经济管理
“强有力的政府和繁重的赋税是同一个概念。”秦始皇建立了那个时代最强有力的政府。他通过向全体臣民征收具有超经济强制性质的相当繁重的赋役及其他租税，建立起帝制最基本的财政基础。
他在完善相关的各种财政经济管理措施方面下了一番功夫，并通过定制立法把有关措施制度化乃至法制化。
秦始皇废除六国各自实行的经济制度，建立了统一的经济制度。财政、经济管理在一定程度上法制化，是秦始皇施政的一个特点。
国营手工业管理。秦朝的官营手工业规模较大，国家直接支配大批工匠，他们从事各种制造业，以满足政府和皇帝的需要。为了加强管理，秦朝设立了“漆园啬夫”“司空啬夫” “采铁啬夫”等职官，还制定了《工律》《工人程》《均工律》《效律》等法规，内容丰富而具体。
在其他法律中，也有一些有关的规定。这些法律涉及劳动定额、产品规格、产品质量、工匠培训等。《工人程》依据季节、身份、性别、年龄、劳动熟练程度和技术水平等，对工人、工匠的工作量做了具体的规定。
《工律》规定同一产品必须规格一致， “为器同物者，其小大、短长、广亦必等”,严禁擅自改变产品制造标准。凡产品质量不合格者，要予以处罚。《司空》对修缮车辆所使用的胶、脂等材料的用量有具体的规定。
《金布律》对各种规格囚衣制作的原材料和价格也有具体的规定。秦律还对有关机构和主管官吏的考核及奖惩做出了详细的规定。考核涉及履行管理责任和生产责任，保证产品质量，减少原材料消耗，提高经济效益等。
考核定期举行，列为下等者，令、丞、佐等主管者和具体责任人都要受到处罚。连续数年考核为下等，主管的啬夫撤职且永不续用。
《均工律》鼓励工师培养新工和新工提高技术，还规定： “隶臣有巧可以为工者，毋以为人仆、养”。从上述情况看，秦朝法律对官营手工业管理有明确具体的规范。
民营商业管理。依据云梦秦简提供的材料推测，秦朝政府可能不直接经营商业或政府直接经营的商业规模很小。秦的历代君主和地方大吏重视市场建设和管理。他们建立市场制度，在城市设立固定市场，对于市场贸易有关的货币金融活动及度量衡等，都有法制化的管理措施。当时的民营商业相当发达，有大量的民间商贾从事贸易活动。
秦朝法律在保护合法商业活动的同时，明令禁止一切非法的经商活动，没有特许权力的政府机构以及官吏、农民从事商业经营一律属于违法行为。
《田律》禁止农民卖酒。《厩苑律》禁止乘用公家车马的官吏出卖死马的肉和皮，这类物品必须统一交县一级政府处理。
《金布律》禁止都官自行出售需要处理的物品，必须统一送大内或县处理。《秦律杂抄》有一条法律规定：严禁低级官吏利用为其配备的马匹和差役进行牟利活动，否则处以流放的重刑。
秦朝法律还有限制商品价格、保护公平交易、禁止走私等规定。《金布律》明文规定：除价格在一钱的小商品外，出售者必须明码标价。
《司空律》规定粮食价格每担三十钱，劳动力价格“日居八钱，公食者日居六钱”。《法律问答》规定其他国家的商贩必须呈验经营凭证，禁止百姓与非法的外商进行交易。珠玉等贵重商品不准卖给“邦客” “旅人”等其他国家的商人。破获的走私珠宝必须缴送内史，由内史酌情奖赏。
国有土地的管理。在土地管理方面，秦始皇也颇有作为。秦始皇三十一年(前216),他下令“使黔首自实田也”。即占有土地的人自动呈报实际占有土地的数量，并按照规定缴纳赋税。这个法令承认各类土地的实际占有状况，在客观上具有推动私有土地数量不断发展的意义。
秦始皇还改变各地“田畴异亩”的状况，统一土地度量制度，规定六尺为步，二百四十方步为一亩。这一亩制沿用千年而大致不变。
秦朝的土地主要为国家所有，大量土地需要国家直接管理和经营。为了有效地控制和管理大量的国有土地，秦朝不仅设置了系统的管理土地的政府机构和相关的职官，还有相关的立法。云梦秦简《语书》证实《田令》是备受各级政府重视的法律文件。
相关职官，见于云梦秦简的有大田、田啬夫、部佐、田典、牛长等。大田，官名，主管农事。据说齐国曾设有此官。《汉书·百官公卿表》没有提到秦朝设有这种职官，而云梦秦简《田律》证实秦朝也有称为“大田”的机构和职官。地方的有关政务必须向大田报告。
