制度建设
秦始皇非常重视政治的规范化、制度化、法制化，在制度建设上下了很大功夫。秦始皇总结历史的经验教训，以秦国制度为主，兼采六国制度之长，有所补充，有所修改，有所创造。秦朝的政治制度几乎汲取了春秋战国以来一切重大的制度革新成果，不仅逐一建立了各方面的具体制度，而且使这些制度相互匹配，构成比较完备的制度体系。
秦始皇创立的皇帝制度属于专制主义中央集权的政体。“君权至上”法则是皇帝制度最基本的构建法则，一切具体的制度都体现着这个原则。它有三个如下基本特征：
一是最高权位只能由皇帝一个人占据，实行终身制、世袭制。二是最高权力不可分割，皇帝一人独占一切最高权力，他拥有支配天下一切土地和人民的主权以及立法权、最高行政权、最高司法权、最高监察权、军事统率权和国家财政大权。三是地方绝对隶属于中央。
上述政治原则使皇帝在政治生活中处于主宰和中枢地位，他几乎成为国家政治制度的人格化身。这样一来，君主实际上兼国家元首、政府首脑、最高立法者、最高军事统帅和最高司法官于一身。各种国家机构都是君主的办事机构，宰相以下公卿百官都是君主的办事人员。君权至上法则又把纵横的各种关系综合为一体，形成至高无上的个人政治权威。
在政治上，秦始皇主要是一个践履者、行动者。他以各种政治行为践履着“大一统”理论，而构建制度是更深刻的行为，更全面的践履。自秦始皇确立皇帝制度，古代君权观念所奉献给最高统治者的权力，皇权可以说是应有尽有，无一遗漏。秦朝的皇权具有毋庸置疑的独占性、排他性。皇权的这种属性不仅得到与“皇帝”尊号有关的各种君权观念的认同，而且得到一系列制度的保证。
皇权支配下的“三公九卿”制度。完善中央权力机构，特别是宰相(宰执)制度是秦始皇制度建设的重点。建立一套从中央到地方的官僚机构内部相互制衡的政治机制，又是秦始皇制度建设的着意之处。
秦始皇总结各国官僚政治的经验，依据分化事权、彼此制衡、监察相司的原则，进一步使最初由宰相一人统管的行政机构、军事行政机构和监察机构各自相对独立，并由直接对皇帝负责的三公，即丞相、太尉、御史大夫分别统管。
在制度上三者互相牵制，任何一人都不能总揽大权。其中御史监察机构的相对独立及其首长地位的提高具有制度创新的意义。
皇帝名号制度以及“五德终始”学说，赋予皇帝以“天下之事大小皆决于上”的生杀予夺大权。然而，皇帝为行使这一权力，还有赖于一整套从中央到地方的严密政权机构和官僚制度，有赖于上下有序的承传制度。
大秦帝国的国家最高权力机关是“朝廷”, “朝”是指宫内皇帝朝见百官、商议并决定国家大事的朝堂， “廷”是指宫外国家各职能部门的办事机关，亦称“外廷”。
朝廷的首脑是皇帝，他凌驾于法律之上，享有至高无上的权力，对国家一切事务拥有最后决定权，此之谓“天下之事大小皆决于上”。
直接隶属于皇帝之下的中央政府(“外廷”),是国家最高的行政机关，其最高长官有丞相、太尉、御史大夫。
丞相：秦设置左右二丞相，掌丞天子，助理万机，为文官之首，是中央政府中的最高行政长官，在皇帝的直接领导下，负责处理国家日常的一切行政事务。丞相为“金印紫绶”。秦统一六国后，原廷尉李斯被任命为帝国丞相。
太尉： “掌武事”“主五兵”,为武官之长，是中央政府中的最高军事长官，在皇帝的直接领导下，负责处理日常的一切军事事务，战时拥有领兵作战的权力，但没有调兵权。军队的调动权只皇帝一人拥有。太尉为“金印紫绶”。
御史大夫：主管监察百官， “掌副丞相”,又“掌图籍秘书”,相当于秘书长的职务，又负责监察百官，往往比丞相太尉拥有更大的实权。御史大夫为“银印青绶”。
丞相、太尉、御史大夫作为皇帝在处理国家行政、军事、监察及文秘三方面事务的助手，以中央政府中上述三方面事务的最高长官的地位，直接对皇帝负责，位在皇帝一人之下，居百官之上，合称“三公”。
“三公”之下设有“九卿”(其数目不止于九个),掌管中央政府中的不同职能部门、分管全国的不同行政事务，分别受丞相、太尉、御史大夫的领导，并直接听命于皇帝。秦帝国中央政府的各职能部门有：
奉常： “掌宗庙礼仪”,主管宗庙、陵墓以及思想、文化方面的事务和活动。其属官有丞。
