第一节 迟来的合法性

一、名实不符

有这样一个真实的例子：20世纪90年代初，国内某著名师范大学一位资深教育学者在从事一项基础教育课题的研究时，听到“多与教研室联络”的建议后的回答是：“教研室是什么？”

是啊，“教研室是什么”呢，也许从这个问题开始我们的讨论最为恰当不过。

查阅权威教育类辞书，大百科“教育卷”和《教育大辞典》中，均有特级教师、督学、教务主任、班主任、专任教师、见习教师等词条，却都没有教研员的词条。在大百科全书的“教育卷”中有“教研室主任”的词条，“主要指高等学校按专业或课程设置的基层教学组织即教学研究室的负责人员”。在这一词条的最后，提道：“此外，中国的省、市、地区（州）、县各级教育行政部门都设有教学研究室，主要负责研究、推动本地区的教学改进工作。”[1]显然，这个解释堪称准确但失之简单。《教育大辞典》中有“教学研究室”的专门词条，“亦称‘教学研究部’或‘教学研究中心’。各级教育行政机构中专门从事中小学教学理论研究、管理和指导教学工作的业务部门。任务和作用是：与师训机构通力合作，通过各种活动提高教师的业务水平；使教育行政部门按教学规律领导和管理教学工作；研究中小学教学理论，指导教学实践，提高教学质量。”[2]这个解释比“大百科”详细得多，但以一个词条，仍然不能完整反映教研室的全貌。

要么没有，要么简单，只好试着给出个说法。教研室是中国基础教育系统中富有特色的组织，是教研制度赖以运行的基础，通过各种制度化的教研活动，对中小学的教学质量和教学水平负责。一般说，中国的基础教育系统中，存在着三级教研组织。

关于三级组织，事实上存在两种理解。第一种理解是：省（自治区、直辖市）级教研室为第一级，地级教研室（省会城市）为第二级，县（区）级教研室为第三级；第二种理解是：省（自治区、直辖市）教研室为第一级，县（区）级教研室为第二级，学校教研组为第三级。应该说，两种理解都正确，分别适用于不同的场合。本书讨论三级教研组织，采用第二种意见，主要原因在于，地级教研室固然重要，但从其工作方式和实际地位看，基本类同于省（自治区、直辖市）级教研室，而学校教研组作为最基本的教研单位则不可或缺。同理，本书所涉及的教研制度，也是以这样三级教研组织为基础的。这种看法，也得到一些教研员们的认可。

2006年，在采访曾经担任北京市教研室领导的一位资深教研工作者（FH，2006）时，他便明确表示：“学校教研组，最早是从苏联学来的。我们国家是三级：学校—县区—省（直辖市）。”

在采访北京市某区教研员（LT，2009）时，亦达共识。

我：比较流行的一个说法是三级教研室，据我了解，大家的理解其实并不一样。大致听到的是两种：一种是省级、地级、县区级；另一种是省级、县区级、学校。

LT：我的理解是把学校加上，三级教研网络里面学校是一级，我们是中间，然后市教研室是一级。

我：对，我也觉得要从工作角度来看，这样的三级组织就“插”到底了。那么，地级教研室是不是和省级教研室在工作方式、发挥职能方面差不多啊？

LT：没错，因为它们都不直接插到学校。

我：一定是县区级教研室插到学校。

LT：可以这么说。或者你这样理解，直接管出题的算一级，直接用题的算一级，拿理念、拿政策的是一级。

我：那么，所谓地级就是因为省比较大，下面会分别有地级教研室，还有些地级市本身比较大是吧。

LT：它整个就是二传手啊。

我：省会城市也是地级吧？

LT：是。

我：有些地级教研室很牛的。比方说南京市教研室，它很像北京市教研室，不会直接针对每一所学校开展具体工作，因为南京市那么老大。但是，从级别来讲，北京是直辖市，算省级，而南京是地级市……

