自我管理。
3.从垄断到竞争。政府包办一切公共管理和服务就是垄断，垄断的结果会降低公共服务的质量。应当将竞争机制引入政府内部（包括政府举办的事业部门），展开公对公、公对私的竞争，打破两类部门的界限，开放大部分经营领域，使两类组织都可以进入。政府的责任是建设良好的竞争环境，鼓励竞争、促进公平竞争和遏制腐败。
4.从规章到使命。刻板的规章容易使人们不敢面对正在发生的变化，刻板机械，贻误时机，浪费有效的资源。要塑造有使命感的政府，就要根据需要制定最低程度的制度，消除那些过多、过时的规章制度、沿袭下来的陈年陋习和那些成为历史的计划。要塑造有使命感的政府应该建立有利于激发使命感的预算制度，在一定范围内允许组织根据任务需要独立计划和决定支出项目，让它们有更大的预算支配权。还要改变只是着眼于控制和照章办事的人事制度，建立起科学进行工作分类、依照工作绩效支付报酬和提升职位的人力资源开发制度。
5.从投入到效果。改变把工作重点放在投入上的陋习，把投入和效果联系起来，“看不到成功就不能进行奖励。”
6.从官僚到顾客。将公共服务的评价权和指导权由政府官员手中转移到公众手中，由公众作为“顾客”，“自己掌握资源的选择权，确定路线和目的地”。政府及其主管的事业单位由于受到自身利益和组织目标的束缚，又没有像市场信息那样敏感的信号驱动，对于自身工作的改进是很慢的。将评价权交到公众手中就是把政府和下属机构置于公共监督之下。
7.从浪费到收益。这是对“企业家政府”模式的表述。必须改变观念和和转变政府奖励的刺激方式，包括让管理部门和人员能分享部分利益所得、政府不会因为节约和创收而减少预算、节约的资金可以作为创新资本自由支配等方式，引导政府部门像企业家那样思考。他们把政府提供的公共服务分为两类：不产生收益的一般政府职能，和产生收益的“公共企业”职能，提出政府的各类部门可以根据各自的服务性质、服务对象、服务成本运用市场和准市场工具进行企业式的经营活动。当然，企业式的政府运作不是为了赚钱而赚钱，赢利应该用于公众、公益事业酬款、省钱、取消不合理的补贴、有回报的投资等等。
8.从治疗到预防。政府的职员和专业受到制度限制，产生许多短期行为，只顾眼前，缺少预见，等到问题变成危机才去处理。要通过建立议政制度、二年制的财政预算制度和具有联合解决问题的跨地区政府组织，学会战略规划，使行动走在问题发生之前。
9.从集权到分权。传统政府管理中集权的做法已经不能适应环境的变化速度，要改变组织的结构和运行规则，采取任务导向型的体制，通过减少层次、分散决策权的方式来有效解决问题。
10.从计划到市场。单独依靠政府一方面力量把社会服务全部承担下来是不可能的，必须将政府的作用与市场的功能结合起来，引进市场机制，改善政府及公共服务，利用政府组织市场、规范市场。
奥斯本和盖布勒的这些主张清楚地表明了新公共管理理论在处理政府与市场、政府与企业和其他公共机构、政府与社会之间关系时的全新改革思路，核心就是立足市场观点重新为政府定位，强化政府的宏观调控职能，淡化它的执行职能，还权力于社会，充分发挥社会力量在社会事务中的积极作用。
在现代社会中，任何改革都需要付出代价，都存在争议。新公共管理理论指导下的实践带来了政府和社会的活力，经济和社会领域中的创新不断涌现。但是争议也接踵而至，最大的问题在于新公共管理的改革是以市场为导向的，并且将政府的行为也部分市场化了，这与政府职责的“公益”价值取向可能发生矛盾。政府作为“公平”守护者的职责如何保障，如何在强调效率的同时，做到保护那些没有能力表达自己需求的弱势群体的利益？这里既有基本价值的平衡问题，也有实施变革的策略问题。
四、新公共管理框架下的教育管理改革
20世纪80年代初，新公共管理的理论构想与西方发达国家解决教育的困境与问题的需要不谋而合，很快被运用到教育体制的改革中来，出现了一些政府放权、基础教育服务供给与消费市场化取向的尝试。
1.校本管理
西方各个发达国家在实践中给予校本管理以不同称呼：学校场地的管理（school-site management）、学校的地方管理（the local management of school）和学校的自我管理（school self-management）。它指的是在公立或政府学校系统中把与重要决策相关的权力与责任（尤其是资源分配权）一致性地下放到学校，使学校成为自我发展的主体。校本管理的实质是权力由集权向分权之间的转移。