郎中令： “掌宫殿掖门户”,负责保卫皇帝和上传下达， “主管内诸官”,其属官有大夫(“大夫掌论议”)、郎(“郎掌门户，出充车骑”)、谒者(“谒者掌宾赞受事”)。郎中令以皇帝警卫和机要秘书的身份，与皇帝关系亲近。在九卿之中郎中令拥有较重的实权。
卫尉： “掌宫门卫屯兵”,即掌管皇宫的警卫部队，其属官有丞。
太仆：掌管皇室车马，其属官有丞。
廷尉： “掌刑辟”,是国家司法机关的官，其属官有正，左右监。
典客：“掌睹义蛮夷”,主管秦王朝管辖下的少数民族事务，下辖有丞。
宗正： “掌亲属”,主管皇帝宗室亲属事务，其属官有丞。
治栗内史：“掌芥货”,主管全国经济和赋财收入。其属官有两丞。
少府： “掌山海池泽之税”,以供皇室之用，其属官有六丞。
中尉： “掌徼循京师”,负责保卫国都、其属官有两丞、侯，司马、千人。
主爵中尉：“掌列侯”,掌管授予爵位事宜。
将作少府： “掌治宫室”,主管国家宫室等大型土木工程建筑，其属官有两丞。
詹事： “掌皇后太子家”,主管皇后及太子宫中事务，其属官有丞。
典属国： “掌蛮夷降者”,主管附属于秦王朝的少数民族政权。
秦帝国中央政府各职能部门的设置、官员的职掌以及其与皇帝的隶属关系，基本上是秦统一六国前秦国中央政府的继续。秦始皇在这一问题上的贡献是：
首先，秦帝国中央政府各职能部门的设置，考虑到了国家事务的各个主要方面，各职能部门之间彼此分管的事务界限清楚，每个职能部门长官的职掌明确，从而使中央政府在组织上比从前更加完善，既有继承，又有发展。
从更加有效地行使国家职能的角度来看，秦帝国的中央政府在中国政治制度发展史上乃至对世界其他一些国家政治制度发展史上都是有所贡献的，堪称是一个里程碑。
其次，秦帝国中央政府的组织法对于中国政治制度发展史乃至对于世界其他某些国家君主专制制度发展史的特殊贡献是使中央集权的君主专制制度从此确立，开创了中国封建时代的君主专制制度。
丞相、太尉、御史大夫分管国家的行政、军事和监察大权，并使之相互制约，这就从组织上防止了丞相集行政权与军政权于一身；主管军事的太尉只有统兵权，没有调兵权，有军事行动时又往往是由皇帝临时指派统兵大将，这就使军权牢牢地掌握在皇帝一人手中；御史大夫的监察百官，参与机要，最得皇帝的亲信，对丞相、太尉的权力起制约作用。
由于“三公”互不统领，都直接对皇帝负责，国家大事的最后决断权便归于皇帝一人，三公中的任何一个人都无法从组织上成为战国时代于山东六国中屡见不鲜的专断国家大权的“重臣”。
“九卿”虽在"三公”领导之下处理国家日常政务，但皇帝有时却超越三公直接向九卿中的某某下达某项指令、交办某项事务；九卿也有权超越三公直接向皇帝奏事，这就使秦帝国的中央政府更加有效地置于皇帝的直接控制之下，加强皇帝的权力。皇帝至高无上的权力的行使必须通过一定的机构和官员，并按照一定的程序和方式来进行。
为此，皇帝必须自下而上地及时掌握全国的情况，同时及时地下达政令，因此必须建立一套上下有序的传承制度来保证皇帝政令的畅通无阻。
秦始皇虽然未能像汉代以后皇帝那样，建立起一套有利于加强皇帝权力的完密的承传制度，但秦始皇赋予御史大夫参与机要的大权、完善并加强郎中令的职权，则为后世承传制度的建立与完善准备了条件。
中央集权与单纯的郡县制度，秦始皇对于确立专制主义中央集权制度的最大贡献是进一步推行郡县制度。
在秦始皇的各种定制立法中，实行单纯的郡县制度是最有争议的。朝堂之上围绕这个问题一再发生激烈地争论，反对与支持两种意见针锋相对。
秦始皇二十六年(前221),秦朝实现了“王天下”,与此同时，一个重大政治课题摆在了秦始皇及其辅臣的面前：实行什么样的政治体制才能巩固秦朝统治，实现长治久安?秦始皇把这个重大政治课题提交群臣商议。
丞相王绾向秦始皇建议说： “诸侯新近才灭，燕、齐、楚的地方遥远，不在那里设置侯王，不足以镇抚这些地方，请分封皇子，希望皇帝准许。”
秦始皇将王绾的奏议发下，让群臣讨论。群臣也都认为这样处置是适宜的。只有廷尉李斯提出异议，反驳说： “周文王、周武王分封了很多子弟，然而到后来亲属关系疏远了，便互相攻击起来，如同仇敌，结果造成了诸侯互相讨伐，天子也没有能力禁止。如今海内统一，皆为郡县，对皇子和功臣，国家用赋税来重赏他们，很容易控制，天下不存有二心，这才是安宁国家的方略。再设置诸侯对国家是不利的。"
