第四节 科层管理理论及其对教育管理的影响

一、科层管理理论

科层管理理论属于古典组织学派的一个分支。科层体制又称“官僚体制”。在西方，官僚体制是与同僚体制相对应的一个名词，并非贬义。它是指像政府机关那样层次分明、制度严格、权责明确的组织模式。科层理论是由德国著名学者马克斯·韦伯（Max Weber）博士提出来的。他曾系统研究过法学、经济学、社会学、宗教学之类理论。当他的理想和德国的现实发生矛盾时，对权力的来源及其作用提出了疑问。他深刻地剖析了来自对上帝崇拜的神权、封建家庭的家长式统治的弊端，提出了只有建立在法理基础上的行政组织的权力才是最合理又合法的。他撰写的《社会经济组织理论》一书是从社会学角度分析行政组织的性质和职能的名著。

科层管理理论的基本观点包括：

1.职位分类

每个组织的存在都有其组织任务，组织任务的完成必须依赖各个工作部门，每个工作部门下边还有若干个工作岗位，每个工作岗位都应该专业化。组织的建设就是从职务岗位的划分开始的。

2.权力分层

组织按照等级原则，从顶层到基层有一条权力线。每个层次有着不同的职务、责任和权力。这个体系就是科层体系。

3.法定资格

每个岗位的人员必须是称职的。所以，组织以“法”的形式规定了每个职位的任职资格和条件，对他们考核的标准和方法。

4.委其责任

除了按照规定必须通过选举产生的公职人员外，官员是委任的，而不是选举产生的。在授权的时候，还要委以责任，他的行为必须对上级行政组织负责。

5.遵纪守法

官员不属于任何一个社会组织的成员。他是为全体公民服务的，但他们必须遵守行政组织的纪律和规则。

6.理性关系

组织内部各个成员之间只讲理性（原则）不讲感情。

7.固定工资

官员领取固定的工资，有明文规定的升迁制度。不得依行政职位之便，获得工资之外的任何报酬。

管理学界认为，20世纪以来工商界的经济组织由家长式的管理演变成科层式管理。它既反映了工业革命对工商业发展的要求，也体现了法制社会的必然结果。这种以责任制为基础，以权力为核心的理性组织的权威性对提高行政组织的工作效率是有积极意义的。它虽然是一个理想的组织，并不是一个现实的组织。但它比封建官僚管理体制是进步的，可是又摆脱不了资本主义的影响。

二、组织管理理论的发展

人们在不断完善行政组织的过程中也提出了一些具有积极意义的原则：

1.为了正确处理直接行政领导和上级职能部门领导的关系，组织管理理论提出每人只有一个上级的原则。

2.根据任务的性质、特点和管理者的实际情况，提出管理宽度原则。宽度超过管理者的能力，就会出现权力失控现象。

3.改变管理的宽度过宽的办法，就是增加管理的层次。层次过多又会指挥不灵，信息传递缓慢。

4.以目标为导向，对职务、责任、权力和利益进行合理配置。

5.权力下放是有条件的。如，放权与控权要统一；权力可以下放，而责任是不能下放的；放权之前要考察被授权者的知识、经验、能力和心理承受力；本不属于自己的权力不能下放；影响全局的权力不能下放等。

6.权力之间相互制衡原则。

7.对上级实行“跳板原则”（越级上告），对下不能越级处理。

8.制订计划的部门与实施计划的部门要分开。

三、科层管理理论对教育管理的影响

和科学管理理论来比，科层管理理论对教育管理的影响要更大一些。美国学者马克斯·阿博特（M.G.Abbott）是最早提出学校组织有许多特征是符合韦伯原则的教育管理学专家之一。他认为，学校组织具有分工的专业化特点；学校内部有着明确和严格的纪律和规章制度；学校管理的理性化程度高；教职员是按照自己的职务、责任、工作量领取工资。我们要提高学校管理的效率就必须从学校组织建设的程序化和规范化做起。

但是也有一些学者认为，学校组织与企业、政府机关不同。首先在权力的配置上，企业和政府机关是一元化权力，而学校是二元化权力结构。在学校组织内既有以校长为首的行政权力，又有以著名学者或教师为代表的学术权力。在提高办学质量上，学者的权威性会更大一些。其次企业和政府机关是按铁的纪律办事，而学校组织内人与人的关系相对要松散一些。第三，学校组织中的教学或科研组织、学校内的社团组织以及学生组织有比较大的自由度，体现了学术上的双百方针、智力劳动的创造性和个性化特点。而学校行政的办公组织往往是高度结构化的，具有强制性和集体性的特点，职责权对行政管理人员的行为有着很大的约束力。在学校管理上对待教师和对待行政人员应该有所区别。往往造成行政人员心态不平衡。

还有一种观点认为，科层组织的正效应是管理的专业化、关系的理性化、工作的协力化、行为的制度化。这对提高行政效率是有意义的。但是科层管理的单调、枯燥、僵化、公式化又使行政管理人员对工作产生厌倦情绪、士气低沉、同事之间以及上下级之间缺乏感情交流和理解，对个人前途担忧，只是熬年头不讲绩效等负效应。因为，科层组织太理性化了。没有人情味。现在一种改良的韦伯模式或新韦伯模式诞生了。科层组织不只是一个封闭系统，它还必须同外界发生着各种各样的关系。使组织更能适应变化着的外界环境。科层组织是标准的正式组织。它既要体现效率原则，又要渗透情感原则。科层组织既是一个办公的组织，又是一个学习化组织。学会剖析自我、充实自我最后达到完善自我，以适应复杂、多变的环境和人员。

目前我国学校管理改革中推行的校长负责制、教育目标责任制、教师聘任制、结构工资制、管理干部考核制以及各种岗位责任制等都是为了健全行政组织的各种机制，提高组织的行政效率。韦伯的科层组织理论对这些改革具有一定的参考价值。