校本管理最早在1975年开始于澳大利亚的维多利亚州，以后在西欧和北美发达国家有了巨大进展。它从一开始就受到新公共管理的理念的影响，相信学校摆脱集权控制时可以提高成效，而政府管理部门与学校的分工应当是：政府部门应该管理战略、确定使命、制定政策和提供资源，学校则在政府决定的框架内进行自主的管理。
校本管理一般体制结构是：第一，政府向学校下放权力。下放的权力包括资金预算和资金使用权、人事安排权、课程设置权等。学校由原来的执行者变成了决策者，承担更多的责任。比如在美国，以前由州、地区或学区做出的决策，现在则由学校做决策。这些决策涉及课程和教学以及学校预算内的资源分配。英国的教育改革法要求地方教育局把至少85%的资金直接分配给学校。第二，在学校组织决策实体，对重大问题共同决策。西方的校本管理是团体管理，而不是将权力仅仅下放给校长一个人。学校一般由校长、教师、行政督导员、社区成员、学生等成员组织学校董事会或学校委员会，对学校重要事务做出决策，或者向校长提出建议。
西方学者对30多年来校本管理实践的结果进行研究的基本结论是，它由于维护了教师参与决策的权力而导致教师们的满意程度有所提高，学校获得一定自主权对于学校改进有积极的影响，但是不能说明它对于提高学校的教学成绩有直接影响。
2.公立学校的私营管理
像校本管理的起因一样，公立学校的私营管理也源自现实的要求。从20世纪80年代以来，美国学生逃学、犯罪现象节节攀升，课程缺乏系统内容，标准下降，分数贬值，国内对于公立学校低下教育质量的批评不断。人们指责公立学校教育的质量落后于其他许多国家学校的水平，没有培养出适应国际、国内社会需要的人才，削弱了美国的国际竞争力。这成为美国公众要求改革公立学校教育的主要原因，私营管理不过是这种改革的一种选择。公立学校的私营管理改革主要发生在美国，这种体制不改变学校的公立性质，由私营教育公司承包经营公立学校，美国政府的目的是提高薄弱学校的教育质量，而私营公司则从经营学校中获取一定的利润。从理论视角来看，新公共管理理论中的政府放权于社会的观点、打破垄断引入竞争的观点显然成为这种变革的指南。
1992年，美国马里兰州的巴尔的摩市将9所公立学校移交给私营的“教育选择公司”（Education Alternatives Incorporation）经营，政府付给公司平均每个学生将近5900美元的教育经费。该公司承包学校后，大幅度裁减学校的行政管理人员，整顿保守的工作作风，重新设计课程和更新教学方法。“教育选择公司”在最初获得一定成功，学生的学习成绩有一定提高，公司也获得了利润。这一成功引发了其他城市的兴趣，马萨诸塞州和堪萨斯州先后聘请“爱迪生教育工程公司”（Edison Project Inc.）来经营部分中小学校。明尼苏达州的明尼安那波利斯市和华盛顿市也将部分公立学校承包给私营教育公司经营。到2002年，“爱迪生教育工程公司”管理着133所公立学校，共招生约7.4万名学生。该公司采取了增加教学日和减少假期时间的做法，延长了学生在校的学习时间，同时改善教学设备和改进教学方法，投入资金帮助教师进修，这些措施都促进了教学成绩的提高。
在经历初期短暂的成功以后，20世纪90年代后半期“公司化”经营学校的运动就开始出现下滑趋势。教育选择公司因为在学生的学业成绩和出勤率方法未能达到政府要求、任意删减课程和施加强大压力造成教师不满等原因，巴尔的摩市与教育选择公司的合同提前两年就终止了，该公司负债累累，于2000年10月正式申请破产保护。最被看好的爱迪生教育工程公司也屡屡受到不善管理的指责，2008年，由该公司经营的最大的费城学区的管理权被废止，但是仍然允许他们与其他经营者一起投标。爱迪生教育工程公司在初期承诺利润要在短期内增长5倍，但是从1998年到2005年，该公司的年报中没有赢利信息，而该公司的股票价格大幅度下跌[13]。可以说，到目前为止，美国公立学校的私营管理运动前途未卜，私营公司管理公立学校中存在的教育价值与经济利益目标的冲突，以及企业家对教育管理规律理解的偏差，是这个过程中暴露出来的不争事实。