云梦秦简《田律》《秦律杂抄》等保存着一些有关土地管理的法规。主要包括以下内容。
明确国家所有权：《田律》通过有关各项规定，以直接有效的管理和租税征收，体现国家对这部分土地的所有权。《法律问答》也涉及国有土地的租佃问题。
《秦律杂抄》中的“采山重殿”等条还明确规定山林、水泽均为国家所有，不经国家允许，矿山、漆园及其他物产，不得攫为己有。这些法律规定与国家的赋税制度相匹配，全面维护并实现了皇帝对全国土地的最高支配权。
规范各级官吏对土地的管理责任：秦朝设“大田” “田啬夫” “部佐”等官吏专职主管农田耕作事务。《田律》规定负有土地管理职责的地方官吏必须及时以书面形式向中央政府报告土地的使用情况，如雨后的墒情、谷物抽穗和尚未垦殖土地数目等情况。
如果发生旱涝、蝗灾，也要及时、快速地报告受灾面积。《厩苑律》对耕牛的管理、饲养及其考核有具体的规定。如果耕牛死亡率高于三分之一或考核为下等，田啬夫、里典要负刑事责任。《法律问答》还规定，田官不得隐匿土地数量及其使用情况。
明确国家土地使用者的义务：《田律》等明确规定，凡国有土地使用者，无论是否耕种，一律“以其受田之数”,向国家交纳租税。依照秦朝的财政管理制度和赋役制度，凡使用国家的山林、水泽、矿产，从中获取物产者，必须向国家交纳租税。
《仓律》明确规定稻、麻、禾、麦、黍、菽等各类作物的每亩播种数量， “其有不尽此数者”,依律处罚。《田律》规定，禁止“百姓居田舍者”酿酒贩卖，由田啬夫、部佐等负责监督，不从令者有罪。《田律》还禁止农民损坏庄稼、随意壅堤提水等。
要求吏民通晓国家关于土地管理的法令，作为郡守行政文告的《语书》,命令下属官吏“明布”法令，要求吏民都要“修法律令、田令”,并严格遵守。其中，特别提到田令。
《田律》及各种田令的重要性从一个侧面体现了当时国有土地的规模及国家对各类土地的支配权乃至直接管理权。
以法令形式保护国家认可的土地占有或使用权益。
秦始皇“令黔首自实田”,承认了一些土地的占有或私有权。《法律问答》规定“盗徙封，赎耐”。私自移动土地界标，要处以赎耐之刑。土地界标标示着土地权益的范围。私自移动土地界标必然侵犯他人的权益。无论土地权益拥有者的具体身份是占有者(所有者)还是使用者，都需要由土地界标界定其权益范围。这条规定旨在保护国家认可的合法权益。
保护农业生产条件和资源。《田律》规定，春季禁止采伐山林和堵塞水道；不到夏季禁止烧草为肥、采集刚发芽的植物和捕捉幼兽、幼鸟等；在禁猎期内禁止毒杀鱼鳖，不准设置捕捉鸟兽的罗网；禁止其他破坏资源的行为。这表明，秦朝法律继承了传统的“四时之政”的合理成分。有关的法律规定具有保护环境和资源的作用，有利于发展农业生产。
赋税制度是皇帝制度的财政经济命脉，也是专制主义社会控制模式的有机构成之一。它侧重体现着这种制度、这种社会控制模式的经济层面的各种现象，却又绝对不是一种单纯的经济现象。征收赋税是君主制度最重要的政治行为之一。准确地说，赋税制度是一种把君主与臣民之间的经济关系和政治关系统一在一起的制度。它既是一种经济制度，也是一种政治制度。赋税制度主要基于政治关系而设，又是国家财政制度的重要构成之一，它实际上属于政治制度范畴。由于赋税制度集中体现着君主专制国家与其广大臣民的经济关系，体现着君臣关系的经济内容，所以又可以把它作为一种经济制度来研究。在研究中国古代赋税制度的时候，必须充分注意到它的这个性质和特点。
中国古代赋税制度的性质决定了它的内容也很复杂。赋税，包括租税与徭役。在战国、秦汉时期，赋税主要以“布缕之征”“粟米之征” “力役之征”等方式征收，还包括其他税收。其中，国家无偿役使民众的“力役之征”的超经济强制性质尤为明显。
统一货币。金属铸造货币在春秋后期已广泛流通于中原地区。战国时期，铸造的铜币已成为当时流通领域里的主要货币。直到战国末年，由于各诸侯国长时期的并立，各国铜币的形制在形状、大小、轻重以及计算单位上很不一致。每个诸侯国都有很多铸造货币的城市与地点，这就使得币制更加不统一。总体上看，当时各国通行的铜币可分为四大系统：