LT：但它的功能和北京市教研室是一样的。

我：对啊，功能是一样的。那些具体的工作，比方跑学校，给老师分析教材、说课啊……

LT：它做不了那么细的，主要还是要靠区县级。所以，三级网络算上学校一级比较合适。

在三级教研系统中，学校教研组与其上的两级在组织性质上又有比较大的差异。学校教研组不是独立设置的机构，没有专职人员，生存于学校之中，由所在学校的教师组成。本书将在第五章专门讨论。第一至第四章的内容，则主要讨论省（自治区、直辖市）、县（区）两级教研室。需要说明两点，一是，按照中国行政区划，在省（自治区、直辖市）与县（区）级行政级别之间，曾经长时期存在“地区”级行政机构，近年来，这些“地区”级机构所在地基本已经演变为“市”，行政级别上仍然处于“省”与“县”之间，被人们称为“地级市”，以区别于“省级市”（省会城市）和“县级市”，这些地级市基本都会自行设置教研室。如上所述，地级教研室在职能上与省级教研室和省会城市教研室比较接近，工作方式也与二者相似，故归为一类。当然，地级教研室作用极大，只是如上所说，不做专门讨论。二是，在许多地方，教研室名下，曾经或者一直分别设置中学教研室和小学教研室，而某些农村地区，县级教研室只负责义务教育阶段即小学和初中的教研，高中教研则由上一级教育行政部门所辖的教研室负责，本书对这些区别有所涉及但亦不做专门讨论。三是，近年来，教研室机构变化甚多，有的仍然保持独立，有的与其他各种机构合并，自然也就名称甚多：教研室、教研中心、教科研培训中心、教科所……如果分别采用时下名称，势必行文混乱。好在，无论如今称谓如何，只须说明“就是原来的教研室”，大家立刻明白，故本书行文对于省市和县区两级教研机构的称谓一律采用“教研室”。

省（自治区、直辖市）级和县（区）级两级教研室都是独立机构，分别隶属于省或县的教育行政部门，其日常工作的范围和内容与中小学基本一致，联系千丝万缕，但本身并不是学校，而是中国基础教育领域内一个特殊的部门。供职于教研室的人被称为专职教研员，他们仍然保持着教师身份，但具体工作又迥异于广大中小学教师，是中国基础教育教师队伍中一个特殊的群体。

教研室这种组织，教研员这种角色，在全世界基础教育和教师群体中独一无二，极富特色。虽然国外的同行们对于教研室为何物可能不甚了了，甚或一无所知，但在中华人民共和国大陆地区的版图上，教研组织及其制度对于几乎每一位中小学教师来说却是再熟悉不过的，学校所隶属的教研室是与他们职业生涯息息相关的“重要组织”，自己所教学科的教研员则是他们职业生涯当中的“重要他人”，学校的教研组更是他们从事日常教学工作的最经常依靠。不过，尽管普遍设置并且地位非凡，在中国基础教育庞大的组织系统中，教研室却是一个比较特殊的存在。作为令全世界规模最为宏伟的基础教育运行顺畅有序的关键力量之一，教研室的地位固然重要，名声却并不显赫。说句玩笑，教研室的身份好像《红楼梦》里面的通房大丫头，比如平儿，谁不知道是琏二爷的爱妾、琏二奶奶的心腹，荣府里大事小情不仅说得上话，经常还做得了几分主，上至主子如宝二爷、林姑娘、宝姑娘，下至奴才如周瑞家的、吴新登家的，个个另眼相看。不过，名分上却仍然只是个奴才而已。这个比喻纯属调侃，却也有几分意思——与平姑娘的身份好有一比：教研室的名分和实际地位不太相符。以社会知名度衡量，许多教育领域之外的普通社会成员都知道学校、校长、教师，甚至熟悉教育局或者教委、基础教育处，却未必听说过、更难得了解教研室、教研组。事实上，教研室在教育系统内外的命运极为悬殊。在教育问题早已经成为社会关注热点的今天，择校、考试、升学、三好学生等词汇早已成为各种媒体出现频率极高的词汇，班主任、高级教师、校长等角色早已成为家长们另眼相看的人物，教研室组织和教研员，却很少出现在前台、出现在社会焦点的聚光灯下。相比其实际发挥的巨大作用，人们不难做出名实不符的判断。

教研室的“名实不符”，说来话长，首先需要对其身份做点儿考察。

中国的社会生活，在庞大的行政系统的控制和管理之中运行，农业、工业、商业……各种领域和各种行业，均处于各级行政机构所组成的网络之中。从中央到地方的行政组织，一般是按照自上而下的方向建立的，国务院设置各部委如商业部、农业部，地方各省（自治区、直辖市）则相应设置直接与之对应的机构，如省商业局（厅）、省农业局（厅），再往下到区、县一级，同样设置对应机构，如县商业局、县农业局……这样，形成从中央到地方的行政管理网络。国务院各部委通过下发文件、召开会议等形式颁布政府意图，省、县各机构则行使职能将上一级主管部门的意图加以落实，从国家最高决策部门的精神到社会最基层的行动，凭借自上而下的行政系统逐步实现，每一级行政机构都在同一领域的上一级机构领导下展开自己的工作。正如人们经常指出的，这样的行政系统是典型的韦伯所谓的科层体制，“人们一刻也不能忘记，所有持续的工作都是由官员们在办公机关里完成的。我们的整个日常生活都纳入这个框架之内。”[3]

