严刑峻法1
法制理念与政治行为方式。秦朝政治的法制化程度较高。这与秦始皇的法治理念和法律实践有直接的关系。秦始皇在很大程度上实践着法家的法治理想，而法家的法治理想又是先秦法治思潮的产物。
先秦的法治思潮与法家的法治理想：法治思潮是与礼治思潮、无为而治思潮同时流行的先秦三大政治思潮之一。法制与法治的凸显是春秋战国社会政治大变革中一个十分显著的政治现象。
从宗法化的礼治，发展为政治化的法治；从具有神秘性的礼制，发展为具有公开性的法制；由从属于礼的刑罚体系，发展为规范一切的法律体系；从习惯法的罪刑擅断，发展为成文法的罪刑法定，等等，都标志着政治活动日益规范化、制度化、法制化。与此相应，在思想界出现了影响广泛的法治思潮。
先秦的法治思潮影响到诸子百家。法家是这个思潮中的典型代表，自不待言。儒家大量吸收了这个思潮的思想成果，并做出了自己的理论贡献。
荀子提出兼综儒法、礼法结合的学说体系是最典型的事例之一，就连大讲仁政的孟子也肯定了“刑”在政治中的地位和作用。
墨家鼓吹建立“刑政”,力主强化法制。
道家中的一些学派，如黄老学派认为法是道的体现，立法、执法是为政之本，主张法治、法断。
《邓析子》《尹文子》等名家代表著作力主由君主以正名和法治使“万物自定”,他们以哲学思辨的方式为盛行一时的刑名思想提供了哲学依据。
阴阳家也认为政治、法律据道而生，由道而定。他们的“四时之政”以秋季的金德论证了立刑罚、决狱讼、戮有罪的必然性、必要性。邹衍的“五德终始”说则论证了充满杀气的“水德”政治模式。
先秦法治思潮提出了系统的法制原则，其中法家构思的法治王国最具有典型性、完整性和理想性，代表着中国古代法治理想的极致。
法家是最典型的“法治”论者。他们主张“以法治国”,基本论点有五条：
一是严法而治是历史发展的必然。《商君书·开塞》《韩非子·五蠹》都指出：古代民风淳朴，故可行德治；当今人民奸巧，故应行法治。
二是治国安邦，不可无法。《商君书·定分》认为法是“民之命”“治之本”,治国而无法，犹如饥而无食，寒而无衣。《慎子·佚文》指出“法虽不善，犹愈于无法，所以一人心也”。恶法胜于无法，“治国无其法则乱”。
三是德生于法。《商君书·开塞》认为“德生于刑”“利天下之民者”莫大于以法为治。仁义礼乐都是法的产物，法制的功德至厚。
四是尚法不尚贤。法家认为法在政治中表现为一般规定性，而人的因素则有偶然性。《韩非子·用人》说：“释法术而任心治，尧不能正一国。”圣君明主离开法也不能治国，更何况世上庸人居多。《韩非子·守道》指出，法制正是为庸主而设，即使桀纣只要“抱法处势”,也可以治天下。
五是一切从法，天下大治。《管子·任法》认为，只要“明法而固守之”“君臣上下贵贱皆从法，此谓大治”。
法家的法治理想可以概括为四句话：君权至上，中央集权，以法治国，天下为公。实际上这四句话是先秦许多思想家的共同主张。
儒家中许多有真知灼见的思想家也强调法的作用。如果说他们与法家有什么争议的话，其争议主要在于是否应当把“法”置于“礼”之上。
法家之所以被称为“法家”,是因为他们把“法”在政治中的地位和作用提高到无以复加的地步。因此，法家的法治理想最典型。
法家从哲学、历史、王道、政治的角度，全面地论证了“法”与“法治”,提出系统的法治理论和法治理想，主要包括以下几个层次的内容：
以法为本，实行王道。法家认为，道是宇宙的本原，万物的法则，政治的依据，因此道是法的依据，法是“道”的人事化、社会化。道包容万物，法包容一切人事；道对宇宙万物一视同仁，法对世间万事一视同仁。“法者，王之本。”君主必须“以道为常，以法为本”。
“王道”是法家的政治理想。《商君书》明确以“王道”概括法治学说，认为圣王的共同特点是与时俱进，厉行法治。法家认为，法治也是霸道的核心，行霸道虽不能“比德于殷周”,却是王天下的手段，“一国行之，境内独治；二国行之，兵者少寝；天下行之，至德复立”。