3.择校
择校这个概念在西方发达国家有特定含义，是指由政府提供教育资源，学生及其家长自由选择学校。世界性的择校运动是教育市场化趋势的一部分，最为生动地体现了公共管理思想的市场选择的精神。
美国择校运动的理论先驱是自由主义的经济学家米尔顿·弗里德曼（Milton Friedman）在1955年撰写的《政府在教育中的作用》里，认为教育不应该是政府提供的服务而应该是自由市场的一部分，政府的作用是为教育提供经费而不是提供教育服务。政府可以通过提供教育券的方式，帮助贫困家庭购买教育，家长可以自由地花费教育券送孩子想去的学校。教育服务可以由营利和非营利公司来提供，政府的责任是保证提供最低标准的条件。他的论点可以概括为“政府保证公平的底线条件，市场承担实际的服务责任”。支持择校制度的理论认为，一个组织的效率取决于它的机制，在传统官僚行政体制下，学校缺少自治，效率低下，而择校提高了学校内在的发展动机，消除了无效率的学校。
受到这些思想的影响，英国撒切尔政府在1988年颁布的《教育改革法》中，支持家长根据学校教学质量、风气、设施等因素为孩子选择学校；德国宪法法院1987年判决，政府支持选择学校对从根本上保证学生个性自由发展是必要的。在美国，择校的方式主要是通过学券到相关学校购买教育服务。择校的范围在美国各个州有不同的规定，大致可以分为：在整个教育系统择校，包括公立和私立学校：在学区间择校；在学区内择校；微型学券制，允许符合一定条件的学生购买特定的和有限的服务，比如，选择另一所学校的国际象棋课。日本政府在90年代也开始放宽中小学生入学的选择权。
尽管择校政策在一定程度上体现了教育消费领域的市场化趋势，但是发达国家政府的择校政策仍然建立在“政府责任”原则的基础上，这包括义务教育阶段的择校坚持免费，择校学生的费用由政府支出；坚持保证每个学生传统的基本入学权利，优先区域内学生的就学要求；坚持保证学生基本的学习环境，在科学规定学生班数和班额限度的前提下，如有空余学位，才允许学校招收择校生。发达国家的研究表明，开放的择校政策更有利于优势社会阶层的家庭和学生，因为他们在文化上有更好的基础和更多的社会联系，还因为择校实际也成为学校选择优秀学生的机会，所以美国一些州制定了有利于社会处境不利家庭儿童择校的规定。
4.特许学校（Charter Shcool）
特许学校是指由公共教育经费支持，由教育团体或个人开办并负责管理，在一定程度上独立于学区的学校。政府通过颁布特许学校法案来保护特许学校的合法权益。特许学校都是公立学校，它以政府税收来支付办学资金，但是学校可以按照法律规定向社会筹集资金。这种办学模式打破了政府的垄断，给社会人士以发挥作用的渠道，为发动各种积极力量解决教育上的困难问题提供了创造空间。
特许学校具有自愿、问责、非营利和公民参与的特点等特征，它们在人员聘用、课程设计、经费使用等方面有更大的自主性。特许学校可以根据自身的需要和社区的具体情况选定教学方式、设计教学计划，一些特许学校侧重于基础知识——阅读、写作和传统的学校科目，有的学校设置了特殊的艺术或音乐课程，也有一些更注重采取措施预防学生辍学。由于教师参与学校的管理，教师的积极性得到了充分发挥，教师的工作责任感和相互合作精神大大增强。同时还由于特许学校较少受到类似于普通公立学校面临的那种官僚式的教条主义的干扰，使得许多具有创新意识的教育思想和方法能在学校的教学活动中得以实施，为教师积极参与教育改革创造了条件。
由于特许学校定位是改造办学困难学校和满足少数民族学生的就学需要，并且在实践中取得基本成效，所以很受政府和公众的欢迎，到目前为止，在美国的40个州以及哥伦比亚特区，建立了4100所特许学校，有120万学生在这些学校接受教育。当然，特许学校办学存在很大困难，到往资金比其他公立学校少，很难招到优秀师资，生源也比较短缺，所以这类学校往往都是规模很小的学校，教学成绩还不能与普通公立学校比肩。但是它在宽松体制下所具有的创新活力和与服务对象实际需要相适应的灵活性，给基础教育学校讲求实效的分层发展提供了借鉴。