在这种系统中任职的人员，被人们称为“国家干部”，老百姓通俗的说法就是：吃商品粮的，属于端“铁饭碗”的。当然，国家行政系统的管理是严格的，设置哪些部门、需要多大规模、安排多少人员，等等，均有专门要求。换句话说，并不是随随便便就能够成为“铁饭碗”的。为合理安排与控制各级行政部门的规模，各级政府都设有专门机构：编制办公室。以北京市为例，设有在市委和市政府领导下的编制办公室，其职责中包括：“统一管理本市行政编制总额；核定市委、市人大、市政府、市政协、市法院、市检察院机关和市各民主党派、工商联、人民团体机关以及各区县的行政编制。负责协调市委、市政府各部门的职能配置及调整工作，协调市委、市政府各部门与区县之间的职责分工。”[4]每个部门的编制：人员、级别、人数、工资，都需要经过编制办公室批准，在有变化的情况下，如部门的扩展或者缩编，人员的增减，也需要经过编制办公室的批准。反过来说，各级行政部门，也必然可以在编制办公室的各种档案中找到自己的存在。

如前所述，教研室由各地教育行政部门领导。在普通中小学教师眼中，教研室就是教育行政部门的一个部分。不过，在编制办公室核定的各级教育行政机关及其编制中，是没有教研室和人员位置的，也就是说，教研室并不是国家教育行政系统中的正式组成部分，没有行政部门的地位；教研员也并不是国家教育行政部门的成员，没有“国家干部”的身份。无论在省一级教研室还是县（区）一级教研室，教研员的身份都是“教师”，教研员的职务评定不是行政级别的科、处、局等公务员系列，而是中学一级、二级或中学高级，小学一级、二级或小学高级等教师职称。一名教师从学校调到教研室工作，在教师们眼中，这位教师的地位是“升了”，但正式身份仍然是教师，职务也仍然和其他教师一样要按照小学或者中学教师的职务系列逐步晋升，虽然其职业的性质确实已经与一般的中小学教师有了相当的差别。这是很有趣的现象，一方面，教研室在教师们心目中就是“领导机构”，教研员就是他们的“业务上司”；另一方面，这些经常行使着管理职能的教研员却是与他们一样的教师身份。

教研室的性质是事业单位。编制办公室也掌握着事业单位的命运，但却与对待行政部门的方式有相当差别。对于事业单位，编制办公室的责任在于：“负责研究拟订本市机关、事业单位局、处级领导职数的配置标准；审核报批本市机关、事业单位局级领导职数；核定本市机关、事业单位处级领导职数。”[5]也就是说，编制办公室只负责核定事业单位的领导职数，对于单位中其他成员的数目、级别、工资等并不负责。

单就教育系统内部来说，事业单位数目众多，却以教研室的地位最为微妙，时不时地，会生出一些尴尬。仅举两例，例一：教研室因为与学校教学关系密切，特别由于在命题、考试、组织教学比赛、教师职务晋升等方面举足轻重而威望素著，又因为工作性质常常有管理性行为，与教育行政部门工作频繁交叉，难免会有摩擦。某省会城市一名区级教育行政领导在一次与该区教研室负责人的争论时气恼之下发话：“不要以为你们教研室是第二教委！”“不要以为”其实暗喻：“你们就是以为。”事实上，在许多地方，教研室的确经常被人看做“第二教委”，类似上面所说的冲突和指责也是经常上演的节目。实际拥有的权力与事业单位的职能相互错位，“名不正，言不顺”。例二：在有关教研室的负面声音中，比较多的与“钱”有关，在大多数地方，教研室被公认为教育系统中资金雄厚的部门，编写和印发各种复习资料，举办各种教学比赛，开设各种研讨培训等，时有收费，又往往因为结果与学校教学评估和教师职称评定挂钩，令中小学趋之若鹜。身在教书育人的高尚教育事业之中而有谋利之嫌，难免招致微词。在20世纪90年代，教研室在资金方面的实力达到顶峰，不少省、市教研部门靠上述各项收入盖起了气势非凡的办公大楼，一时格外招摇。