在法家看来，“至德”的王道政治是最高理想，王道政治的特点是实行法治，而厉行法治又是实现“王道”理想的必由之路。
中国古代思想家普遍认为天或道是王道与法制之本，并以“天”“道”论证了王道及礼法制度的合理性、神圣性。礼法据于道的思想也被人们奉为定礼立法的基本原则。据此，法家提出了系统的立法理论，如顺天道、随时变、因人情、遵事理、量可能等。儒家也提出类似的制礼原则。
设君立禁，定分止争。法家认为，法的主要目的与功能是设立公义，定分止争。法家以野兔入市则百人竞追为喻，证明名分不定则竞争不止，“名分定，势治之道也；名分不定，势乱之道也”。
他们主张制定法律，设立公义，以定分立禁的方式，平息社会纷争。在法家看来，“国无君不可以为治”。定分立禁必须设君，而设君的目的是立禁定分。
“分”的内容很丰富，涉及各种社会分层及相应的权利、义务。国家有君臣、上下、贵贱之分，天子、诸侯、大夫各有其位，不得僭越；家庭有父子、嫡庶、长幼之分，夫妇、亲子、兄弟各有名分，不得无序；社会有职业之分，“士不得兼官，工不得兼事”;施政有功罪、赏罚之分，“定赏分财必由法”;官场有职守、权限之分，大小群僚“职不得过官”。这一切都应当由法来明确规范。
设君立禁、定分止争也是先秦主要思想流派的共识。儒家主张君主以“礼”定分止争，使君臣有别、贵贱有等，进而实现“君君、臣臣、父父、子子”“农农、士士、工工、商商”。墨家主张天子、政长立“义”而天下国家无争。在这方面，他们的基本思路与法家相同。
君主立法，权势独操。法家认为立法的权力专属于君主，“以力役法者，百姓也；以此守法者，有司也；以道变法者，君也”。君主立法又称为“作一”。
所谓作一，即制定并贯彻统一法令、统一制度、统一思想、统一利途的政策。王道，一言以蔽之，“身作一而已矣”。
圣人王者立法设刑也可谓百家共识。儒家说“礼义法度者，是圣人之所生也”。法制由圣人创立，唯有王者有权制定法律，立法权是君主不可转让的权力。
法制至上，皆有法式。法家认为法制至上，法律一经制定，就具有绝对权威。有了法律，就要“缘法而治"。
由于他们对法的有效性深信不疑，所以在变法活动中丕断扩展法的适用范围。战国以来，各国逐步形成了比较系统的刑法典及有关行政、军事、经济、文化的各种法规。这与法家学说的影响有直接关系。
主张法制至上是法家学说的特色。但是儒家礼至上、墨家义至上的思想中也包含着类似的思想因素，这也是显而易见的。
因时立法、令有信。因时立法、变俗易教的思想古即有之。《尚书·吕刑》有“刑罚世轻世重”,即根据形势和治安状况采取相应刑法对策。春秋战国时期，思想家们普遍有改良政治、变革制度的思想。孔子主张“损益”礼制。法家则大讲变法，主张法令要“随时而变，因俗而动”。其他流派的思想家也多有同样的主张。
法家既主张变法，又注重保持法律的统一、稳定。《管子》反复强调法令必须像天地一样稳定，像星座一样准确，像日月一样鲜明，像四季一样有信。韩非一方面主张“不期修古，不法常可”;另一方面又主张“有道之君贵静，不重变法”,并指出“治大国而数变法，则民苦之”,这也是许多论法者的共识。
明令禁止，广布天下。法家主张立法要刑名明确，简明易懂，公之于众。商鞅认为法律必须“明白易知”,不仅官吏要熟知法令，还要达到“愚知遍能知之”。
百姓咨询法律问题，官吏必须如实解答，否则百姓因此而犯法，官吏也必须负连带责任。国家还要加强法制宣传，“为置法官，吏为之师，以道(导)之知”,使“天下之吏民无不知法者”。这就使法律成为尽人皆知、必须遵守的强制性社会规范。
