任务二做好社区人口管理

学习目标

知识目标：认知社区人口管理、常住人口、流动人口的概念。

认知社区人口管理面临的新特点。

认知社区人口管理的内容。

能力目标：能够根据社区人口管理的基本知识，有效实现社区人口管理的目标。

工作任务描述

案例：香积社区做好流动人口工作，努力提高社区管理水平

香积社区是典型的城乡结合管理体系，农居房192户，流动人口7000人左右，因小区附近有钱江市场、通信市场等大型市场，大量流动人口涌入，使流动人口和出租房屋管理难度加大，形成外来人口比常住人口多的现状，也带来社区治安管理方面的困难。为此，如何适应形势、服务流动人口，认真思考和积极了解流动人口管理新模式，已经成为维护社区和谐稳定的重要课题。

社区工作人员切实做好流动人口和出租房屋服务管理工作，努力提高社区管理、服务流动人口的水平，不断优化社会和谐稳定，创新工作模式。

一是建立健全管理机构和网络

按照大关街道对流动人口及房屋调查工作的全面铺展，我社区成立了以党总支书记为站长，社区民警和综治专管员为联络员，分管流管工作的专职人员为兼职人员，其他工作人员为协管员的流动人口服务管理工作站组织机构，负责整个流动人口服务管理工作。

二是加强流动人口协管员队伍的建设和管理

流动人口协管员是大关派出所委派社区招用、协助社区开展流动人口综合管理和服务的工作人员。专职流动人口协管员以社区为单位，按辖区实有农居出租房屋每20户到30户配备1名专职流动人口协管员，居民出租房每200～300户配备1名专职流动人口协管员，以社区为单位实行网格化管理，落实流动人口出租房屋日常管理责任。

三是明确相关责任人

要求劳动保障工作人员、计划生育工作人员、综治工作人员及分管就业人员均要协同负责贯彻落实上级流动人口和出租房屋管理工作要求，积极配合街道、派出所等职能部门做好流动人口和出租房屋管理工作。

四是加大宣传力度，开展群众动员工作

为顺利加强流动人口管理工作，我社区认真了解流动人口的居住和工作情况，通过张贴海报、告示、标语、发放宣传资料等进行了大量宣传、动员工作，真正做到家喻户晓，争取居民的配合支持。

五是社区一站式的服务

1.综治宣传服务：第一，开展入户宣传，协调有关部门、社会团体和企事业单位，围绕“树立婚育新风，倡导生育文明”这一主题，开展社区文化宣传，发放宣传品，将科学的婚育观念、现行的计生政策传递给流动人口，使他们在潜移默化中更新婚育观念。第二，抓好出租房管理（即房东管房客），对房屋出租及承租人情况进行登记，签订出租房屋流动人口管理协议，流动人口协管员采取动态管理形式定期或不定期的回访，及时了解出租房屋情况，如有变动及时更改租房信息。第三，对流动人口集中小区进行多次巡逻，对人口聚集地进行暗访，并及时上报至街道领导。

2.计划生育服务：第一，为流动人口免费办理“流动人口婚育证明”，并利用全员流动人口信息网络平台，采集、建档、录入、查询、反馈、更新流动人口信息，努力完善流动人口信息档案，畅通与户籍地的联系。第二，查验流动人口婚育证明，对没有办理流动人口婚育证的流动人口及时将管理告知书发放到育龄妇女手中，督促其尽快办理婚育证，与出租房东和店面签订责任书，落实责任制。第三，保健服务，定期为流动人口举办优生、优育、生殖健康讲座，开展义诊活动。为已婚育龄妇女进行一年两次免费健康B超检查，指导她们选择安全有效的避孕节育措施，免费提供计生药具。第四，与流动人口户籍所在地保持经常性联系，由协管员及流动人口专管员负责，一旦出现计划外怀孕、生育现象，及时通报其户籍所在地人口计生部门，并将情况上报街道计生办。

3.劳动保障就业服务：第一，联系辖区单位，给流动人口发放就业宣传资料及介绍工作，并定期进行就业技能培训。第二，安排符合条件的小额贷款，带动流动人口在辖区内的创业**。第三，建立便民服务橱窗，为流动人口提供房屋租赁信息、就业培训与就业推荐。