二、自下而上，实至名归

前面谈到，中国的行政系统基本是沿着“自上而下”的方向建立的，教研室则是个异数。沿着教研室的名分追究下来，越来越发现盘根错节，很难用一句话甚至一篇文章把它说得十分清楚。这里主要讨论一点：产生方式的特殊。各省（自治区、直辖市）、县（区）级教育局（委员会）的其他部门，如基础教育处、德育处等，都可以一级级向上，直至在国务院教育部找到相对应的部门，如教育部的基础教育司、德育司，等等，很简单，上级部门的工作文件下达后，必须得“接得住”。唯独教研室例外，到了省级便“封顶”了，按照通俗的说法是“不能通天”，更草根的说法是“没有娘家”，其中的暗喻是：上面没有人、没有后台、缺少背景，在国务院教育部的诸多司局当中，不存在与教研室对应的上级主管部门。当然，中国的行政机构中也曾经有一些身份特殊、没有建立自上而下行政系统的部门，比如，20世纪的“农业现代化委员会”，“体制改革办公室”，但其本身便地位特殊，虽然没有“向下”的渠道，却有“通天”的路径，且大多因特殊历史条件而产生，也因特殊历史任务的完成而消失。教研室则不同，在不能通天的条件下，它们树大根深，其稳定已经超越了不同时期历史背景的特殊性，除“十年动乱”期间随整个教育事业基本处于瘫痪状态外，始终稳如泰山。

毕竟，教研室是事业单位，在教育行政系统中找不到“上级”难道很奇怪吗？只要对于各种事业单位略做考察对比，便可有所发现。事实上，教育部本身也设有若干事业单位，比如考试中心、现代教育技术中心、教育科学研究所、人民教育出版社等。同样，在各个省（自治区、直辖市）级教育行政部门，也大多设置有类似的事业单位（有些省市如西部或边远地区略有不同），县级虽然未必有专门机构，也会有类似的办公室。教育部的事业单位对地方的事业单位不存在像行政部门那样严格的上下级关系，但在中国这样中央集权，而且讲究“名分”的国家，这种从中央到地方“遥相呼应”的状态是让人觉得理所当然的。虽然不是严格的上下级，但无形之中还是给予了莫大的支持。比如，国家层面上有正式的×部门，实际上非正式地宣告了地方各级×部门存在上的理所当然，名正言顺。同时，分属不同级别行政部门的事业单位的纵向关系中，也显示着浓厚的“上下级色彩”，举凡各种大动作、大举措，往往由教育部的事业单位是否正式采纳为合法性的标准。教研室在此仍然是一个例外，如上所说，只是到省级便“封顶”了。总之，教研室的存在，既不符合中国政府行政系统建设的制度设计、也不符合中国目前事业单位的设置惯例。

三级教研组织，是根据“自下而上”的方向安排的。不错，如时下一些文章提到，在20世纪50年代的教育部文件中，曾经提出各地应该成立教研室，而且可以确信教研室在50年代的中国已经存在。不过这却并不能够改变其自下而上的特征。

从20世纪50—80年代，国家教育部下发的各类文件中，可以很容易地找到针对教育行政系统中任何一个具体部门的专门文件，但专门针对教研室的则是“零”。可以设想，如果教育部设立了一个主管教研活动的司局，或者设立了一个有关教研活动的事业单位，必然会有相应的指导性文件，事实上，找不到这样的文本。

“**”结束后，百废待兴，为了尽快恢复中小学教育，教育部发布了一系列重要文件，其中包括重建因“**”而瘫痪或消失的各种机构。1978年4月17日，经国务院批准，教育部发出《关于恢复或建立教育学院或教师进修学院报批手续的通知》，通知规定，各地要恢复或建立教育学院或教师进修学院，由省、市、自治区审批，报国务院备案，抄送教育部。[6]事实上，在“**”之前，如同教育学院、教师进修学院一样，教研室也在许多地方存在，同样处于教育行政部门领导之下，处于基础教育系统中。在上述通知中，明确恢复教育学院和教师进修学院，却唯独没有提到教研室，此后，也未见到关于恢复和建立教研室的专门文件。根据一些同志回忆，当时一些地方的教研室是附设在教师进修学校之中，但进修学校有自己另外的任务，恢复进修学校并不必然地包括恢复教研室。合理的推测就是，教研室的“名分”和“地位”并不确定，即前面所说“有名无分”，国家教育行政部门并没有将这一结构的存在纳入自己对基础教育事业管理的规划之中。简言之，教研室的设立，不是自上而下，根据上级行政部门设置的状况而设置，而是自下而上，别有产生原因。