事断于法，信赏必罚。法家极力强调法的公开性、客观性、严肃性，认为“民一于君，事断于法，是国之大道也”。法家主张“法不阿贵”“刑无等级”,在既定法律面前，人人平等，“刑国不避大臣，赏善不遗匹夫”。
法家还主张依法定罪，据法刑人，“不引绳之外，不推绳之内，不急法之外，不缓法之内”“使人无离法之罪”。这个思想颇有“罪刑法定主义”的意味。
人人守法，臣民自治。法家认为，法律是最高的价值尺度，君主、官吏、民众都必须遵守法律。在一切决断于法的意义上，“有道之国，治不听君，民不从官”。从决断的主体可以分为“君断”“里断”“家断”“心断”等。“家断”则不必惊动四邻；“里断”则不必告官，更无须“君断”。
因此，“治则家断，乱则君断，治国者贵下断”。事断于法的最佳境界是人人皆能“心断”,事事皆能“日断”。如果是非曲直都可以在社会的基层组织依法解决，便不必延误时日，这就实现了“日断”,而“日治者王”。
“心断”是每个人都自觉地依照法律约束自己。君“作一”则民“自治”,民众皆自觉依法办事，政治就达到理想的境界。
君主守法，天下为公。法家称国家利益为“公”,称个人利益(包括君主的个人利益)为“私”。他们主张“尚公”“贵公”,包括君主在内的任何个人都不得以私意废法。实现公、维护公的唯一有效途径是君主立法制，守法令，君臣上下都严格依法办事。
立法是为了确立公的标准，法令行则私道废，因此君主也要尊重既定法令，“任公而不任私”。行法、守法才能切实保证公的实现。
法家认为，“法之不行，自上犯之”,实现法治理想的关键是君主守法。既然崇公，就要去私；既然“作一”,就要“守一”;既然行法，就要奉法。在他们看来，公，则为明主；私，则为乱君。五帝、三王、五霸之所以为圣王明君，是因为他们“皆非私天下之利”。
法家诸子激烈抨击君主徇私乱法，认为“今乱世之君臣，区区然皆欲擅一国之利而管一官之重，以便其私，此国之所以危也”。
国家公利至上，君行其私则乱国。推而论之，必然主张公天下，反对私天下。《慎子·威德》提出：“古者立天子而贵之者，非以利一人也。曰：天下无一贵，则理无由通。通理以为天下也。故立天子以为天下，非立天下以为天子也。立国君以为国，非立国以为君也”。
《商君书·修权》表达了同样的思想。贵天子是为了平天下，立国君是为了治国家。天下、国家重于君主，天下正义、国家公益才是目的，立君仅是手段。
这就在理论上把天下与天子、国家与君主区别开来。法家的基本思路是：设立君主制度是合乎天经地义人情的，立君为公，无君则不能实现天下公利，而君主若利用权势地位谋取个人利益，就违背了立君为天下的本意。
在先秦其他学派的政论中，“公天下”的思想也在不断发展。儒家发展社稷重于君主的观念，侧重从立君为民的角度论证天下之公。
孟子的“民为贵，社稷次之，君为轻”是对这个思路的高度概括。《吕氏春秋·贵公》则综合各种思路对先秦的公私之辨做出理论总结。
许多思想史研究者对《孟子》《吕氏春秋》的有关思想高度评价，而对《慎子》《商君书》的有关思想却视而不见，这是不足取的。
体道全法，道高于君。与天下为公、君主守法思想相应，法家还主张道义高于君主。法家的理想王国是君主独尊独裁的法治社会。
这一理想王国的基本景观是“事在四方，要在中央，圣人执要，四方来效”。所谓“圣人执要”之“要”,即道、法。道是最高法则，法是道的化身，因此道义、法制高于君。法家诸子对“道高于君”论之甚详，这里仅以韩非的见解为例，以窥一斑。
“道高于君”的第一层含义是君主必须“贵独道之容”。韩非认为，君主必须遵循“道无双”“君臣不同道”普遍法则，建立独一无二的绝对权威。建立“要在中央”的法制是君主体道的第一要义。
“道高于君”的第二层含义是君主必须“因道全法”。韩非虽主张“独断”“独制”,却又反对“专制”。背法而治属于“专制”,“专制”就会违背法治原则。韩非期望君主“以道为舍”“因道全法”。君主必须遵循由道法引申出来的政治原则，道义高于君主即法制高于君主。