一是布钱。布钱的形状如同金属农具馎，是从馎这种农具在商品交换中演化而来。这种布钱主要流通于三晋即魏、赵、韩三国。布钱的种类很多，有空首而形式比较原始的古布；有圆肩、方足、圆跨的布；有方肩、方足、圆跨的布；有方肩、尖足、圆跨的布；有方肩、方足、方跨的布。
二是刀钱。刀钱的形状如同刀、削，是从刀、削这种工具在商品交换中演化而来，主要在齐、燕、赵三国流通。有形状比较原始的古刀；有形制较大的尖头刀，主要流通于齐国；有形制较小的方头或圆头刀，主要流通于燕国和赵国。
三是圆钱。圆形铜钱有圆孔与方孔的区别，方孔出现较晚，主要流通于秦国、东周、西周以及魏国的沿黄河地区。
四是铜贝。铜贝的形状是沿袭古代用贝作货币的习惯演化而来，状如海贝，宋代以后又被称为蚁鼻钱。
以上四大系统的铜币，千差万别，其铸造地点又多得不胜枚举，所以不仅形状不同，而且计算单位也不一致，有的用斤(十六两),有的用镒(十六两)。在“战国七雄”并立时代，已经给人们使用时带来诸多不便。秦统一天下后，币制上的这种状况，更不符合经济发展的客观需要。
因此，统一币制已成了刻不容缓、势在必行的事。正是在这种历史背景下，秦始皇在统一六国的公元前221年，下达了统一货币的法令。法令的中心内容，便是用方孔的半两圆钱取代以往一切形制的铜币，使方孔圆钱成为流通领域中的唯一的一种铜币形制。
秦统一六国前所使用的圆钱，是布钱、刀钱在形制上发展的必然结果。秦统一六国前夕，圆钱已在秦国之外的东周、西周、魏国的黄河沿岸、赵国西部的沿黄河地区、燕国与齐国的部分地区广为流通。可见圆钱是当时后起的一种铜币，在形制上有布钱与刀钱无法比拟的优点，是当时在形制上最为先进的货币，并且已在山东六国逐渐地广泛流通开来。圆钱代替布钱、刀钱，已是铜币在形制发展上的大势所趋。
秦始皇正是为着整齐帝国制度、发展帝国经济的需要，同时在客观上也是顺应了铜币币制自身发展的必然趋势，才推出了以方孔圆钱来统一天下货币这一法令的。
正如秦王朝在以小篆、隶书来统一天下文字的同时又对小篆、隶书本身进行整理、规范所做的那样，秦始皇在以方孔圆钱统一天下货币的同时，又对秦国原有的币制从法规上做了如下的调整：
废除秦国原有的圆孔无郭圆钱。
废除曾在秦国小量流通的圆肩圆足有孔布钱；改铸秦国原有“重一两二十朱”“重十二朱”“两甾”“重一两十四朱”“重一两十三朱”等旧制圆钱；以出现较晚、较为先进的方孔半两有郭圆钱(钱文仅记铢两，不记地名)为法定铜钱的唯一形制。
另外，秦始皇的统一货币还包括如下三点内容：废除山东六国所流通的布钱、刀钱、蚁鼻钱以及郢爰(金币)等货币，令天下一律使用法定的方孔半两有郭圆钱；以黄斤为上币，以镒为单位，方孔有郭圆钱为下币，以半两为单位。珠玉、龟贝、银锡等物不得作为货币流通使用。
秦始皇的统一货币，消除了秦帝国各地区之间在币制上存在着的严重不统一状况，减少了货币流通中的不必要换算，为货币的使用提供了方便，对于商品交换和经济交流无疑是一件有利的改革。
统一度量衡。秦统一山东六国的前夕，各国的度量衡在名称、计量单位和进位制上很不一致，这当然是各诸侯国长期并立的结果。
“战国七雄”之中，唯有秦国早在商鞅变法时就在国内进行了统一度量衡的工作，对度量衡器的标准有统一的法律规定，因此，在统一六国之前，秦国国内度量衡制度是较为整齐划一的。在度制方面，以寸、尺、丈、引为单位，其进位制度是十进位制，十寸为一尺，十尺为一丈，十丈为一引。实测结果是：
一引等于今2310厘米；
一丈等于今231厘米；
一尺等于今23.1厘米；
一寸等于今2.31厘米。
在量制方面，以禽、合、升、斗、桶(斛)为单位，基本上是十进位制，即二禽为一合，十合为一升，十升为一斗，十斗为一桶(斛)。实测结果是：
一禽等于今10.05毫升；
一合等于今20.1毫升；一升等于今201毫升；一斗等于今2010毫升；一桶(斛)等于今20100毫升。