一直到20世纪90年代，教研室“有实无名”的历史才得以结束。90年代初，国家一级教育行政部门开始出台专门针对教研室的文件，且在不到5年时间内连续颁发了三个。

第一个文件是，1990年国家教委下发的《关于改进和加强教学研究室工作的若干意见》（教基[1990]013号）。这是目前所见第一个由国家教育最高行政部门专门针对各级教研室而下发的文件。今天看来，这个文件意义重大。它肯定了教研室的存在和意义，明确了教研室的职责，规定了教研室的建制，明确了教研员的主要条件，甚至提出“国家教委基础教育司在方针上对中小学教研工作进行指导。”[7]第二个文件是，1990年国家教委办公厅印发的《全国省级教研室主任会议纪要》[8]。第三个文件是，1994年国家教委办公厅印发的《关于对部分省级教研部门教研工作进行检查评估试点工作的通知》[9]。

这些文件的出台，对于教研室的意义毋庸置疑。许多教研员不仅当时深感振奋，而且至今记忆犹新。尤其是第一个文件即《关于改进和加强教学研究室工作的若干意见》，有同志认为，“首次明确了教研部门的作用，规范了教研工作职能，形成了教学研究、教学指导、教学管理的工作格局。”[10]可以理解，在中国这样强大的行政组织下，《意见》对于教研组织的名分何其重要。

仔细琢磨，当《意见》出台之时，教研室早已在全国基础教育领域内存在了多年。教研部门的作用也罢，教研工作的职能也罢、教学研究、教学指导、教学工作管理的工作格局也罢，在三级教研系统中早已经形成，并且相当成熟和稳定。因此，对《意见》出台和颁发这一事件的准确解读其实应该是：并不是这份文件规定了教研室的地位、作用、职能等，而是国家最高教育行政部门第一次针对这一在基础教育实践中自发出现、经历长期发展、功能明确的机构给予了承认和肯定，其意义在于由官方赋予了这一组织及其功能合法性。据此，将上述引文中的“首次明确”改为“正式肯定”之类的表述其实更为恰当。所有这些，很有些朝廷招安农民起义军，正规军收编民团乡练的味道——既然骁勇善战，姑且为我所用。

虽然姗姗来迟，这些文件的出台，象征着早在20世纪50年代就已经出现，以自下而上方式产生的教学组织，经历了几十年的坎坷沉浮，经历了“**”的毁灭性打击之后，终于在90年代获得了“合法性”，结束了名实不符的历史，可以算得是实至名归。不过，得到了名分并不意味着从此踏上坦途，教研室仍然身份尴尬，围绕着它地位、作用等仍然困扰不断。个中原因错综复杂，其中之一便是这种有别于其他行政机构和事业单位产生和设置的差异：不是自上而下，而是自下而上。这种特殊的出身，衍生出教研室耐人寻味的命运二重奏：由于无法“通天”，自然少了来自“体制内”的直接庇护，其他行政和事业单位几乎都能够顺藤摸瓜地与“中央”拉上关系，唯独教研室不能，这种寒素出身宿命地注定，在面临种种困顿和逆境时，很少有相关部门为其撑腰壮胆，这是其不幸所在。反过来说，这种“自下而上”，又使得教研室别具一种“草根”色彩和“底层”品格，无论风吹浪打基本心无旁骛，始终扎根、坚守在教学实践的一线，顽强地生长为根系粗壮青枝绿叶的大树，表现着独特的生命力，通过自己的奋斗显示了其在中国的“合理性”，这又是其幸运所在。

三、“尼斯湖怪”