秦始皇同意李斯的意见，说道： “天下共愁苦战争无休止，是因为有侯王的缘故。赖祖宗神灵的保佑，使天下刚刚得到平定，再重新立国，是又树立兵祸，想要天下宁息，那不是很难的吗?廷尉的意见是对的。”
秦始皇反对分封，那么，对天下又是怎么对待的呢?还真有一则故事说到这个问题，《说苑·至公篇》是这样记载的：
“秦始皇已经并吞天下，于是就把群臣召来商议说： ‘古时五帝禅让于贤人，三王是子孙相继，他们谁对呢?我将怎么做?博士七十人没能回答。鲍白令之回答说： ‘天下为公，就禅让贤人，天下为家，就子孙相继，所以五帝是以天下为公，三王是以天下为家’。秦始皇仰天长叹说：‘我的德高于五帝，我将以天下为公，可以让谁以后代替我呢?’鲍白令之说： ‘陛下行桀纣之道，却想为五帝的禅让，这不是陛下能实行的。’秦始皇大怒说： ‘令之，前来!你根据什么说我行桀纣之道?快说出来，说不出来，就别想活。’令之回答说： ‘臣请讲出来，陛下建的楼台高耸入云，宫殿宽广五里，设千斤的大钟，万斤的虞，妇女成百，倡优上千。又兴造骊山陵墓，宫室从咸阳一直到雍，相接不断。竭尽天下人力物力供自己享乐，而不施及于他人。陛下不过是为自己经营的君主，怎么能与五帝比德，想要天下为公呢?’秦始皇无话可说，脸上现出惭愧容色，沉默了许久，说： ‘令之说这些话，是当众让我出丑啊!’于是就不再提这事了，也没有禅让的意识了。”
秦始皇不仅没有这种思想，要是能不死的话，他连家天下都不会认可的，他是想一人永远统治下去。不然，他后来汲汲求仙，寻不死药，又是为什么?
秦始皇统一天下后，还在全国确立了郡县体制，从而建立了从中央到地方的庞大的官僚统治机制，使秦朝成为中国历史上第一个中央集权的王朝。
郡县与原来封建的都邑有所不同，在于郡县是国家的行政区域，而都邑是封君私家的领地；郡县的居民是国家的编户齐民，而都邑的居民是封君的私属。
郡县之分，即郡与郡、县与县之间的划分不是相互隔绝的，是国家根据人口、土地等情况划分的，郡下设县，县下设乡、亭，乡下设里。而都邑之分，除必要的通道外，是互相封闭隔绝的，其内部区域是邑外为郊、郊外为野，属都邑农田区；野外为林、林外为垌，为封疆，与外界隔绝，都邑内的人是按井田制组成井邑编制。
郡县制是春秋战国之后产生的新体制，而都邑制是古老的旧式体制。当郡县制产生并确定下来时，都邑制就消亡了，这就是赵魏韩三家取代晋、田齐取代姜姓齐国的内在原因。
县是早于郡而出现的，在春秋前期就开始出现了，到春秋之末，由于军事防御等原因，国的边地开始出现了郡制——大概是因为以人口多少为衡量，那时县在郡之上。进入战国后，由于旧体制崩溃，社会变革，人口流动，也引起了机构变化，于是出现郡统辖县这种体制。
郡县体制确立，封建体制就彻底消亡了，所以战国时虽有封君，但也不是古代封建式的封君，而是郡县制下的封君。如吕不韦受封为文信侯，是“食蓝田十二县”,后来灭东周受封河南，也不是东周就属他的私人都邑领土了，而仍是“食河南洛阳十万户”,即是享有那些地方的租赋而已，其他其民仍是秦县秦民。即战国封君是“食”,即享有其他的租赋，并不是改变郡县体制。
秦国的郡县制是商鞅变法以后确立的，商鞅时还是“集小乡邑聚为县，置令、丞，凡三十一县”,这时还只是县、乡两级。到秦惠文王时，由于兼并四邻，拓地日广，因而设郡，建立了郡县乡三级体制。而这时诸侯也都出现了郡县之制，有的诸侯，如魏国设郡，比秦更早。因此郡县制不是秦国所创，是战国社会变革产生的新的社会体制，具有普遍性。
秦并天下，也不存在进步代替落后体制问题。如果六国尚处在封建状态，秦得一都一邑一地地改造，就是用上百年，秦始皇也改变不过来，更谈不上统一天下了。当时所以一战往往取十城、二十城，甚至三十余城，而赵都一灭赵地尽定，燕都一得，燕国尽平，兵入临淄，天下就归于一统，原因就在于各国都已是郡县制了。