“道高于君”的第三层含义是君主必须公私分明。韩非认为，公私相背，势不两立。“明主之道，必明于公私之分，明法制，去私恩。夫令必行，禁必止，人主之公义”。“守法”则为“奉公”,“释法”则为“用私”。在这个意义上，公与法、道互训。道义高于君主又可称为公利高于君主。
“道高于君”的第四层含义是君主必须以法术之士为辅佐。韩非充分肯定辅弼之臣的作用，主张任“霸王之佐”,行“霸王之道”,成“霸王之名”。君主重用精通法术、王道的臣下，实际上是为了遵循道义，奉行法治。
“道高于君”的第五层含义是君主必须“以道正己”。至于如何以道正己，韩非语焉不详。《管子·法法》主张君主必须“置法自治，立仪以自正”。法家不大讲君主修身养性，但要求君主守法奉公、自治自正、德泽天下，这又与儒家有类似之处。
“道高于君”的第六层含义是有道者得天下，无道者失天下。韩非子指出：遵循道义是普遍适用的社会规范，“夫缘道理以从事者，无不能成。无不能成者，大能成天子之势尊，而小易得卿相将军之赏禄”。他还引据大量历史经验教训，谆谆告诫帝王要懂得这样一个道理：“战战栗栗，日慎一日，苟慎其道，天下可有。”有道是王天下必备的条件，道无疑是高于君主的。
法家的法治理想，简而言之，即圣王加法治。法家明确反对“人治”“身治”,但是法家的法治论有一个致命的缺陷，即以君为唯一立法者，以法为君的政治工具。法家毫不迟疑地把立法的权力托付给君主一人，这就使君在法外，不在法内，在法上，不在法下。
君主实际上不受法律的有效制约，这就必然重蹈“人治”的覆辙。法家的“法治”实质上是“人治”的一种形式。它不仅在理念上把君主置于法律之上和法律之外，而且使法成为“帝王之具”。
“以法治国”一旦与君主专制结合在一起，就会导致许多法治原则无法得到确实的贯彻，也就很难真正做到“依法治国”。
然而，法家的“法治”毕竟不同于儒家的“人治”。在世界史上，法
家学说是第一部系统的国家与法的理论。它包含着许多合理的政治理念，其中一些法制原则在现代社会依然适用，这是难能可贵的。可惜的是，由于历史条件的限制，法家的法治理想只能是一种理想化的王权专制。
秦始皇的“以法治国”统治方略：秦始皇是一位非常重视“法治”的皇帝。秦朝是一个厉行“法治”的王朝。秦始皇深受法家思想影响，重视以法为治。
他公开宣称以法治国，把法作为治国之本，于是立法度，行法治，任狱吏，严刑罚。这就使秦朝的政治模式和秦始皇的统治方略与后世历代王朝有所不同而别具特色。
秦始皇比较全面地实践着法家的法治理念。秦朝的群臣颂扬他“皇帝临位，作制明法，臣下修饬。治道运行，诸产得宜，皆有法式”。
后世也有人以“繁法严刑而天下振”“禁暴诛乱而天下服”来评说他。秦始皇汲取先秦法治思潮的各项成果，基本上将有关的法治理念贯彻到实际政治中。
秦始皇是一位“因道全法”的皇帝。这一点可以从以下三个重要事实推定：
一是秦始皇欣赏韩非的政治学说，而韩非坚信道是“万物之始”“是非之纪”,国家法制、治国之道、赏罚之术等，都因道而设，依道而行。
二是秦始皇相信阴阳家的“五德终始”说，并依据“水德”确定了秦朝的政治模式和法制风格，而阴阳家相信一切根源于道，“五德终始”则是天道运行在政治上的体现。
三是秦朝的三公、九卿、博土大多有法家或儒家学术背景，都相信法据于道(天道)。自百家争鸣以来，道或天(天道)一直是中国政治哲学的最高范畴，它必然被历代统治者引为一切政治活动的最高依据。秦朝并不例外。
秦始皇是一位讲究变法的皇帝。秦始皇及其群臣认为，“古之五帝三王，知教不同，法度不明，假威鬼神，以欺远方，实不称名，故不久长”。