教研室身份的尴尬，除了前面所说的另类出身外，还有一个便是经济收入问题。现在看来，对于这个问题可以从两个因素分析。

第一个因素是时间。在全国的教育系统内部，各地教研室差不多都是“先富起来”的典型，当许多校长还在为改善学校建设、提高教师收入捉襟见肘，当各级教育行政的一把手还在为教育经费的缺口寝食不安，教研室已经凭借自身努力获得了雄厚的经济基础。这当然使它显得十分“招摇”，也引来许多批评指责。其实，与20世纪90年代之后基础教育领域中异军突起的其他一些现象相比，如由“学校改制”“初中入学办法改革”等催生的“公办民助”“民办公助”学校的大批出现，以及由此带来的牵动全社会的轰轰烈烈的择校行为，名目繁多的各种补习班向千家万户抛出的诱人许诺及不菲的价格……无论是社会影响波及的范围，还是相关资金流动的数额和规模，教研室当初赖以“招摇”的“经济基础”都不可同日而语。不过，由于在时间上“遥遥领先”，基础教育系统在整体上还是“清水衙门”，教研室却“先富起来”无疑显得格外“嚣张”，何况，那时包括教育工作者在内的广大社会成员头脑中市场经济的观念远不像今天这样“开放”，教研室之富，当然是特别“扎眼”。

第二个因素可以说是为名分所累。所谓名不正，言不顺。时过境迁，在后来教育领域发生了那么多与“金钱”有关的变化后，教研室的创收也不再那么“扎眼”。但究其根本，仍然有个问题没有解决，那就是“名分”。教研室的创收行为之所以成为“众矢之的”，很大程度上是由于其“教育部门”的性质。

教研室一直都是在教育行政部门领导之下，无形中经常被人们看做政府机构的组成部分。而实际上，几乎所有的教研室负责人和教研员在谈到自己机构的性质时都会特别强调：“我们是教育行政部门下属的事业单位。”的确，虽然业外人士对此往往不大注意，实际上这一点含义深刻，教研室作为专门组织的性质是：事业单位。作为事业单位，自然不同于政府机关，那么这种不同表现在哪里？意味着什么？与教研室的创收行为之间是否存在因果联系？简言之，身为事业单位的教研室，有没有创收的权利呢？沿着这种思路追踪下去，发现问题并不那么简单。

“在我国，有一类非常独特的组织——事业单位。言其独特，其一是因其既不同于国家行政机关，又不同于企业组织；其二是因其在国外任何一个国家都找不出与其相对应的组织类型。我国的绝大多数事业单位都是按照计划经济体制模式建立起来的，甚至连事业单位这一名称、分类，也是计划体制的产物。在从计划经济向市场经济转轨过程中，如何改革传统的事业管理体制，完成从事业单位向公共事业组织的过渡，与国际标准接轨，并使其适应市场经济的要求，是我国面临的一个重要而独特的课题。”[11]事业单位，是中国独有的组织机构，是中国的“土特产品。”

在我国，有关事业单位的概念的界定在不同历史时期经历了诸多的变化。

1963年，《国务院关于编制管理的暂行规定》中规定，“凡是为国家创造或者改善生产条件、促进社会福利、满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费内开支的单位均为事业编制”。此时，“界定的标准则主要是经费来源”。到1984年《关于国务院各部门直属事业单位编制管理试行办法（讨论稿）》中规定，“凡是为国家创造或者改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等项服务活动，不是以为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位，使用事业编制”。与60年代相比，变化在于，“不是通过经费来源，而是通过对其活动的性质和活动的目的来进行界定”。[12]

有学者提出，新时期以来关于事业单位的概念界定一直在变化，“新的事业单位的概念更接近于公共事业的概念”，[13]的确，国外没有“事业单位”，但却存在着与其具有一定可比性的组织机构：公共事业。抛开中国的事业单位产生的特定的社会历史背景：计划经济，从社会生活的需求本身考察，通行于国外的公共事业概念与我国的事业单位则相当程度上吻合。这样，了解国外关于公共事业的研究，对于认识教研室不失为一种有意义的尝试。有趣的是，当阅读有关国外公共事业的文献时，很快便发现，原来在西方围绕着“公共事业”竟然也是迷雾重重。“公共事业的存在已有很长的历史，但对公共事业的研究近些年来才刚刚开始。……套用美国学者尤劳的比喻，‘公共事业’这一概念和核心特征‘也许就是其含义的不明确性。’事实上，它就像尼斯湖的怪兽：人们可以肯定地说它‘不是什么’，但很难说它‘是什么’。”[14]