4.法律维权服务：第一，定期组织流动人口学习相关法律法规，使他们在遵纪守法的同时，知道如何运用法律手段维护自己的合法权益。第二，流动人口在劳动维权、夫妻财产和邻里关系上出现纠纷时，社区免费为他们提供律师咨询、法律援助，维护他们的自身权益。同时，社区公布维权热线，方便流动人口咨询。

由于我们抓平安创建工作得力，赢得了群众和流动人口的广泛信任，工作上变被动为主动，上下同心齐抓共管，确保社会长治久安。我们将在新时期与时俱进，研究出更好的办法，总结出更多的经验，共同创造出一个居民群众满意、流动人口放心的安全文明社区。

问题思考：

1.社区流动人口管理的主要内容有哪些？

2.如何对社区流动人口进行有效管理？

工作任务分解与实施

社区人口管理是指对社区内人口事件和人口行为实施管理的过程，是社区综合治理的重要内容之一。社区人口管理包括对社区内常住人口的管理和对流动人口的管理两个主要方面。

一、基础概念

（一）社区常住人口

常住人口是指实际经常居住在某地区一定时间（指半年以上）的人口。按人口普查和抽样调查规定，主要包括：1.除离开本地半年以上（不包括在国外工作或学习的人）的全部常住本地的户籍人口；2.户口在外地，但在本地居住半年以上者，或离开户口地半年以上而调查时在本地居住的人口；3.调查时居住在本地，但在任何地方都没有登记常住户口，如手持户口迁移证、出生证、退伍证、劳改劳教释放证等尚未办理常住户口的人，即所谓“口袋户口”的人。

（二）社区流动人口

流动人口是在中国户籍制度条件下的一个概念，指离开了户籍所在地到其他地方居住的人口，但目前尚无明确、准确和统一的定义。国际上，类似的群体被称为“国内移民”。2012年我国流动人口数量达2.361亿人，相当于每6个人中有一个是流动人口。

流动人口可以分为流入人口和流出人口，流入人口是指来到该地区的非户籍人口，流出人口是指离开该地区到其他地方居住的户籍人口。流动人口根据流动性可以分为常住流动人口和短期流动人口，常住流动人口一般指在该地区居住较长的一段时间（如5年）。目前流动人口的行政管理以公安部门为主，主要抓流动人口的治安问题。劳动和社会保障，卫生，教育，计划生育，社区流动人员和出租屋管理服务站等部门分别管理流动人口的不同方面。

二、城市社区人口管理面临的新特点

新形势下，城市社区人口管理工作主要面临以下几方面的变化：

首先，常住人口迅猛增加。人口增长速度快、城市人口容量的不确定性是目前城市人口的基本特点。我国的人口管理是以户籍管理为基础的，人口、户籍的增加，自然增加了户籍管理的工作量。人口的增加，特别是户数的增加，给人口管理带来了很多的困难。传统的户籍管理模式不适应今天人口发展的现状。在人口增加的同时，人口的社会分化也日益加剧，人口结构复杂。在常住人口管理方面，由于城区改造、居民小区建设带来的人口迁移及房屋租赁、上学、工作地点变动，特别是住房条件的改善，小家庭的迅速发展等，使常住人口中人户分离现象十分突出。一方面，有大量不在管区居住的空挂户口；另一方面，还有大量户口不在管区的寄住人口。这使人口管理与住户管理相脱节，形成户籍地和寄地管理两难管、两不管的局面，人户分离现象严重。相信这在任何一个大中城市都是普遍存在的。

其次，流动人口增多，流动人口的管理问题成为人口管理的重点难点。在城市化的发展过程中，作为现代化的一般规律，必然有大规模的人口流动现象。西方国家的城市化基本上是农村居民到城市工作，农村向城市移民而形成的。而我国还处于城市化的初始阶段，表现为民工到城市打工，把城市作为暂居地，这就是所谓的民工潮。大规模的民工潮，打破了过去封闭的社会，加速了社会流动，对我国经济的发展和劳动力合理使用有着重要意义。但大规模的甚至盲目性的流动，对相对封闭的城市人口管理带来了很大的困难，对社会稳定也有着消极的影响。我国现有流动劳动力占有相当的比例，其中的大部分是流入城市。另一方面，一些城市的常住人口由于经济利益等的因素常年在外工作，成为常住外地的“暂住人口”，暂居户口所在地的“常住人口”，给人口管理带来了很大困难，也给社会治安带来了许多不稳定因素。而在暂住人口管理方面，目前也只限于有稳定住所和稳定职业的外来人口。