因此，统一天下之后，秦始皇不仅没有以古代王制为范本，定制立法，反而汇集、整理、修订战国以来历经改革的各种制度、法规，创立出新制度，编纂出新的法典。
秦始皇及其群臣声称“秦圣临国，始定刑名，显陈旧章。初平法式，审别职任，以立恒常”“圣法初兴，清理疆内，外诛暴强”。
他们认为自秦始皇“始定刑名”方使“圣法初兴”,显然有夸大其词之嫌。然而秦始皇显然颇有一点儿与时俱进的精神。秦朝在制度上、法律上有所改革、有所创新，这也是历史事实。
秦始皇是一位重视立法定制的皇帝，他集先秦法学理论和法制实践之大成，在“天下大定”之后，以法为本，逐步建立“法令由一统”的制度。
秦始皇自诩大小政务“皆有法式”,“除疑定法，咸知所辟”,实现了“职臣遵分，各知所行，事无嫌疑。黔首改化，远迩同度”。群臣颂扬他“大圣作治，建定法度，显箸纲纪”“普施明法，经纬天下，永为仪则”。
李斯也称赞“明法度，定律令，皆从始皇起”。秦始皇进一步完善法制，有关的法律规定涉及社会、政饴、军事、经济、文化制度。这套法律体系比较完备，从残存的云梦秦简所保存的具体律条及其他历史文献的概要记载看，秦朝重要制度和重要政务都有法可依，许多日常事务也有专门的立法和具体的法律规范。
秦朝立法通常不采取概括的方法，而采取一事一例具体规定的方法。有关规定详细、具体，可操作性很强，这说明其立法已经达到相当发达、相当完善的程度。
《云梦秦简》的抄写者死于秦始皇三十年，可以推测在此之后秦朝的法律还有一个更加系统、更加完善的过程，而其详情现在还不得而知。由此可见，秦始皇及其群臣的说法距离历史事实并不太远。
秦始皇是一位热衷普及法制的皇帝。秦朝的法制具有公开性。秦律在依法规定臣民必须履行某种义务时，总是预先宣布对于违反者的处罚手段及其量刑标准，以明令禁止、事前告诫乃至威吓的方式，敦促臣民履行义务。
秦始皇明确规定：秦朝各级官吏都要学习法律，精通法律，他们还有责任向民众宣讲法律，并回答有关法律问题的咨询。
《语书》为秦朝各级政府注意成文法的公布及国家法制的宣传、教育工作提供了一个可靠的事例。《内史杂》规定有关官吏必须及时抄写其职责范围内所需要的法律。
《法律问答》还明确规定：官员必须及时地、正确地解答百姓的法律咨询，否则有可能负连带法律责任。在这方面，秦始皇的理念和行为完全符合法家学说的要求。
秦始皇是一位善于依法施治的皇帝。为了使秦朝政治“合五德之数”,他“刚毅戾深，事皆决于法”。为了贯彻法制，秦始皇建立了以法吏为基干的官僚体系。与历代王朝相比较，秦朝的法吏体制和法吏责任制很有特色。
秦朝尚法而治，因此法律和法吏在政治生活中的地位和作用与其他朝代有所不同，有关体系之完备和制度之严密也非常突出。
从现存文献看，在通常情况下，秦始皇注意依据制度和法律实施政治，办理政务。甚至他的许多暴政，如“焚书坑儒”等，也基本上是按照既定的制度和法律办事的。当时的政治反对派攻击秦始皇“乐以刑杀为威”“专任狱吏，狱吏得亲幸”。这从一个侧面证实了秦始皇的确重视依法为治。
秦始皇的暴政在很大程度上不在于“无法无天”,而在于秦法繁苛。依据繁苛的法律施政，即使原原本本地照着法律行事，也只能制造暴政。秦政之得与秦政之失都与一个“法”字有关。
秦始皇在一定程度上实践了罪刑法定原则。长期以来，由于大量历史文献和各种著作对中国古代的专制主义缺乏客观的具体的记述与分析，特别是对秦始皇和秦朝政治的评论方式有片面性、简单化之嫌，从而使人们有一个误解：秦始皇赏戮由心，罪刑擅断。
法家“刻薄寡恩”,秦始皇“暴虐无道”,以致“亡秦横暴”,法繁刑酷，随意行事，无法无天，秦朝的“法治”政治没有多少理性可言。其实不然。恰恰是在秦始皇统治时期，恰恰是这位骄横残暴的皇帝，曾经把罪刑法定奉为重要的法律原则，并在一定程度上实践了“依法治国”的思想。
