第四章 教育行政体制

第一节 教育行政体制及其类型

一、教育行政体制的概念

教育行政体制是指一个国家的教育行政组织系统，或理解为国家对教育的领导管理的组织结构形式和工作制度的总称。它主要由教育行政组织机构的设置、各级教育行政机构的隶属关系及相互间的职权划分等构成。教育行政体制是国家行政体制中的重要组成部分。所谓国家行政体制是指中央和地方各级政府的行政组织系统和工作制度。它为社会的政治、经济所决定，一旦建立就制约着国家的政治与经济。因此，教育行政体制将随着社会政治、经济的发展变化、国家行政体制的发展变化而变化。

二、教育行政体制的基本类型

教育行政体制的类型是指国家以什么方式来干预教育活动，也就是教育行政组织的形态。从教育行政权力的划分及行使方式的不同，教育行政体制可以分为集权制和分权制两种基本类型。

集权制是指行政权力集中于中央政府或上级机关，其下属地方政府和下级机关没有或很少有自主权，一切措施都必须以中央制定的法令和指示为准。分权制是指下级机关和地方政府在其管辖的范围内，有完全的独立权力，中央政府对其在权限内的事项不加干涉。在教育上实行集权制的突出代表是法国。法国从教育事业是国家事业的观念出发，建立了代表国家权力的中央教育部，统一领导和监督全国的教育事业。其权力范围包括确定各级各类教育机构的目标、考试时间和内容、管理公立学校的教职员、确定教育经费等。实行分权制的典型代表是美国，美国联邦会议强调“自治办教育“的思想，主张把办教育的权限和责任留给州和地方学区及州所规定的其他机关。中央教育机构即美国联邦教育部没有实权，处于指导和资助的地位，其职能是服务性的。

教育行政上的集权制与分权制各有利弊。

教育行政上的集权制有利于教育政策的统一，有利于统筹全局、规划教育事业的发展，也便于调节各地教育发展的不平衡，有利于统一办教育的标准，保持全国教育发展的整体水平。但教育行政上的集权制又极易使教育行政缺乏弹性，难以因地制宜地发展教育，也常束缚下级机关办教育的积极性、主动性和创造性。

教育行政上的分权制的最大长处在于，可以使教育行政管理具有弹性，避免“一刀切”，因地制宜地发展教育事业，可使教育适应各地的实际需要。权力保留在地方，还可以充分发挥地方、下级机关的主动性、积极性和创造性。但权力过于分散，会带来对教育事业的领导与管理上的政令不统一、地方各行其是等问题，以致造成教育发展上的盲目混乱、教育行政的整体功能难以发挥。

从教育上的集权制与分权制的利弊分析中可以看出，正确处理好集权与分权的关系是教育行政体制中的一个重要问题。各国在处理这个问题上做了许多尝试，一些国家在其实践中逐步形成了教育行政上的中央与地方合作制，这是一种介于集权与分权两者之间的制度。如日本在第二次世界大战后，以地方分权为基本原则，中央文部省通过建立指导、建议、援助制度、措施要求制度及地方教育委员会的任命制度、教师任命制度等，来加强中央与地方教育领导管理上的联系，即加强宏观控制，在保护地方办教育的积极性、创造性的前提下，统筹全局，使全国各地教育平衡发展。

我国现行的教育行政体制是依据1963年中国共产党制定的“统一领导，分级管理”的根本原则设立的。即中央政府一级设国家教育部，地方的省、市、县、乡四级，省设教育厅，市、县设教育局，乡设教育科、室（组）等专门性的教育行政组织。地方各级教育行政组织均受中央统一领导。可以说我国的教育行政体制基本上属于集权制。

三、教育行政集权与分权体制的比较分析

人们一般把教育行政的本质规定为国家政权对教育进行领导控制及其管理的活动。就是说教育行政为国家权力所支持。

各国社会政治制度、国家体制及文化传统等方面的差异是构成教育行政体制形式不同的重要因素。而决定教育行政体制形式不同的根本点，在于对教育行政权力的划分与行使的方式，或者说从教育行政功能即教育行政系统所具有的作用和职能上讲，主要表现在如何发挥他们的功能上。

下面从教育行政体制的基本类型及教育行政职能两个方面对教育行政体制加以比较分析。

1.基于体制类型选择的比较分析

教育行政是采用中央集权制还是采用地方分权制，这是一个很大的问题，世界上任何一个国家都依赖其历史发展状况，在教育行政上或采用集权制或采用分权制。通过制度化教育行政来实现本国教育的发展。若单从教育行政体制的类型上来比较，很难说哪一种类型优，哪一种类型劣。就是说，不管哪一种类型都有其长处与不足，所以问题并不在于二者择一即可，关键在于依据各国的国情、民情、行政内容、行政区划的大小以及中央集权制、地方分权制的特点等方面综合地加以判断。