说确立郡县制是秦始皇统一天下的大事，是因为天下所确立的郡县，是秦始皇在统一过程中，对攻取的地方，分别情况进行了统一的划分。于秦始皇二十六年(前221),在全国共分设三十六郡。
对秦始皇当时所分的三十六郡，古书所记略有参差，今按《秦郡新考》一文所考察甄别出来的郡名，列与读者鉴赏。上郡(今陕西)巴郡(今四川)汉中(今陕西)蜀郡(今四川)河东(今山西)陇西(今甘肃)北地(今甘肃)南郡(今湖北)南阳(今河南)上党(今山西)三川(今河南)太原(今山西)东郡(今河南)云中(今内蒙)雁门(今山西)颍川(今河南)邯郸(今河北)巨鹿(今河北)上谷(今河北)渔阳(今河北)右北平(今河北)辽西(今辽宁)砀郡(今河南)泗水(今江苏)薛郡(今山东)九江(今安徽)辽东(今辽宁)代郡(今山西)会稽(今浙江)长沙(今湖南)齐郡(今山东)琅邪(今山东)黔中(今湖南)广阳(今河北)陈郡(今河南)闽中(今福建)而秦原来的关中本地，则为内史，不在三十六郡之数内。
行政区域划定，行政机构也就设立了：郡下设县，县下设乡或亭，乡下设里——里是居民组织。
在地方的行政机构中，郡设郡守(掌治其郡)、郡尉(掌佐守典武职甲卒)、监御史(掌监郡)。县设县令(掌治县),乡有三老(掌教化),亭有亭长，里有里宰。
另外，从中央到地方各级官吏，又设置多种佐助僚属官吏，从而建成了庞大的郡县制的社会官僚机构。这些事情确定之后，国家机制健全了，各级、各方面事都有人负责掌管了。秦始皇通过这一套机构和这些官吏就可以集中天下权力，统治全天下的人民了，因此他把人民改称为“黔首”。于是，他通令全国，再一次大醐，即让天下人再来一次欢乐大饮酒，以庆祝他的成功。这一次则包括了原齐国人在内，可谓是普天同庆了。
官僚制度。官僚制度是皇帝制度的基础性制度，它是作为世卿世禄制度的对立物而出现的。官僚制度的基本特点是：除君主以外，其他一切国家公职都不能世袭；各级官僚均实行任命制，由君主或君主指定的机构任免；各级官僚享受俸禄，都不是有政、有土、有民的封君。
这个制度有利于维护中央集权，有利于选拔优秀人才入仕，有利于保证官僚队伍的素质，有利于扩大统治基础。它还具有改造社会结构和等级关系的意义。
秦朝有一支精干的职官队伍，把他们组织到皇帝周围的基本制度是官僚制度。这种制度形成于春秋战国时期，秦始皇在位期间进一步完善了这种制度。
秦代与前代最大的不同之处有两点：一是一切国家公职人员都是官僚。少数官僚有封君头衔，而其实际政治地位属于“官僚”范畴；二是行政体系制度化程度很高，许多行政管理实现了法制化。
正是由于在当时的历史条件下，这种制度可以在很大程度上改善职官队伍的素质，提高行政效率，所以秦始皇才得以统一六国，缔造帝国，并创造了许多闻名世界的奇迹。
入仕资格。比较而言，秦朝的入仕资格最强调一个“能”字。在秦朝统治者的心目中，所谓“能”的核心是一个“智”字。检验“能”、判定“智”的主要标准不是言，而是行。以“智”为核心的“能”,必须展示于“用”,显现于“功”。所以秦朝选拔官吏更看中一个“功”字，并通过制度化的措施加以贯彻。
秦始皇所重用的能臣武将都符合“能” “智” “功”的条件，又都是通过逐级晋升而高居于将相之位的。云梦秦简《除吏律》明确规定： “发弩啬夫射不中，赀二甲，免。”不具备任职能力的官吏，必须予以罢免。由此可见，秦朝制度和秦始皇的任贤使能方略还是颇有令人称道之处的。
总的来说，秦朝在任能授官、因功晋爵方面制度比较严明，贯彻得也比较彻底。自秦孝公以来，秦国重视耕战、法制，衡量功劳与能力的主要标准在于“法”“战” “耕”这三个字。全面考察之后，不难看出秦朝的做官资格还应加上“学”“德”二字。
秦朝为各级政府大量配备法吏，各级政府的主官兼有司法职责。这就决定了“明达法令”是入仕或晋升资格之一。法吏又被人们卑称为“狱吏”。秦始皇以法吏为骨干组织秦朝的官僚体系。当时就有人抨击他“专任狱吏，狱吏得亲幸”。
精通法律无疑是当时仕途得意的重要保证。出身极其卑贱的赵高就是因为“通于狱法”而被秦始皇重用。在秦朝法律中有一系列关于法吏培养、配备和提拔的规定。秦始皇曾明令“欲有学法令，以吏为师”。由此可见，秦朝官僚队伍的一大特点就是具有较高的法律素养，通晓法律是在秦朝做官的最重要的条件。