有的学者依据可靠的史料指出，秦朝实行过罪刑法定主义。首先，“秦朝没有承认习惯法的任何痕迹”;其次，《法律问答》规定国家大赦、特赦后不得追究赦前犯罪，可见“秦律也没有溯及以往的效力”;再次，“在秦律中所规定的刑罚，都是具体的、固定的，没有任何伸缩”。尽管“廷行事”的存在没有彻底排除适用类推的原则，“但对绝大多数的刑事案件的定罪科刑是根据事前公开颁行的成文法或官府认可的廷行事”。
在古代史上，凡是主张“法治”和中央集权的思想家、政治家，必定具有肯定罪刑法定的倾向。这是因为罪刑法定不仅与罪刑擅断相对抗，符合法治理念，而且可以在一定程度上防止各级领主、官吏操纵和滥用司法权力，有利于中央政府统一政令、法制。
实行统一的法制，由国家明确制定刑名与刑罚，并要求各级官吏一律依法断案，这是维护中央集权、君权至上的重要的、可靠的手段之一。
“法治”与“集权”这两种因素的结合也会形成类似于罪刑法定主义的理论和实践。秦朝的治国理念和法律原则就是典型的事例之一。
自春秋战国以来，中国的罪刑法定思想伴随着中央集权政体的发展而发展，到秦代得以比较全面地贯彻，其原因就在于秦朝正是一个既实行高度中央集权，又十分强调法治的朝代。
从此以后，历代王朝的明智之君都有类似于罪刑法定主义的言论。这是很值得深入研究的历史现象。
但是，在当时的历史条件下，无论在法理上、法律中，还是在法律实践中，都没有也不可能彻底排除罪刑擅断。在理论上、制度上君主享有各种法律特权，其中一条叫作“权”“权断”,即“权制断于君”。这个特权专属于君主。
《唐律疏议》明确规定唯有君主可以“量情制敕”,秦朝很可能也有类似的规定，这就充分肯定最高统治者有权不受成文法的约束而决断政务、刑狱。
大量历史事实表明，尽管在实践中，罪刑法定原则常常被破坏，无论君主专横、官僚枉法，都会导致罪刑擅断，而秦朝法制至少在理论上和规定上还是明确宣布既定成文法至上，强调法的严肃性和普遍适用性，主张以法听讼、据律论罪、依典刑人的。
秦法还明确规定各级官吏无权法外行事。这与汉代公然标榜“经义决狱”,允许甚至鼓励各级官吏“春秋决狱”“据义行法”“量情断狱”,在法理上还是有很大的不同的。
秦朝的罪刑擅断现象与汉朝的罪刑擅断现象产生的原因有很大的不同。前者来自专制政治的本质和法制的弊端，而后者在此基础上又增加了儒家经学的驳杂和伦理纲常的暴虐。
汉代儒家化的法制思想严重破坏了罪刑法定原则，从而导致律条之滥、刑名之繁及罪刑擅断现象之多比秦朝更甚。这在法律发展史上是严重的倒退。
秦朝的罪刑法定全面体现在法制的各个层面。在立法上，秦始皇力图“皆有法式”,强调“除疑定法，咸知所避”。
这一点得到《云梦秦简》的证明。秦律的规定非常具体，以斗殴、伤害罪为例，根据不同的凶器、不同的后果，分别规定具体明确的刑罚，仅造成的后果就有“拔法”“拔尽须眉”“斩人发结”“断齿”“断鼻”“抉耳”“折肢”“杀人”等细致的区分。
法律条文具体有利于罪刑法定。可是由于缺乏概括力，不能“以简驭繁，以类行杂，以一行万”,难免有法繁之弊。法繁不仅容易失之于苛，而且条文再详细，也不可能包罗万象，立法所留下的空白，又为破坏罪刑法定原则提供了可能。
秦始皇是一位依法严格治吏的皇帝。他对违法的权贵、官吏严惩不贷，在很大程度上贯彻了“不别亲疏，不殊贵贱，一断于法”这条法治原则。
在适用法律面前一律平等，只要触犯法律，无论贵贱亲疏，都要受到制裁。为了保证国家法制的贯彻，秦始皇在方略上实行“事皆决于法”,司法官吏很难违法定罪科刑或贪赃枉法而不受惩处，这是值得肯定的。
秦始皇的基本政治模式是统一于“法治”“法吏”“法教”。但是许多学者认为秦始皇从根本上否定道德的价值和作用，这种看法是值得推敲的。