因此，有的学者认为，理想的教育行政体制应是地方与中央两方面的协力。从教育行政为实现教育目的服务的立场出发，有的人认为，教育的内部事宜由中央权力决定是不妥的，教育的外部事宜则应由中央权力做出决定。教育的内部事宜根据地方分权的原则，应鼓励地方自由和独创。还有的人认为，不能把分权和集权对立起来，以一种类型代替另一种类型的尝试是徒劳的，不能采取极端化的方式。教育行政活动的某些领域应由中央政府负责，其他领域由地方行政区负责。另外，美国有些学者认为，中央政府应把设定教育的最低标准、财政的援助、专门的技术指导建议及教育的调查研究作为主要任务。关于教育方针、教育课程、教育方法、教学活动等方面，应给地方与学校一定的自主权。苏联根据民主集中制的原则，确保教育的目的、内容的统一性。法国虽然是中央集权型的，但实际上，却有把教育的内部事宜由国家处理，外部事宜委托给地方的传统。它是通过能保证其学区、教育的专业性的组织来维持发展的，这是它教育行政上的特征。这与英国、美国都是不同的。因此，教育行政上是集权制，还是分权制的问题，必须根据各国的国家体制及传统加以考察，为促进国民教育的发展，应注重考虑在现实中以哪一种类型作为基本的方式。

当然，在某种程度上国家对教育的控制是重要的和必要的，但由此常常引出许多问题，如中央政府在什么程度上，实施哪类的控制；在什么范围内，把必要的控制转让给地方；必要的控制与不必要的控制如何区分等。尽管如此，如果希望有一个有效的教育控制，那么中央集权是不可缺少的。但就以中央集权为主的教育行政体制而言，其具体情况也因国而异。如澳大利亚国家一级的集权很少，州一级的集权倾向突出。美国实行地方分权制，而在州一级也是分权的，就是说州教育行政组织也把教育权大幅度的委让给地方教育行政组织，可以说美国的教育行政制度是以地方学区为基本单位，州负有最终责任的州的地方分权制。而联邦德国也是以地方分权为基本原则，但其地方权力是集中于州一级的。因此可以说，世界上的很多国家都在使用与发展着某种形式的中央集权制的教育行政或某种形式的地方分权制的教育行政。故而有的学者认为，依据教育行政权力的划分与行使方式把教育行政分为中央集权与地方分权两种类型已经很不够了。格拉默（J.F.Gramer）和布朗（G.S.Brown）主张把世界主要国家的教育行政体制划分为六种类型：美国的地方责任型、英国的责任分担型、法国的国家责任型、澳大利亚的州责任型、加拿大的一部分州的宗派控制型和苏联的联邦政党控制型[1]。

世界各国不管采取哪一种类型的教育行政，都面临着中央教育行政与地方教育行政如何协调、连接的问题。

2.基于教育行政职能的比较分析

教育行政的职能是指教育行政系统（或组织）所具有的作用和职责。集权制的教育行政系统和分权制的教育行政系统在其职责的划分上、作用发挥上呈现出种种的不同，突出表现在计划、组织、管理、监控、服务等职能方面。

教育行政的计划职能就是根据政治、经济及社会发展的需要对教育的发展方向、速度、规模做出计划，以保证教育事业的稳步发展。制订计划，实质上就是做出决策。从内容上说，应包括三个层次：

第一，是对教育的发展目标及应采取的措施作一个原则上的决定；

第二，是为了执行这个决定，必须拟订具体方案，方案既要有实施的时间表，还要有教育资源的配备；

第三，要把实施方案转化为具体的行动设计。

这三者是互相联系、由一般到特殊的逐层包容的关系。两种教育行政体制在计划职能上反映出的差异是：中央集权制的教育行政注重教育整体发展计划，其计划多为指令性的，就是说这种计划对下级机构具有强制性效力；而地方分权制的教育行政强调指导各地方教育计划的制订及协调地方教育计划的实施功能，其计划多为指导性的，对下级机构不具有强制性的效力，主要为地方教育计划制订与实施提供参考意见。

教育行政的组织职能是指为实现教育发展目标及教育计划所建立的组织机构体系，及通过组织机构的各种活动实现教育资源，即人力、物力、财力的配置作用。组织职能的核心问题是组织机构的体制问题。依据中央集权原则所建立起来的教育组织系统呈现出高度集权、机构紧密的特点。特别是不同层次的教育行政组织之间存在着明显的权力支配关系。而依据地方分权原则建立起来的教育组织系统则带有分权倾向和松散的特点，特别是中央教育行政组织与地方各级教育行政组织之间保持着一种指导、援助、建议的非权力作用的关系。

教育行政的管理职能是指教育事业发展所需要的教育资源的管辖使用等，以维持教育活动的顺利进行。具体的如教育人员的聘任，经费的使用，教育设备的整备，教育内容，课程设置等。集权制国家教育行政的管理职能一般为国家或上级行政组织所具有。而分权制国家的教育行政的管理职能一般赋予地方行政组织和学校。

教育行政的监控职能是指为了实现教育发展及教育行政的既定目标及计划，使教育活动及教育行政活动有秩序、有节奏的进行，并避免偏离目标，使其不断向前推进所采取的监督和控制措施。从途径上说，监控有行政监控和法律监控。教育行政为集权制的国家强调行政监控，而教育行政为分权制的国家则注重法律监控。再从行政控制的具体方式上讲，集权制的教育行政多采用上下对应的控制方式，而分权制的教育行政多采用上下协调式的控制方式。

教育行政的服务职能是指国家教育行政为地方和学校提供诸如信息、咨询、协调、资助等服务项目，在决策环境和管理条件上对下级施以影响，通常分权制的教育行政突出强**育行政的这一职能。而集权制的教育行政对这一职能并未给予高度的重视。