如果不去纠缠概念定义的“陷阱”，在综合比较的基础上，可以用几个特征来确定事业单位/公共事业部门：非政府性、非营利性、非特定多数性、非实物生产性、非权力依附性。[15]从对于这些特征的讨论与说明中，可以看到许多与教研室性质符合之处。“公共事业部门是不以营利为目的的向社会提供服务的组织。它是介于政府组织、营利机构之间的一切社会服务组织。公共事业部门执行不生产利润的社会职能，专门提供那些不能由政府及企业充分提供的社会服务。非营利性强调的是自组织宗旨不是为了营利，但这不等于说它们不可以营利。只不过是说它们所赚取的收入必须服务于组织的基本使命，用于扩大向社会所提供的服务数量和质量。”[16]

看来看去，从事业单位的性质考虑，教研室在筹措资金方面的举措，实际并无不合理之处。就今天的形势，即使是教育系统内部的各级学校的创收，也早已在人们的叹息之中得到了默认。至于其他各种各样事业单位的创收，更是早就为人们所习惯。医院、研究所……大名鼎鼎的中央电视台也是事业单位，一则几秒钟的广告费动辄几十万，新闻联播之前的广告竞标的千万元天价经常成为街头巷尾老百姓津津乐道的话题，报载，2009年中央电视台的广告招标入账92亿元。[17]相形之下，教研室的创收所得实在不值一提。

而讨论教育领域的“创收行为”，更不能不提到国人皆知的教育经费短缺的现实。下面是新中国成立以来关于教育经费的几组数据。

1966年至1970年（第三个五年计划期间），“我国教育事业费支出占国家财政总支出的百分之五点九三”。

1971年至1975年（第四个五年计划期间），“我国教育事业费支出占国家财政总支出的百分之五点三”。

1976年至1978年，“我国教育事业费支出占国家财政总支出百分之六点一三”。

1979年，“我国教育事业费支出占国家财政总支出的百分之六点四”。

1980年，“我国教育事业费支出占国家财政总支出的百分之八点二六”。

1981年，“我国教育事业费支出占国家财政总支出的百分之九点八三”。

1982年，“我国教育事业费支出占国家财政总支出的百分之十点零三”。[18]

以下是包括了GDP和财政支出的教育经费统计。

续表

2007年，首都一家报纸刊登了这样的消息：“财政性教育经费支出要占GDP比重的4%。这一目标在1993年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》中首次被提出，而实现目标的时间为2000年。此后，这一目标又经过一系列政策、文件反复说明、强调，但直到2006年的6年后，这一目标仍然没有实现。也正是因此，“4%”这一数字成了众多代表、委员关注的焦点。”[19]距离这则“两会”消息的刊出，已经又是3年，4%依旧是镜花水月。我个人的感受，这个曾经引发无数次慷慨陈词的百分比，如今在教育界的同行们中已经很难成为热门话题——其境遇有点像中国足球：不说也罢，“却道天凉好个秋”！不过在这里还是很想啰嗦几句。

第一，也许4%并非遥不可及。曾经请教教育经济学的学者，得知财政性教育支出与GDP是不能简单相比的。不过对于以上数字还是可以尝试做点分析。从改革开放后1979年开始直到1991年，除1984年略有下降，按照财政支出计算，教育经费所占比例一直保持着增长，其中1979—1982年增长最快。这一阶段能够看到的财政性教育经费支出占GDP的比重最高达到2.67，最低也在2.31。1993年之后，同样以财政支出度量，开始有升有降，财政性教育经费支出占GDP的比重也开始表现出极大的不稳定。如此，是不是可以假设，若是从70年代末一直保持增长而没有回落，30年的时间，应该是可以达到4%的。“不怕慢，就怕站”，何况时有回落！

第二，最为困难的两个时期竟然也保持稳定甚至增长。三年困难时期明显下降，那时国民经济形势严峻，华夏大地饿殍遍野，共和国经历巨大灾难，教育经费下降是必然的。值得注意的是，从1958年到1961年，教育支出占财政支出百分比依次为4.84、4.36、4.86、7.30。1960年灾情依旧惨重，教育经费却开始回升，而1961年也不过是刚刚开始调整恢复，尚未取得明显成效，百分比却增加至7.30，超过新中国成立以来所有年度。当然，没有看到具体数字，想必未必真有多高。但这样的百分比依然透露信息：教育经费得到政府的强力保障。

“**”令国民经济濒于崩溃。彼时教育事业彻底陷入瘫痪，然而，教育经费占财政支出百分比居然也超过新中国成立之初的大部分年份，1966年至1970年（“三五”期间），“我国教育事业费支出占国家财政总支出的5.3%”。1971年至1975年（“四五”期间），“我国教育事业费支出占国家财政总支出的5.3%”。“**”甫一终结，“1976年至1978年，这个数字便迅速增至6.3%”。