秦始皇在政治领域基本剔除了道德的作用，的确具有明显的“唯法论”的倾向。然而他不仅注重道德规范的法律化，将许多适用道德纳入法律体系之中，还通过法律、政令的形式移风易俗。
在法律与道德的关系上，秦始皇的思路是法律至上，道德从属于法律。他只是张扬法律的地位和作用，弱化道德在国家政治生活中的地位和作用而已。在今天看来，这个思路依然有其合理之处。
在政治理念上，秦始皇对法制和“法治”的重视和强调居历代皇帝之首。在政治实践上，秦朝前期的依法为治也堪为典范。汉代以降，历代王朝都奉儒家学说为统治思想的基干，提倡以“礼”“德”“仁”为主的政治方略，大大降低了“法”在政治中的地位和作用。
秦朝和秦始皇也招致“专任刑罚”之讥。在这个意义上，秦始皇是中国古代史上唯一的“法治”皇帝。
有一个问题是值得深入探讨的：秦始皇是否接受“天下为公”“道高于君”之类的观念?人们的回答很可能都是否定的。从目前的各种研究成果看，还没有人直接提出这个问题，所以也就没有人正面回答这个问题。
人们强调秦始皇的集权、专制、极欲、暴虐，许多有关的抨击和批判也符合历史事实。依照常理推断，一个实行“家天下”的专横暴虐的专制君王怎么可能接受“天下为公”和“道高于君”之类的观念呢?人们对这
个问题给出否定性的答案似乎是理所当然的。但是，秦始皇极有可能是接受，至少在表面上是接受这些观念的。这是由中国古代统治思想的特点和自身逻辑所决定的。
在统治思想代言人中，先秦法家诸子历来被视为“绝对君权”的鼓吹者。然而正是这些非常讲究集权、独断的思想家最先将社稷高于君主、国家利益高于天子的思想升华为“公天下”论。
《吕氏春秋·贵公》发展这个思想，提出“天下非一人之天下也，天下之天下也。”汉代以后，作为统治思想代言人的历代大儒也举起了这个旗帜。他们普遍认为，“天下者，天下之天下，非一人之私有”“人君当与天下大同，而独私一人，非君道也”。“公天下”成为中国古代帝王论中历久不衰的信条之一。
最先在理论上提出系统的“以道事君”“道高于君”理论的是孔子、孟子、荀子等大儒(有关的思想因素至迟可以追溯到商周时期)。如前所述，集先秦法家之大成的韩非的“道高于君”论也形成了相当完整的思路。
法家的“道高于君”论并不比儒家逊色多少。秦汉以后，法家与儒家的有关思想相互融合，也成为历代统治思想的重要构成之一。
如果《说苑·至公》所记述的秦始皇与鲍白令之讨论五帝“官天下”的故事基本属实，那么这是秦始皇承认“公天下”的重要证据。无论如何，商鞅、韩非等人的书，秦始皇是一一拜读并赞赏有加的。
韩非与秦始皇初次见面，坐而论道，开篇伊始就公开批评秦国政治，大讲“苟慎其道，天下可有”。秦始皇对这套很可能是有所认可的。更何况诸如“天下为公”“道高于君”之类的思路已经成为许多重要的思想流派的共识。
即使为了装装样子，秦始皇也不会公开压制有关言论。即使为了粉饰统治，他也不会公开与许多公认的政治法则唱反调。
法律制度是一种社会现象，它是现实社会关系的体现，而不是单个个人的恣意横行。实行法治必然在一定程度上遵守、贯彻有关的政治原则，用当时的术语说就是在一定程度上体现“公”,遵守“道”,恪守“法”。
深入分析秦朝的法律制度的方方面面，不难发现在讲究法治这一点上，秦始皇还是有许多体现“公”的理念和遵守“道”的行为的。在秦朝，许多重要的政治关系、社会关系、经济关系有了法律的规范，摆脱了主要靠各种道德规范、风俗习惯和惯例调整政治与社会的局面。这是国家政治乃至社会文明向前发展的重要标志之一。无论如何，秦始皇在建设中国古代国家法制过程中的重大贡献是无法抹杀的。
秦始皇运用法律组织“大一统”式的国家政治，把各种人际关系、人际互动和社会秩序用法律的形式固定下来，并用国家强制力保证其得到施行。他以法律来规定等级化的社会地位，规范社会生活方式，维护社会秩序，以强制性手段对臣民做出种种限制，以严刑酷罚惩处一切违背这种生活方式和社会规范、破坏这种社会秩序的叛臣乱民。