在衡制方面，以铢、两、斤、钧、石为单位，其进位制是：二十四铢等于一两；
十六两等于一斤；
三十斤等于一钧；
四均等于一石。
秦始皇统一六国时，山东六国度量衡器在名称、计量单位和进位制上既然是那样的不相一致，而秦国的度量衡器又是如此的整齐划一，因而秦始皇统一度量衡的法令，便是通过颁发诏书的形式，下令将秦国的度量衡制在秦帝国全境之内推行，废除山东六国原有的所有度量衡器。
推行统一度量衡制的具体措施是，把统一度量衡的诏书全文加刻在秦统一前已有的度量衡标准器和新制作的度量衡标准器的器物之上，不仅为统一度量制提供了大量的标准器，而且在秦帝国内宣传了秦统一天下、整齐制度的功德。
传世的商鞅方升、高奴禾石铜权以及近年来全国各地出土的大量秦王朝时期的度量衡标准器，都加刻有秦始皇二十六年(前221)统一度衡制的诏书全文。
秦始皇的统一度衡制，与统一文字和统一货币时对秦国原有的文字与货币进行某些整理有所不同，秦国原度量衡制的整齐划一，使得秦始皇在统一帝国境内的度量衡制时，其实是以法令的形式肯定秦国原有的制度，诏令在帝国全境内推广实行。如果说秦始皇的统一度量衡制对商鞅的统一度量衡有什么发展的话，那便是秦帝国在推行这一法令时，在发至全国的度量衡标准器上加刻统一度量衡器的诏书全文。
大量出土文物雄辩地说明，秦始皇统一度量衡制在帝国全境内迅速而有效地得以推广实行。在陕西、山西、山东、江苏、内蒙古、辽宁等许多地方，均发现刻有秦始皇二十六年(前221)诏书全文的度量衡标准器。
秦王朝的度量衡标准器以及秦方孔半两圆钱在内蒙古、辽宁的秦长城沿线大量出土的事实表明，秦王朝统一度量衡以及统一货币的法令，在帝国的边境地区迅速地被付诸实施，所以在秦帝国内地的实施情况，更是可想而知了。
秦始皇的这个措施得到大量考古文物证实。《考古图》曾记载当时人们所见的两个秦朝铜权， “权各高二寸，径寸有九分，容合重六两”。其一有铭文云“二十六年，皇帝尽并天下诸侯，黔首大安，立号为皇帝。乃诏丞相状、绾，法度量则不壹，歉疑者，皆明壹之”。
传世的商鞅方升于秦孝公十八年(前344)铸造并颁发给重泉(今陕西省蒲城县)作为标准量器。
秦始皇统一度量衡时，又把它调回咸阳检定，刻上新的诏令，颁发给临县作为标准量器。在阿房宫遗址出土的铜质的高奴禾石权是在秦昭王时期铸造并颁发给高奴(今陕西省延安县东北)的，秦始皇把它调回咸阳检定并刻上诏令后，准备发还给高奴。
秦始皇还以法律形式保证统一的度量衡标准。云梦秦简《效律》规定： “衡石不正，十六两以上，赀官啬夫一甲；不盈十六两到八两，赀一盾。”其他桶不正、斗不正、升不正、斤不正等，凡误差超过一定限度，都要受到法律的惩罚。
租税征课。秦朝租税征课以土地租税为主。由于注意到秦朝赋役制度有租、税不分的性质，这里没有采用人们习惯使用的“土地税”“土地征税制度”的提法，而使用“土地租税征课制度”这个概念。秦朝的租税征课内容丰富，主要有以下几项：
土地租税：土地租税即田租及各种田亩税，它以国家耕地使用者为征收对象。秦朝的土地租税有二：田租、刍稿。
它们都属于实物租税。 “田租”征课农作物果实。关于秦朝田租税率的具体数字，史料阙如，难以详考。“刍稿”征课牧草和谷物茎秆。谷物、刍稿都属于种植农作物的收获物。青禾、牧草为“刍”(又称“青稿”),谷物秸秆为“稿”,主要用于饲养牲畜和建筑材料。刍稿之税古即有之，属于“先王之制”。
《尚书·禹贡》《国语·鲁语上》《仪礼·聘礼》等都曾提到此类贡赋。国家及各级政府都有大量牲畜需要饲养，庄稼秸秆还在建筑工程中大量使用，因此民众必须“入刍稿之税，以供国用”。
《田律》《仓律》均涉及刍稿的征收、保管事宜。如《田律》规定：“入顷刍稿，以其受(授)田之数，无垦不垦，顷入刍三石，稿二石。”
人头税：秦朝人头税有二：口钱、算赋。属于户口之税，以适龄人口为征收对象。 “口钱”,即计口征税。关于这种制度的起源，古今学者聚讼不已。类似的制度可能古即有之。