第三，改革开放之初一直保持大幅度上升。改革开放之后，从1979年至1982年期间，是增长最快的时期。教育经费占财政总支出的比例持续大幅上升，1979年6.4%，1980年8.26%，1982年10.03%。那时改革开放刚刚起步，国民经济迅速繁荣，虽然整体实力与后来无法相比，但足见当时党和政府发展教育事业的决心与气魄。

第四，20世纪最后十年至今令人担忧。除了三年困难和“**”时期，教育经费在财政支出中所占比例基本是呈现增长趋势的，从1984年之后，稳定增长被打破，下降、回落开始经常出现。

教育事业整体经费不乐观，基础教育尤其困难，教研室自然不会例外。一位地方教研员曾经这样说：“由于各地教研室的定位不够明确，地方财政也没有给教研室以足够的支持。这样，使得本来可以集中精力开展教学研究活动的教研员们在单位领导的支持下，在地方教育行政部门的默许下，开始了本来不属于自己职责范围的活动，即大量编发资料和讲义，开展各种形式的统考，以获得相应的利润来补充财力的缺口。”[20]

“事业单位的非经济化定位，使事业单位与经济发展相脱节，从而一方面使发展科技经济、教育经济、文化经济等不可能，使事业单位失去了自我生存与自我发展的基础；另一方面又割断了事业与经济的内在联系，使科学技术成果等不能迅速转化为现实生产力；如事业单位全部由财政支撑，一方面，使国家财政不堪重负；另一方面是事业单位既没有自主支配事业经费的使用权，也没有自己独立的经费来源，从而严重压抑了事业单位的积极性；如事业单位及体制的行政性，一方面，扩大了政府的职业职能，增加了政府的财政负担，降低了事业单位的运行效率；另一方面是政事不分，使政府职能不清，只能对事业单位统包统管，进一步增加了国家投入，而事业发展却陷入艰难。”[21]

须知，省市级教研室的教研员们是没有如今日益显赫的“公务员”身份的，也没有部分名校教师的“额外”收入，在全社会讲究市场经济的今天，要求教研员独守清贫实在不切实际。看来，关键还是在于体制，作为一个公共教育部门，教研室绝对不能够像企业一样追求经济效益，但纯粹依靠国家财政支持在目前看来仍然是不现实的。如何规范教研室的创收行为，是教研室洗脱自身，找回清白的出路所在。

[2] 教育大辞典编纂委员会.教育大辞典（第二卷）[Z].上海：上海教育出版社，1990：23.

[3] 韦伯.韦伯文集（下）[M].北京：中国广播电视出版社，2000：224.

[4] 编办职能[EB/OL].http：//www.bjbb.gov.cn/zzjg/bbzn，2009-05-25.

[5] 编办职能[EB/OL].http：//www.bjbb.gov.cn/zzjg/bbzn，2009-05-25.

[6] 中央教育科学研究所编.中华人民共和国教育大事记（1949-1982）[Z].北京：教育科学出版社，1984：516.

[7] 关于改进和加强教学研究室工作的若干意见（教基[1990]013号）

[8] 关于印发《全国省级教研室主任会议纪要》的通知（教基厅[1993]14号）

[9] 关于对部分省级教研部门教研工作进行检查评估试点工作的通知（教基厅[1994]13号）

[10] 梁威等.回顾历史 把握机遇 开创基础教育教学研究工作新局面[A].梁威主编.北京市教育科学研究院基础教育教学研究中心编.新时期教学研究工作的继承与创新[C].北京：同心出版社，2003：2.

[11] 冯云廷.公共事业管理学[M].北京：中国财政经济出版社，2003：前言1.

[12] 同上，第2页.

[13] 同上，第3页.

[14] 同上，第1页.

[15] 同上，第6-8页.

[16] 《公共事业管理学》，第6页.

[17] 央视广告招标入账92亿[N].北京青年报，2008-11-19.

[18] 以上分别引自：中央教育科学研究所编.中华人民共和国教育大事记（1949-1982）[Z].北京：教育科学出版社，1984：436、439、482、538、569、602、639、679.

[19] 代表委员“较真”4%教育支出[N].北京青年报，2007-03-07.

[20] 朱志平.教研员何以异化为“考研员”[J].人民教育，2008（9）：33.

[21] 崔运武.公共事业管理概论[M].北京：高等教育出版社，2002：97.