“战”,即军事素质与战功。秦朝官吏多以战功博取爵位。战功越大，爵位越高，官职也越大。
因此秦朝高官大多具有很高的军政素质，有出将入相之才。王翦父子、蒙恬兄弟堪为典型。在统一战争中，许多臣民，包括贱民、奴隶，以战功获得赐爵，凭爵位进入仕途。“战”也是在秦朝做官的主要途径之一。
“耕”,即致力垦荒，善于种植。在秦汉，朝廷为了鼓励垦殖，明确规定“辟田”“力用”是仕途之一。
秦汉都有纳粟拜爵的做法。一些人循着这条路径获得爵位，进入官僚体系。然而单凭这一条难以做高官。在文献记载中，找不到只因是个农业模范、种田好手而跻身公卿者。
秦朝还有一条重要仕途，即“学”。自春秋战国以来，大量人士步入仕途， “学”成为重要的仕途捷径。秦朝七十博士，官高秩重，靠的就是“文学”等知识、技能。秦相多是饱学之士，如李斯、赵高之辈。
云梦秦简《内史杂》规定：一些专业性很强的官吏必须经过“学室”专门训练。秦始皇及南郡守腾都曾指令广大官吏认真学习法律，以便具备从事职务活动的能力。这些事实表明，秦朝对官吏队伍的“学”的素养还是相当重视的。
此外，还有“德”字。据说，韩信当年“贫无行，不得推择为吏”。云梦秦简《为吏之道》《语书》等都对官吏的道德准则有很高的要求，还号召广大官吏做忠臣。
云梦秦简《除吏律》《内史杂》都有关于不得任用“废官”和罪犯的明确规定。即使受过较轻刑罚的人也不得担任低级官吏。《行书律》规定： “不可诚仁者勿令。”在秦朝，这个“德”字还是颇要讲究一番的。
总而言之，做秦皇之官靠的是能力和功勋。无能、无功者侥幸入仕者极少，即使是王子公孙，如果没有功劳，也不能得到高官显爵。
检验能力的主要标准有“法” “战” “耕” “学” “德”这几个字。不仅要有其名，而且要有其实。只要能拿出真招，做出功绩，就有可能做官。
入仕方式。秦朝选任官员的方式，可谓集战国之大成而有所损益，主要的入仕方式有以下六种：
(1)征辟：征辟是自上而下选择官吏的制度。一种是皇帝征聘，即皇帝采取特征与聘召方式选拔有名望、资历、才学的社会人士到中央政府做官。设置这条入仕途径意在笼络名流，搜罗遗才，有助于政教。直接被皇帝征聘入仕是当时最有尊荣的仕途。接受征聘者大都待以宾礼，高官厚禄。被征聘者来去自由，如不应命，也不勉强。秦始皇时期的博士们多由此途进入宦海。
(2)荐举：秦朝实行自下而上推举人才为官的制度，荐举(“察举” “选举” “推择”)是一种常见的入仕方式。做官通常要由现职官吏保举。从云梦秦简《法律问答》提供的材料看，现职官吏既可以保举他人担任同级或下级官吏，又可以保举他人担任比自己官职高的职务。
其中有一条法律解释就涉及保举人的法律责任问题： “任人为丞，丞已免，后为令，今初任者有罪，令当免不当?不当免。”保举人如果失察，将被罢官，只有在特定情况下可以不追究责任。这条法律印证了文献记载的说法： “秦之法，任人而所任者不善，各以其罪罪之。”被保举人犯了罪，保举人与被保举人以同罪论处。
秦相范雎就是触犯了这一条，而罢相免职，很可能因此被杀。这类法规的存在也说明荐举、保举在当时的确是重要的入仕之途，因而需要制定相关的行政法规加以规范。秦朝可能已经形成各级政府及其主要官员向中央举荐人才的制度。
(3)战功：在秦朝，功勋爵制度主要为奖励军功而设。由于国家长期处于战争状态，国家急需大批能征惯战的军官，所以以军功博取赐爵，以爵位博取官职，这是当时最常见的仕途之一。
依据秦律，就连奴隶、贱民也可以凭借战功博取爵位。可以由此推断，秦朝的官僚体系中有一批原本身份低贱而战功卓著的人。
(4)纳粟：秦代有一条政策叫作“百姓纳粟千石，拜爵一级”。有了爵位，也就有了做官的资格。纳粟拜爵实际上就是卖官鬻爵。不过在当时这种做法含有奖励农耕的意图，与后世的卖官鬻爵并不完全相同。
(5)自荐：春秋战国以来，自荐是一种常见的仕途现象。 “毛遂自荐”的故事脍炙人口。许多士人周游各国，寻求做官的机会，一旦受到赏识就可以成为低级官吏、 “客卿”乃至将相。秦相张仪、范雎、蔡泽等人都是循着这条途径入仕的。