第三，单位的人口管理职能削弱甚至消失，受社会组织有效约束的人口比例明显下降。

计划经济时代，一个单位就是一个封闭的自成体系的系统。单位不仅是社会成员工作的场所，而且承担着全部的社会职能，不仅是社会成员经济收入的唯一来源，而且是住房、医疗等社会福利的唯一来源。成员的吃喝拉撒，生老病死都由单位承担，人若离开了单位，将无处安身，寸步难行。这种体制形成人的社会意识薄弱而单位意识强烈，单位实际上成了人口管理的重要部门。户籍管理从某种意义上讲，似乎成了人口管理的补充。人们要了解一个人住在什么地方，首先想到的往往是单位。然而改革开放后，不具备上述社会职能的非国有企业大量涌现，国有企业也开始了体制转轨，许多企业仅仅是劳动场所而已，员工的业余生活和社会劳动有了明显的分界。同时，由于社会分配渠道的增多，单位之外的可替代性社会资源增多，单位也不再是成员经济收入的唯一渠道。现在随着经济的快速发展，以单位来管理人口更是非常不现实的做法。

三、社区人口管理的内容

（一）社区人口户籍与居住管理

中国是世界上少数几个实行户籍管理制度的国家之一。常住人口户籍管理是公安机关人口管理的基础工作，是对暂住人口管理和重点的前提条件。社区是现代社会的基本构成要素，对社区常住人口的户籍管理尤为重要。当前社区人口管理包括常住、出生、死亡、迁出、变更等七项任务。

具体来说，社区户籍管理一般都有以下内容。

1.分区编户，逐号标牌

中国户口管理有“户口段划分”和“门牌管理”两大业务，即为了区分每家每户每个人而在最基层行政区划之内再仔细管辖区，逐户编定号码，标定门牌。

2.普遍登记，定期统计

各国的户口登记，有一个部门统一或几个部门分散进行，中国的户口登记是由公安机关户政部门统一进行的经常性登记。户口统计业务系统整理户口登记资料，供计划、管理分析研究之用。

3.身份证件管理

现代社会对身份证件的需求日益增多，身份证件制度是否完善，已成为一国社会管理是否现代化的标志。中国从1985年开始实施居民身份证制度。

4.户口调查和社区安全规范

为保证登记、统计内容的准确性，户口调查是各国户口管理的必备业务。社区户口管理的户口调查业务，由公安户政人员结合社区治安保卫工作进行。

5.户籍档案与人口信息管理

户口档案大多长期保存，以备行政、法律事务和社会的其他需要：我国户口管理不仅在五十多年里积累了丰富的户口资料，而且经过近20年的艰苦努力建成了覆盖全国的人口基本信息计算机管理网络，极大地提高了为社会和公民服务的速度、质量和效能。

6.户口迁移调控

我国十多亿人口的迁移调控主要通过户口管理来实施。几十年来户口迁移调控的成绩是巨大的，但目前面临着多方面挑战和批评、指责。中国的户口迁移调控，必须长期坚持、科学加强并不断改革，而不是废弛，更不是“取消”。

居住是人类生存和发展的最重要条件之一，居住问题是人们最关注的问题之一。对流动人口来说，他们远离家乡，更容易缺乏稳定、适宜的居住条件，所以居住问题更为重要。2012年2月23日，中国政府网全文刊登《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》。通知提出，要继续探索建立城乡统一的户口登记制度，逐步实行暂住人口居住证制度。

社区流动人口居住管理工作主要包括以下内容。

1.暂住证管理

暂住证这个词据说为深圳首创，是深圳移民文化的一个标志性符号，它让初到深圳的外来人口拥有了暂时居住的权利和一个身份，这个词语本身蕴含着生活的不安定性。中国“打工博物馆”的第一件展品就是暂住证。暂住证制度后来在中国流传开来，暂住证是特定时期的人口管理方式，目前中国不少地区已取消暂住证，由居住证代替。目前仍推行暂住证制度的城市有北京，上海等城市。