秦朝制度沿袭了战国时代的旧制。汉代文献曾言及秦朝的“口钱”之课。至于其具体征收办法已不得而知。从汉代的制度看，口钱的征收对象是一定年龄以上至服役年龄以下的人口，每人每年出口钱若干(关于年龄和钱数的具体规定有变化)。秦朝想必亦大体如此。
“算赋”是口钱既除以后的另一种人头税，征收对象的年龄与口钱相衔接。它的征收对象主要是处于服役年龄的人口。它的特点是《文献通考·户口考一》所说的“且役之且税之”。类似算赋的制度起源于何时已不可考。
《后汉书·西南夷传》曾提到秦昭襄王免除了有功的少数民族的算赋。秦朝的制度也是继承而来。算赋的征课办法是“头会箕敛”。
云梦秦简《金布律》规定： “官府受钱者，千钱一备，以丞、令印印。”算赋征课由官吏按照人头，持畚箕逐户收敛，每一千钱为一个征收单位，交由官府封存。秦朝的“头会箕赋，输于少府”。这项收入算作最高统治者的私藏。
其他赋税：秦朝有关市之征、山泽之税，包括诸如关税、市租、酒税等商业税，盐、铁等特产税和以私营手工业为征课对象的工税等。
春秋以来，个体工商业迅速发展，行商坐贾贸易于市场。国家开始对商品买卖征收营业税、通关税，这就是关市之征。当时各国有关卡、市场则必有官吏主其政，关市之征成为“常征”。关税、市租等也逐渐成为国家财政的一个重要来源。
许多文献记载表明，秦国的商业相当发达，咸阳及许多大城市都有政府设置的商品集散地，因而“市张列肆”,店铺林立，市场繁荣。
《辛氏三秦记》记载了这样一则传说： “秦始皇作地市，与生死人交易。令云： ‘生人不得欺死者物。’市吏告始皇云： ‘死者陵生人，生人走入市门，斩断马脊。’故俗云，秦地市有断马。”这个传说显然是杜撰的。
《三辅黄图》卷二有关于秦文公曾设立“直市”,要求“物无二价”,童叟无欺。这个故事当属事实。秦朝政府重视市场的管理和有关的税收，设有专门的官员，并颁布相关的法令。
酒税的征收与国家经济政策有关。据说商鞅曾“重关、市之赋”。他为了重农抑商，禁游**奢侈之俗，对酒类经营课以重税， “贵酒肉之价，重其租，会十倍其朴”。
关于秦朝关税、市租的具体征收办法，已难详考。《关市律》金布律》规定着一些与“市租”有关的罪名，用于规范市场管理者和经营者的行为。由此可以推断：当时对关市之征有明确而详细的法律规定，违犯者将触犯刑律。
山泽之税，即盐铁之税和山海池泽之税等。山泽之税、盐铁之政自
古有之。在秦汉，山海池泽皆属国有，凡“山泽之利”皆归皇室支配，即“山海之利，广泽之畜，天地之藏也，皆宜属少府”。
战国时期各国有盐官、铁官负责盐铁之征。据说商鞅“设百倍之利，收山泽之税”。秦国的民营盐铁业很发达，国家征税的税率也很高。秦始皇继承祖宗的制度和政
策，重视发展盐铁业。
在统一六国过程中，秦始皇把中原一些善于经营盐铁业的大族迁到巴蜀地区，使这个地区的盐铁业尤为发达。据说， “始皇，克定六国，辄徙其豪侠于蜀，资我丰土，家有盐铜之利，户专山林之材，居给人足，以富相尚”。
秦朝民众的各种租税负担相当沉重，而其大致比率是“收泰半之赋”。这个比率可能是指总的负担。在正常情况下，民众辛辛苦苦劳动一年，收获的大部分被无偿剥夺，民生之苦可想而知。
徭役制度。徭役是国家行政强制手段对臣民实行超经济强制的主要形式之一，征调徭役是地方政府的基本任务之一。为了规范、加强对徭役的管理，秦始皇颁布了一系列政令、法律。
云梦秦简就有《傅律》《徭律》等专门的单行法规，还有一些法律也涉及到对徭役的行政管理。这些法律明确规定了服役的起止年龄、免役条件、对逃避徭役的惩处及各级政府的相关职责等。
秦朝徭役有更卒之役、正卒之役、戍卒之役三大类，称相应的服役者为“更卒”“正卒”“戍卒”。
据说秦朝“又加月为更卒，已，复为正一岁，屯戍一岁”。在正常情况下，一个人进入服役期后，大体先服更卒徭役，再服正卒徭役，接着服戍卒徭役，然后继续服更卒徭役直至达到免役年龄。