(6)任子：任子，即高官荐举其子弟为官。在秦朝，任子也是一条常见的仕途；这种制度源于先秦。在世袭观念支配下，中国古代社会始终存在着这种制度。
《云梦秦简》多处提到“葆子”,并为官吏子弟设置“弟子籍”。凡纳入“弟子籍”者可以享受一定特权。还规定在一定条件下儿子可以继承阵亡父亲的功勋爵位。《内史杂》还规定只有“史”的子弟有资格到“学室”学习，接受培训，以便承继职务。蒙恬初仕亦沾门荫之光。
秦相李斯的儿子大多位居高官，未必都是靠着个人的才能和功劳。这条仕途受世袭观念的影响很大，显然背离唯才、唯功是举的任贤使能原则，不过与后世许多王朝相比较，秦朝为这条仕途开的口子还不算太大。在秦朝，单凭父祖恩荫也很难做高官。
任用制度。实行任免制度是官僚制度的重要特征之一，而官僚制度下的“官”与世卿世禄制度下的“官”的主要区别之一就在于前者可以随时任免，不实行终身制，更不实行世袭制。
在秦朝，官吏的仕免已经制度化、法制化，有关政务大多有明确的法律规范，其中任用资格、任用方式、保举者的责任等都有具体的法律条文加以规定。这是官僚制度基本成熟的标志。
秦朝任命官员称为“拜” “除”。正式任命以“令”的形式下达。从云梦秦简看，至少正式任命县令、县丞以上的各级官员都被授予官印。官印是任官的凭证。任官受印，免官收印，印随官转。拜除之权属于皇帝，中央与地方各级主要官员均由朝廷任命。名见于《史记》的秦朝高官皆由君王拜除。皇帝不可能一一拜除百官。
秦朝很可能与汉代一样，将秩位较低官员的拜、除、调、迁的具体操作权下放给“三公九卿”,并经由中央政府批准，予以正式任命。公府、郡县等所辖机构的低级属吏则由长官依法自主选任。
官吏级别。秦朝的官吏等级分明。官吏在官僚体系中的等级地位主要根据权位、爵位、秩位确定，此外还有一系列标示官吏地位和权力的措施。由此而形成官吏内部的权力关系和等级制度。
权位，即在权力体系中的实际地位，秦朝通常以职务确定权力的范围和大小，所以权位主要取决于官职。
在实际政治生活中，有时权力的大小不完全取决于职务的高低，皇帝的亲信大臣的实际权位往往高于其职务本身所赋予的权力。
权位是构成官僚之间上下级关系的主要标志。 “不怕官，只怕管”,当时的上下级之间的关系具有很强的人身依附性质，在主官与属吏之间甚至构成君臣关系。属吏必须视主官为“君”,并恪守臣属义务。这种现象源于世卿世禄制度，不仅得到当时社会的认可和道德观念的维护，又有现实制度的依据，直到魏晋以后依然存在，秦朝当不例外。
爵位，即以勋爵的高低确定等级。由于秦朝主要以爵位标示个人的社会政治地位，所以爵位的高低是官僚地位高低的重要标志。
印绶，即官印、绶带。印绶是官吏的官阶、等级、职务和权限的象征。印绶的政治功能是表明治事之官受命于君王，并通过官印的质地、绶带的颜色和刻在印上的文字等表明其官阶级别和职权范围。
在实际生活中，人们可以通过“方寸之印，丈二之组”识别官员地位。官印在行政过程中还是行使职权的信物，用于公文封缄、库府封存等。在汉朝，丞相、太尉等皆为金印紫绶，御史大夫等秩比二千石以上的官吏皆为银印青绶，秩比六百石以上的官吏为铜印黑绶，秩比二百石以上的官吏为铜印黄绶。秦朝的情况可能也大致如此。
冠服、车舆。与历代王朝一样，秦朝有一套复杂的车舆、官服制度，并通过车舆的规格、冠冕服饰的制式、颜色和文饰等，标明官阶、文武、职权等。其政治功能就在于明尊卑，辨等级，示名分。
朝位，即官僚上朝面君时所应处的排列班次。秦朝朝位制度已不可详考。秦始皇采择六国之礼，制定了一套朝堂礼仪，其中对于朝位必定有详细的规定。
休假、致仕。秦朝官吏有休假制度。李斯之子李由担任三川守期间曾经“告归咸阳”。
秦朝官吏可能与汉朝一样没有任职期限，又不实行终身制。依据现存史料分析，秦朝的制度有三个明显的特点：
一是官僚晋升没有严格的年资、等级限制，而职务规范相当严格。因此，官僚的实际境遇往往起伏很大，有人起家而为高官显贵，有人由卿相一变而为布衣、刑徒。
二是没有明确的任期限制。当时各级官吏的任职期限往往很长，见不到调动频繁的迹象。有人长期身居一职，有人任职数月便罢官。