2015年2月15日，国家《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案，已经中央审议通过，即将印发实施。将扎实推进户籍制度改革，取消暂住证制度，全面实施居住证制度，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。

2.居住证管理

居住证是中国一些发达城市借鉴发达国家“绿卡”制度进行的尝试，为中国制定技术移民办法，最终形成中国国家“绿卡”制度积累了经验。目前北京、天津、上海、深圳、青岛、西安等城市为引进人才，相继出台了工作居住证制度。持有居住证者，在工作、生活等方面可享受当地居民的待遇。

2014年1月，北京市出台规定，居住证制度将替代现行的暂住证，居住证将附加公共服务，随着使用者在京生活、工作的时间越长，公共服务也将随之“升级”。

2014年12月4日国务院法制办就《居住证管理办法（征求意见稿）》向社会征求意见。意见稿明确居住证持有人可与户籍人口享有同等的包括免费接受义务教育、平等劳动就业等多项权利，并可逐步享受同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助、随迁子女在当地参加中考和高考的资格等权利。征求意见稿规定，公民离开常住户口所在地，到其他市级以上城市居住半年以上，符合有稳定就业、稳定住所、连续就读条件之一的，可申领居住证。

3.房屋租赁管理

近年来随着我国经济建设和城市化进程的快速推进，流动人口总量急剧增长，每年进入城市务工、经商、服务等从业的流动人口已超过数亿。流动人口为我国经济发展和城市建设，方便人民群众生活方面做出了重要贡献。但也给城市带来一些社会问题，如流动人口犯罪问题、城市公共卫生问题等。这些问题往往与出租房联系在一起。为进一步加强流动人口和房屋租赁管理服务工作，促进经济、社会良性发展，加强城市房屋租赁管理是题中之意。

（二）社区人口社会救助管理

社会救助是公民因为自然、社会或个人原因生活发生严重困难时，由政府和社会对其提供基本物质保障的救助制度，是我国社会保障体系的重要组成部分。我国《宪法》规定，“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”。社会救助就是体现这一规定的具体制度之一。具体来讲，我国社会救助法规与政策大体分为三类：一是困难群众基本生活救助法规与政策；二是专项救助法规与政策；三是临时救助法规与政策。

为了加强社会救助，保障公民的基本生活，促进社会公平，维护社会和谐稳定，根据《宪法》，国务院制定出台《社会救助暂行办法》。社会救助制度坚持托底线、救急难、可持续，与其他社会保障制度相衔接，社会救助水平与经济社会发展水平相适应。社会救助工作应当遵循公开、公平、公正、及时的原则。

城乡居民最低生活保障（以下简称“城乡低保”）制度，是我国城乡困难群众基本生活救助体系的核心组成部分。为了规范城市低保制度，保障城市居民基本生活，国务院于1999年颁布实施了《城市居民最低生活保障条例》，各省、自治区、直辖市人民政府相继颁布了实施办法，对于城市低保中的若干问题做出了规定。为了切实解决农村贫困人口的生活困难，促进农村经济发展，逐步缩小城乡差距，维护社会公平，经过实践探索，国务院于2007年发布《关于在全国建立农村最低生活保障的制度》。该通知为解决农村贫困人口温饱问题提供了政策依据。之后，各省、自治区、直辖市人民政府根据该通知制定了农村低保制度的实施细则。2014年中华人民共和国国务院公布《社会救助暂行办法》，自2014年5月1日起施行。其中的第二章对最低生活保障作了明确规定。国家面对共同生活的家庭，给予最低生活保障。

民政部社会救助司为规范最低生活保障审核审批流程，确保低保制度公开、公平、公正实施，根据《城市居民最低生活保障条例》《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》和其他有关规定，制定了《最低生活保障审核审批办法（试行）》。