更卒是在本郡的徭役。更，即更换。服役者到达规定的服役期限后由接替者更换，故称之为“更卒”。秦朝规定，在服役年龄期限内的无爵位和爵位在不更以下的人每人每年在郡县服役一个月。服徭役者从事的劳动涉及到修筑城池、道路、河渠、宫室等工程项目，还有运输物资、饲养马匹、煮盐冶铁及各种杂务等。正卒属于正役性质，在京师、内郡服兵役官差，服役期可能是一年，故称“正卒”。戍卒是戍守边疆的徭役。
从《左传》《史记》《管子》《尉缭子》等记载的一些事实看，春秋战国时期的戍卒徭役以一年为期。秦朝的戍守制度大体沿用战国制度。从历代戍卒徭役的执行情况看，一年的定期常常不能严格执行。 “逾时之役”“逾期不还”的情况经常发生，严重超时服役的情况也并非罕见。戍卒徭役的主要任务是守望边境，抵御入侵，具体任务有烽燧、亭侯、邮驿、屯田等。
在秦始皇统治时期，除徭戍之外，还大行谪戍之制，经常以“发谪”形式征发大批人众戍守边疆。这种发谪形式很早已有之，不是秦始皇创造的，而秦始皇经常性的大量发谪当属事实。
“发谪”的对象都属于有罪错或社会地位低下的人，主要有五种人：一是弘诸尝逋亡人，即各种逃犯。从秦律的有关条文看，这些逃犯有的是触犯了“盗”的罪名而逃亡；有的是刑徒逃亡；有的是奴隶逃亡；有的是服役者逃亡；有的是因为其他社会原因逃亡，如男女私通者，女子“去夫亡”;等等。二是赘婿，即出赘妇家为婿的贫苦人。这种人不能立户、不能受田、不能做官，等同贱民。三是贾人，即商人。他们因国家的重农抑商政策和社会偏见而受到歧视。四是治狱吏不直者，即在执法中有徇私舞弊行方的官吏。五是其他刑徒。在一个时期内，这种征发相当频繁，迁徙人口的数量也很大。这类戍边的性质应有所区别。一类仍属于征发性质，如对诸尝逋亡人、赘婿、贾人等贱民；一类属于“谪罚”性质，即所谓“科谪”。这种行为旨在以“科谪”惩罚犯罪，又具有“以谪徙民”的性质，不是纯粹的徭役。
征发徭役是各级政府一项经常性的行政事务，又关系到国家重大利益，所以形成了一套完备的法制化的制度。
傅籍制度。傅籍制度，相当于现代的户籍制度。户口管理是制定法令、征发徭役、课取赋税、辨别等级、分配权力的重要依据，又是国家控制编户农民，保证赋役征发，加强治安管理的重要手段。秦朝对什伍编制、户籍制度有一整套制度化、法律化的规定。
自秦献公以来，秦国的户籍管理制度逐步形成。商鞅变法的一项重要的内容就是加强户籍管理，实行什伍编制。
全国人口无论男女必须登记在册， “生者著，死者削”,禁止擅自迁徙，迁移户口必须到官府办理手续，以使“民不逃粟，野无荒草”。各地居民编为什伍，大致以五户为伍，十户为什，十什为里。里以上为县乡行政机构。乡里居民互相监视，五家相保，十家相连，凡有善恶之事，必须报告官府，实行什伍连坐，即一家有罪，四邻共同纠举，九家相连告发，否则十家连坐。
云梦秦简《法律问答》等有关于“伍人” “四邻” “什伍”的法律规范，还有关于“伍人相告”必须属实、“什伍知弗告”则有罚和官吏不在连坐之列等规定。《法律问答》将大夫爵获得者排除在伍人编制连坐之外，什伍连坐制度很可能只适用于平民百姓。
秦始皇进一步完善户籍管理制度，使之更加严格、规范。秦始皇十六年(前231)“初令男子书年”,明确要求全国男子必须依法登记年龄。云梦秦简《编年记》的作者在这一年也记有“自占年”三个字，即向政府申报自己的年龄。在此之前，征发徭役时主要通过测量身高判定是否达到服役年龄。
从此以后，征发徭役依据比较可靠的申报登记在册的年龄。秦始皇以法令形式规定：全国男子必须申报户口、年龄，著于户籍，不得隐瞒、虚报。
从现有材料分析，秦朝的户口册要求写明户主姓名、籍贯、身份、家庭人口、祖宗三代的出身以及户主及家庭成员的年龄、身高、健康状况等。户籍可能还有民户户籍和“宗室籍”“宦籍”“弟子籍”等区别。
秦朝有专门规范傅籍的法律，即《傅律》。《傅律》规定：登记户口由“百姓”自报，经由典(里典)、老(伍老)核对。典、老若发现申报不实，必须向上级官府报告，否则将受到惩处。登记户口时，必须申报姓名、年龄及疾病、伤残情况。当百姓达到可以免役的年龄时，也要向官府提出申请，经批准后方可生效，否则仍以“为诈伪”论处。