三是没有终身的保障。任职则为官，不任职则为民。没有品级的积累，官位可升可降，做什么官，食什么禄。
由于制度如此，宦海沉浮，司空见惯，所以官吏能上能下，社会对此也习以为常。
这种制度使官吏没有任期保障，更没有终身保障，想任职就得称职，想晋升就得有政绩，想保荣华富贵就得兢兢业业保住职位。这种制度有促使官吏奋发努力的作用，也有弊端。不实行终身制是其利，长期任职一官则容易滋生各种弊端。官吏的迁降赏罚主要取决于政绩考核，这是合理的，然而在当时的政治体制下，考核不可能不受到长官意志和情感的影响，这也必然滋生弊端。没有一定的资格积累及相应的待遇保障，也会对吏治产生一些负面影响。这些现象表明秦朝的官僚制度还不够完善。
功勋爵制度。秦朝实行二十等功勋爵制度。在秦朝各种人为的等级制度中，功勋爵制度与新的政治等级制度关系最密切。它既是政治制度，又是规范臣民社会地位、等级特权的主要制度，还与新的经济关系息息相关。功勋爵制度是秦朝的基本政治制度之一，也是秦朝最重要的等级制度。
功勋爵制度是依据臣民为国家和君主建立的功劳、做出的贡献而确定爵位，并相应赐予土地、田宅、食邑及各种等级特权的爵禄制度。功勋爵制度首先是一种政治等级制度，它是确定臣民在社会政治体系中所处地位的主要依据。功勋爵制度同官僚制度、徭役制度、经济制度、法律制度等都有密切的联系。
一般来说，有了爵位才有资格做官。爵位不同，不仅政治地位不同，而且法定的社会权利、经济权益也不同。一个人的爵位发生变化，他在等级社会体系中的地位(包括政治的、社会的、军事的、经济的、法律的)也随之变化。
功勋爵制度是一项操作性很强的社会等级制度，它涉及各种重要的地位、权力、价值、利益的分配。
功勋爵制度是秦朝帝制与商周王制的重大区别之一。它的产生是政治制度、等级制度的一大创新，并对春秋战国秦汉时期的社会政治结构变革有着直接的、重大的影响。作为一种政治制度，功勋爵制度是裂土分封制度和世卿世禄制度的替代物。它从根本上改变了君主以下各级国家公务人员的选拔、任命、晋升办法，促进了分封制度的瓦解和官僚制度的发展。
功勋爵制度还为新的政治体制培植了坚实的社会基础。它的产生标志着中国古代君主制度的重大改革。正是有了这种制度，才使得“宰相必起于州部，猛将必发于卒伍”逐渐变成现实。
比较而言，功勋爵制度在政治地位和社会资源的分配方面，更强调能力准则，它比裂土分封制度更趋近于“公平” “合理”,有利于提高行政效率，还在一定的程度上实现了社会公正。能力准则相对凸显与身份准则的相对弱化在很大程度上推动了社会阶层的流动。
秦国的功勋爵制度正式形成于秦孝公时期，由商鞅主持制定。这种制度形成之初以奖励军功为主。此后其爵名、等级和赐爵的标准、程序等显然有一个损益、沿革的演变过程。到秦始皇统治时期已经形成比较成熟的二十等功勋爵制度。
秦国的二十等爵制的主要目的和本质属性是以赐爵的形式奖赏功勋。在其建立之初，秦国政治的重心是战争，富国强兵是战争之本，所以设置功勋爵制度以后，授爵的对象主要是荣立军功的将领和战士。在这个意义上，可以称之为“军功爵制”。这个特点适用于各国的类似制度。
可是，自功勋爵制度创立之初，获得和晋升爵位等级的途径就不仅仅限于军功，对国家的其他贡献也可以获得同样的待遇。大量事实表明，“战国七雄”所授的功勋爵显然不局限于军功。一般来说，只要君主认定属于功劳的，都可以论功行赏。
法术之士可以靠着政绩立功；谋士可以靠建言献策立功；纵横之士可以靠外交活动立功；王子宗亲可以靠为国家充当质子立功；告奸者可以靠揭发罪犯立功；间谍、刺客可以靠着为君主完成特殊任务立功；投诚的地方官或将领可以靠献纳土地、部属为新的主人立功；奸佞之辈也可以靠着君主的宠爱“立功”;等等。
除从军、从政立功赐爵，还有纳粟赐爵。作为鼓励农耕的一项重要措施，功勋爵制度也适用于勤于垦殖、精于稼穑的农夫。农民可以靠向国家交纳粮食立功；普通民众可以靠着按照国家的意图移民垦荒立功。正如许多学者所指出的：各种事功也可以获得爵位。新的爵位制度“实际上也包括事功”。