这样一来，“法治”成为行政权力支配社会的一种形式和重要手段。秦始皇“重之以苛法峻刑，使天下父子不相安”,以致秦朝臣民普遍感到“秦法重”。秦制之失与其说是“法治”之失，不如说是“政制”之失。皇帝兼握最高立法权力、最高司法权力和最高行政权力的政治制度不仅很容易使“法治”的理性成分化为乌有，而且常常使“法制”与“法治”助纣为虐，成为暴君专横跋扈的政治工具。
法律制度与法律形式。法律是统治阶级意志的集中体现，是统治阶级维护政治统治的重要工具。“法治”皇帝秦始皇主要依靠法律手段维系其统治。他的统治思想和政治行为与秦朝的法律制度密切相关。解读秦始皇及其创立的皇帝制度，必须研究秦朝的法律制度、法律形式和法律的基本原则。
秦朝法制的基本制度：秦朝法律制度的基本特征是立法权与司法权合一，即立法权专属于最高统治者，最高司法审判权也属于最高统治者；行政与司法合一，即各级司法组织体系基本与行政组织体系合一，各级行政长官及其主要助手兼理司法；设廷尉作为中央最高专职审判机关，其首长廷尉为九卿之一，主管国家刑狱，并对皇帝负责；国家政治“专任狱吏”,建立了以法吏为主体的官僚体系，法律和法吏在政治生活中的地位和作用举足轻重；通过国家立法的方式，确定诉讼制度、审判制度和监狱制度，对各级主管司法、刑狱的官员的司法行为有比较明确具体的法律规范；初步形成以刑法为主体的、内容丰富的法律体系，在一定程度上提高了政治活动、经济活动及社会生活的法制化程度；从中央到郡县普遍建立监狱，对于监狱的安全管理、生活管理、劳役管理也有法制化的规范。
全国各级司法机构都对皇帝负责。他还亲自判决大案，史称秦始皇“专任刑罚，躬操文墨，昼断狱，夜理书”。
《史记·秦始皇本纪》所记载的当时发生的重大政治案件都是由秦始皇亲自审判或派法吏处理的。作为皇帝的主要行政助手丞相、御史大夫都负有司法责任，但是丞相府、御史府都不是专职司法机构。他们可以根据皇帝的指示审理重大案件，而最后决定权仍然操在皇帝手中。
在中央机构中，有两套与执法有关的系统：其一是作为专职司法机构的廷尉系统；其二是御史系统，这个系统主要负责与监察职能相关的司法活动。
行政体系与司法体系基本合一是秦朝法律制度的又一个最显著的特点。在秦朝，朝廷、郡、县三级行政机关本身就是三级法院，各级行政主官都负有司法职责，从而构成以皇帝为首的从中央到地方垂直领导的司法体制和相应的法吏体系。各级地方长官同时兼理司法，是所辖地区司法的最高负责人。
当时已经形成了县、郡、廷尉三个审级的司法制度和多审级的司法审判程序。云梦秦简《法律问答》规定“郡守为廷”,即郡是一级法庭，受理诉讼。在郡的范围内，郡守是首席审判官。秦朝的最下一级法庭设在县里。
云梦秦简《封诊式》记载的刑事、民事案例大部分是在县一级审判的。县令是县一级政权的行政长官，同时也是该县的首席法官。据说，范阳令在任十年“杀人之父，孤人之子，断人之足，黥人之首，不可胜数”。可见其权势之大，各级行政长官的副手也负有司法职责。
上述两个最显著的特点决定了秦朝的司法体系基本上与行政体系合一。这就是说，秦朝的“法治”实际上是行政权力支配社会的重要手段和途径。
在秦始皇统治时期，“天下之事大小皆决于上”“事皆决于法”。依据中央集权、君权至上的政治原则和法制原则，天下之事“皆决于上”与“皆决于法”具有同等意义。
秦朝主要的法律形式和内容：秦代法律的种类繁多、形式多样、内容庞杂。现将已知的秦朝法律形式及其主要内容介绍如下：
政令。这种法律形式主要以政令的形式制定与发布。政令主要来自中央政府和皇帝。皇帝的“命为制，令为诏”,它们都是秦朝法律的主要形式之一。