法律禁止任何不依法登记、隐瞒户口、逃避徭役的行为。如果出现此类情况，有关人员要受到法律惩处，知情不报的同伍、典、老也要受到惩罚。
徭役征发管理。在徭役征发条件上，秦朝有“傅” “免”制度。“傅”,即“傅籍”,男子达到一定年龄必须著于徭役名册，开始服徭役。“免”,即“免老”,达到一定年限可以免除役籍，不再服徭役。
关于秦朝始傅年龄，史学界原有“二十岁”说、 “二十三岁”说，这些说法根据“汉承秦制”,以汉推秦， “二十岁”说依据汉景帝之制推定； “二十三岁”说依据汉昭帝以来的汉代定制推定。发现云梦秦简以后，又有“十七周岁”说、“十五周岁”说。
上述说法都有历史记载为据。其中“十七周岁”说比较可靠一些这个说法是根据秦简《编年记》中的有关记载推算出来的。它也获得大多数学者的认同。
关于秦朝的止役年龄，据《汉宫旧仪》卷下记载， “秦制二十爵。男子赐爵一级以上，有罪以减，年五十六免。无爵为士伍，年六十乃免老”。汉朝沿用此制。这就是说，秦朝止役年龄有等级差别，有爵者五十六岁就可以止役，无爵者则要服役到六十岁。其中，爵位在“不更”以上者，可以免除更卒之役。爵位在左大夫以上者可以免除戍卒之役。
一般来说，所有臣民都有服役的义务，普通黔首从十七岁至六十岁都可被征发徭役。对于各种逃避徭役的行为，秦朝以明确的法律形式规定了处罚办法。
例如，县一级官吏设法使自己的子弟逃避徭役，犯有“匿敖童”或者“敖童不傅”等， “尉，赀二甲，免；令赀二甲”。
秦朝还有关于徭役行政管理的专门法律。在有关徭役的法规中，对官吏行政行为既有授权性、准用性规范，又有义务性、禁止性规范，还明确规定了各种违法现象的行政责任、刑事责任，及处罚手段、量刑标准。云梦秦简《戍律》明确规定不得一家男丁同时征发戍卒徭役，即“同居毋并行”。如果县啬夫、县尉不依法征发戍卒， “赀二甲”。凡戍卒参加修缮城垣等重体力劳动者，不得再派服其他劳役。否则，主管官员也要受法律处罚。
《徭律》在授权地方官征发徭役以修缮禁苑防护工程的同时，对征发对象、具体方法等有明确的规范。它明确要求主持工程的官吏必须精确计算工作量，依据工程实际需要征发徭役。如果因计算有误， “赢员及减员自二日以工，为不察”,要依法论处。《效律》明令禁止地方官将朝廷为运输而征发的“输者”转为其他用途，否则“以律论之”。秦朝法律还注意到了不违农时的重要性。
《司空》律规定：凡是以劳役抵赀赎债务的人在农忙时也“归农田，种时、治苗时各二旬”。一家如果有两人同时以劳役抵罪、赎刑或还债，必须放回一人安排农活儿，但并不免除他的劳役，这些规定体现了重视农时和珍惜民力的精神。制定这些法律的目的是保证国家对徭役的集中管理，禁止郡县滥兴徭役。
秦朝统治者深知徭役对民众正常生产、生活的干扰，所以以法律形式严禁有关官员弄虚作假，欺压民众，保证每一户人家都有男丁在家从事农业生产。
徭役劳动管理：秦朝法律对于服役劳动的质量也有很高的要求。《徭律》规定：不按征发命令准时出发或到达目的地的时间延误都要处罚，延误时间越长，处罚越重。所修筑的工程须保用一年以上，不足一年损坏，工程的行政主管和技术主管有罪，责令原修筑者重新修筑，所需时间不计入服役时间。
从《秦律杂抄》的有关规定看，凡建筑工程考核列为下等、浪费建筑材料、损伤牲畜等，都要依法予以处罚。
一般来说，秦朝在徭役(含兵役)征发对象方面具有普遍性，一切臣民都要为国家服役，高官显贵之子不能例外。同时又存在徭役豁免制度，如规定一定爵位享受一定的徭役豁免待遇。
复除有“赐复”与“买复”之别，复除的目的和对象主要看以下六点：
一是奖赏功勋。“修力本业，耕织致粟帛多者复其身。”凡致力于农耕而大幅度增产者可以免除本人的赋役。这类复除的目的是奖赏符合国家耕战政策的人，其对象相当于现代的“劳动模范”。
二是笼络功臣。据《史记·甘茂列传》记载，秦国曾以复除甘茂全家赋役的方式，企图感召当时在齐国的功臣甘茂回国服务。