此外，我国长期以来一直在农村实行五保供养制度。新的《社会救助暂行办法》将此改为了“特困人员救助”制度，并从农村扩展到了城市。

四、融入视角下城市社区流动人口的管理创新

（一）制度改革是城市社区流动人口融入管理的环境保障

流动人口不论在劳动技能和收入上，还是在生活方式和习惯上，与城市社会相适应和融合都需要一个过程。从历史演变的角度看，几乎在所有国家的工业化、城市化过程中都或多或少会出现过“半城市”现象。在发达国家中，虽然流动人口在居住、生活、社会认同等有和中国相似的问题，但是并没有遇到中国这样的体制隔离问题。发达国家不断出台一些社会福利和保障措施，使其更好、更早地融入城市社会。如在日本，20世纪60年代政府出台廉租房政策，就是要解决这些“半城市化”人口的居住问题。经过第一代农村移民的“半城市化”生活过程，他们的子女由于享受到与城市其他居民孩子的同等待遇，所以很快就融入城市社会，从而消解了第一代的“半城市化”问题，使得“半城市化”问题没有在第二代身上延续。流动人口融入城市是一个长期、分阶段的过程。笔者调查发现，流动人口把自己未来的归属预期定位在城市的，其最关注的利益排在第一位的是“解决小孩上学问题”为66％，排在第二位的是“解决城市户口”为44％，排在第三位的是养老问题为30％。流动人口城市融入根本上要通过制度建设来解决这一方式在学界已经达成共识。改革户籍为核心的各项制度，扩大流动人口城市融入空间是流动人口城市融入的根本。流动人口未能融入现代城市生活，城市只是他们获取经济收入的一个暂时栖居地，因此，现代城市观念和城市生活行为对流动群体只是观望和作为参考群体的影响，难以真正内化于心。由此，必须尽快打破户籍制度障碍，构建城乡一体化的教育、就业、社会保障机制以及社区生活的政策，促进流动人口融入城市，从而改变他们的“半城市化”和边缘社会生活的状况。流动人口在就业市场竞争的劣势以及健康、医疗和社会保障缺失所造成的生存边缘性，户籍制度及其附加在其上的社会福利必须通过制度的完善才能解决。

（二）参与式理念是城市社区流动人口融入管理的思维创新

“参与”的概念最早出现在20世纪40年代末期，五六十年代逐渐发展成具有实践意义的“参与”式方式，通过社会成员比较深入的全方位行动参与，发挥其积极性和主动性，同时，参与式尤其强调社会活动中全体成员在尊重差异、平等协商基础上的共同参与。

流动人口社区管理参与是指以流动人口为管理中心，了解流动人口城市社区生活的需求、所面临的问题，在为其提供帮助的基础上赋予流动人口参与社区管理的权力。同时，流动人口自身本着公共精神参与社区管理事务，推动社区发展和流动人口自身的全面发展。与传统的城市社区管理理念和方式相比，参与式社区管理要求社区内流动人口通过平等参与了解为什么要进行流动人口社区管理？流动人口社区管理的目标是什么？流动人口社区管理的内容有哪些？流动人口应该以怎样的方式参与社区管理等。参与式社区管理一般由社区管理者（居委会组织实施）将所辖社区内的流动人口登记在册，通过问卷调查或访谈的方法了解目前社区流动人口的基本信息，然后，通过采用具有双向性、趣味性和鼓励性的参与式工具，协调、促进和鼓励社区管理相关方的主动介入，鼓励相互交流与合作，通过采用具有可操作性的融入指标进行监测和评估。

（三）社会工作专业方法是城市社区流动人口融入管理的技术创新

社会工作是一种帮助人的工作，其目的在于改善个人和群体的社会功能与福利，解决并预防社会问题，维护社会正义并促进社会的和谐与发展，是以服务于社会弱势群体为目的社会福利服务。流动人口城市社区生活既有个人自身困难，如个体的城市社区生活的自身适应能力、心理问题、就业和劳动培训问题、健康问题、家庭贫困问题、子女求学问题等，也有流动人口生活于其中的城市社区生活环境影响问题，如是否被纳入城市社区管理体系、被社区当地居民接纳融入其中并参与社区管理和社区活动的成员归属问题，上述问题都是流动人口在城市社区生活时可能面临的困境。社会工作提供的社会服务有别于传统的社会服务：不仅仅根据困难提供直接物质帮助，更注重运用专业的工作手法调动各方资源提供可持续的服务，不仅仅关注流动人口生活上的困难，更关注流动人口各方面能力的建设，尤其是流动人口自身的发展动力，这是一种“以人为本，助人自助”的社会服务，是实现社会公平与和谐发展的有效路径。社会工作介入流动人口城市社区管理恰恰是社区社会工作者、参与社区管理的社会工作组织运用社会工作专业的助人方法和技巧，在政府宏观指导的大框架下进行社区服务管理，尊重人并致力于人的全面发展，动员社区内外各方资源，为生活在城市社区的流动人口排忧解难，关注并协助解决流动人口城市社区生活所面临的各种问题，协调城市社区内外各群体之间的利益关系，使城市社区成为一个和谐、有序发展、宜居的工作和生活场所。

（四）社区化多元模式共治是城市社区流动人口融入管理的模式创新

结合时代的特点、人的需要的多层次性以及目前我国各地出现的城市社区流动人口管理模式，依据“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，从“善治”理念出发，构建社区化多元共治模式是流动人口群体管理服务的最佳选择。在这一模式中，所谓多元指的是参与流动人口群体服务管理的主体多元，他们可以是组织也可以是个体，具体而言包括政府及其派出机构、社会组织、社会工作机构、流动人口自组织、企业组织、志愿者、社区各类相关利益主体如业委会、物业管理单位、社区居民及流动人口个体等，这些主体以不同的形式共同参与流动人口群体的服务和管理，行使主体性权力。因此，多元共治模式，简言之就是整合社会多元力量促进流动人口群体的社会协同管理和自主治理的模式。其本质是流动人口群体服务和管理主体的多元化。构建这一模式的目的在于通过多元协同共治、通过让流动人口尽可能地表达利益诉求、通过流动人口平等地参与社区组织的活动等使得流动人口嵌入到所生活的社区，即城市生活的社区化过程，进而使其由陌生的“过客”逐步转化为社区人，实现城市居民的身份认同，从而产生对社区及所在城市的认同感和归宿感。

必备知识

人口流动

人口流动不属于人口迁移，比人口迁移更为普遍和经常，流动的人口不能称为移民。人口流动分为周期流动和往返流动。

在人口统计中，将人口户籍登记地与现居住地不一致且离开户籍登记地半年以上的现象统称为“人户分离”。“人户分离”按分离的空间是否跨越省级辖区可分省际人户分离和省（市）内部跨区（县）、街道、乡（镇）的人户分离。其中，前者称为省际流动人口，是跨越省界的长距离流动，后者称为省（市）内的流动人口。

定义：由于计划体制下户籍制度的作用，传统意义上的中国人口迁移是指户籍登记地的永久性改变。而事实上，存在大量非户籍登记地或居住地非永久性的改变，这种情况常常被称为人口流动。

人口流动的规律是：

1.从农村进入城市；

2.从小城市进入大城市；

3.从城区进入郊区（大城市郊区化）；

4.进入郊区（郊区城市化，形成“大都市圈”）。

拓展训练

目前，人口流动已成为社会发展的趋势。据不完全统计，艺苑社区流动人口子女约有近一百人。受家庭、生活环境影响，这些孩子初来乍到，在思想认识、道德规范、行为习惯上明显有异于城市孩子，不少孩子甚至存在一定程度的心理阴影，使他们显得较为另类、弱势，容易受到歧视。通过社区有关领导研究，决定利用周末的时间将这些孩子集中到社区里，提供学习场地并邀请大学生志愿者为这些孩子进行学习辅导，在辅导之余还为孩子们准备了很多健康、积极、向上的娱乐活动，例如飞行棋比赛、沙画比赛等。这些活动体现出社区对困难家庭、流动人口子女身心健康的充分关注，对他们生活的充分关心，在看似简单的“聊一聊”“拉一拉”“玩一玩”中营造了爱的氛围，尊重困难家庭、流动人口子女的人格，滋润了他们渴望爱的心灵。

问题思考：

请对艺苑社区关心流动人口子女成长项目的效果进行评估。

任务二 做好社区人口管理

任务二做好社区人口管理