三是招募民众。商鞅招募三晋的民众到秦国开垦荒地，以使秦国士兵专心从事军事其鼓励措施是“利其田宅，而复之三世”。这类复除的目的是以经济利益为诱饵，保证国家既定政治方略的实现。
四是奖赏移民。秦始皇曾迁徙“黔首三万户琅邪台下，复十二岁”“三万家丽邑、五万家云阳，皆复不事十年”。复除的目的是使大批移民有足够的条件完成国家赋予的各项任务。
五是安定边疆。秦昭襄王优宠内附的边疆少数民族， “复夷人顷田不租，十妻不算”。
六是纳粟复除。纳粟可以拜爵，爵位提高到一定程度就可以享受减免徭役的待遇。
秦朝常税、常征状态下的民众负担主要两由大部分构成：一是田租和人头税；二是各种徭役。秦朝的民众负担很重这是毋庸置疑的，这是秦朝灭亡的主要原因。但是， “征税尽，人力尽”是在常税、常征状态下形成的，还是在非常状态下造成的?这是一个值得深入研究的问题。
纵观中国历代王朝的兴亡史，不难发现这样一个现象：常税、常役状态下的民众负担都很重，没有一个王朝实行过名副其实的“轻徭薄赋”制度，也没有一个王朝因常税、常役而亡国。甚至可以说凡是基本上坚持常税、常役的皇帝都实现了“某某之治”。问题主要出在加税、加役上，即苛捐杂税，繁征酷役。秦朝的问题可能也在于此。
有汉代学者抨击秦朝暴政，其中一条就是常税、常征竟然达到“收泰半之赋”“力役三十倍于古”的程度。“收泰半之赋”符合事实， “力役三十倍于古”显然失实。但是，值得注意的是这些材料不仅用于抨击秦制不合乎王制，而且意在批评汉制因循不改。
西汉和东汉的许多学者都曾批评汉朝“收泰半之赋” “输其赋太半”。这提示人们，秦汉常税、常役的负担大体相当。秦朝的问题可能主要不是出在“收泰半之赋”上。
由于每户的垦殖面积扩大，单位面积产量有较大幅度增加，民众对这个租税率已经大体可以承受。因此，不仅秦朝沿用这个制度，而且“汉兴，循而未改”。由此推断，这是战国秦汉通行的赋税负担。
正如有的学者所说：秦代田租的租率“实际上只是继承六国的旧制，没有加重也没有减轻。”徭役的问题与此类似。
从许多文献记载看，战国时期各国徭役的起役年龄普遍在十五岁或十五岁以下，止役年龄最高达六十五岁。秦朝止役年龄在六十岁，相当或低于战国时期的水平。
关于秦朝起役年龄学术界有争论，而无论是十五岁、十七岁还是二十岁，都不存在进一步加重负担的问题，还存在着负担有所减轻的可能性。
基本可以断言，如果秦朝皇帝严格按照常税、常征制度收敛赋税，还没有超越民众所能负担的极限。秦始皇正是靠着这种制度征服了天下，又怎么会因此而亡国呢!
还有一个很常见的说法：秦朝的役法异常残酷，如戍卒“失期，法皆斩”。从云梦秦简《徭律》的有关规定看，服役的戍卒不得延误到达戍地的时间，若延误三到五天，予以申斥；若延误六到十天，罚一盾；延误超过十天，罚一甲。如果遇到雨天，可以免除这次征发。
汉代人的记述则与此有很大的不同。延误抵达戍地时间究竟是轻罚还是“皆斩”?这两种量刑尺度真可谓有天壤之别。由于秦朝法律仅存留着一些断片，这个问题已难详考。
从许多现知秦朝法律条文看，它们大多依据情节轻重规定不同刑罚。无论有无客观原因，无论情节轻重，无论责任大小，一律实行“失期，法皆斩”,这种做法与通常的立法原则相悖。当然也存在这种可能性：秦二世另立苛法而加重了刑罚，或根本不尊重法律而滥施刑罚。
秦朝赋役制度的剥削掠夺程度的确很高，而这个制度在秦朝建立之前已经形成。 “战国七雄”依靠这种制度得以长期立国，秦国还依靠这种制度越战越强。
秦朝建立前后，在制度上徭役负担还有所减轻。所以秦朝灭亡的原因不在于“制”,而在于“政”,即问题主要不是来自常规定制，而是来自过于繁苛的定制之外的赋役征发，特别是毫无节制地繁兴徭役。
借用《墨子·辞过》的说法，百姓非苦于“常征”“常役”,乃是“苦于厚作敛于百姓”。
立法是立法，执行是执行，从来就是既相关又相分的两码事。这种情况即使在现代实行“民主” “法制”的各个国度，都无法避免，何况在行政权力支配社会的时代。在中国古代史上，皇帝、官僚法外行事可谓司空见惯。