设置功勋爵制度的初衷在于赏功。 “功劳”的内容是由国家和君主根据自己的意志和现实政治的需要确定的， “爵位”则是依据功劳授予的。当国家的政治重心是军事活动时，功勋以军功居多，事功居少。可是情况一旦发生变化，功勋的内容和主次也会发生变化。
秦朝建立后就明显发生了相应的变化。汉朝继承了这套制度，且立国时间长久，其“功勋”内容的变化更为显著。因此称之为“功勋爵制”更准确。
秦国(秦朝)的功勋爵制度有以下几个基本原则和主要内容：
基本原则之一：面向全民，不论贵贱。
功勋爵制度的基本特点是只认功劳，论功行赏。从这个制度的具体实践看，没有对赐爵对象的社会身份做明确的限制。全体臣民，包括奴隶，都可以因功受爵。
这一点是功勋爵制度与世卿世禄制度的主要区别之一。
这项原则的贯彻有牵一发而动全身的效果，它具有全面改造政治制度及政治关系、等级关系和经济关系的作用，对中国古代社会历史进程的影响极其重大而深远。甚至可以说， “庶人之有爵禄”(无论通过功勋爵制度实现，还是通过科举制度实现)是战国、秦汉以来中国古代文明最重要的特点之一。
秦朝的巨大功业和汉唐的盛世景观都与这项原则的贯彻有着密切的关系。
基本原则之二：有功者有爵，无功者无爵。
功勋爵制度的赐爵条件只有一个，即功劳。《云梦秦简》中《军爵律》明确规定： “从军当以劳论及赐。”只要有功有劳，经评定合乎法定标准，就可以获得赐爵。《商君书·境内》言及当时有“军爵”与“公爵”之别。秦律有专门的《军爵律》。这证明秦的功勋爵制度有“军爵” “公爵”之分。无论制度的目的，还是政治的实践，都不会也没有把功劳仅限于军功。
秦朝在维护有功者有爵、无功者无爵原则方面做得最到位。《云梦秦简》中《法律问答》有关于“内公孙毋(无)爵者”在适用法律时的具体规定。 “内公孙”即宗室贵族后裔， “毋爵者”即没有爵位的人。可见当时公子王孙没有爵位的很多。宗室成员无功则不享有爵位这个规定显然是制度化、法律化的，并得到比较好的贯彻。
基本原则之三：爵位迁升与功勋相称。
以军功为例，政府以法令形式明确规定了一系列赏格，诸如普通士兵“能得(爵)(甲)首一者，赏爵一级”;下级军官率部“得三十三首以上”者，赐爵一级；高级将领率部获得“全功”者“赐爵三级”等。
《军爵律》对于赐爵具体办法有若干法律规定。赐爵大体要经过“劳爵”“论盈”“赐爵”等程序。在核实功绩、论定功劳后决定赐爵等级及其他赏赐。功勋的大小直接决定着爵位等级，功勋越大，爵位越高。这项原则是前两项原则的推演和具体化。
基本原则之四：官职与爵位大体相称。
爵位与政治地位及官职直接挂钩。据《韩非子·定法》记载， “商君之法曰： ‘斩首一级者爵一级，欲为官者为五十石之官；斩首二级者爵二级，欲为官者为百石之官’”。有爵则可做官，爵高则官大。秦将白起、王翦等都是凭着军功封侯拜将的典型。睡虎地秦墓十一号墓主喜曾经从军，十九岁开始做小吏，不久先后任县御史、县令史等，很可能是一位普通人靠军功或劳绩获得爵位、官职的实例。
爵位越高，政治地位也越高。 “秦民爵公大夫以上，令丞与亢礼。”公大夫以上为高爵，公大夫的礼仪地位相当于令丞。有些彻侯、伦侯的礼仪地位甚至高于“三公”。
有爵位才有做官的资格，步入仕途才能分享政治权力。爵位越高，可以担任的官职就越大，享受的俸禄也越多。能否做官及官职大小、俸禄多少，取决于有无爵位及爵位高低。
整个等级体系也因此产生较大幅度的对流，这在中国古代社会史、政治史上无疑是一个重大的进步。
“庶人之有爵禄”必然造成“布衣将相之局”,依据功勋确定爵位，依据爵位任命官职，这条原则的贯彻为提高各级官吏的素质和能力提供了可靠的保证。
长期以来，秦国的将相多有出身微贱者，张仪、陈轸、范雎、蔡泽、李斯，以及白起、王翦等人，都属于“布衣将相”。功勋爵制度在一定程度上保证了“能者在位”,这在当时的历史条件下是难能可贵的。
基本原则之五：等级特权与爵位相称。
爵位等级还与一系列等级特权挂钩，包括政治特权、经济特权、社会特权、法律特权等。对于不同爵位的等级特权，秦国(秦朝)有明确的法律规定。
如每赏爵一级， “益田一顷，益宅九亩，益除庶子一人”。每获得爵位一级，都会获得与之相适应的田宅、庶子。庶子，即依附农民，他们每月要为主人服役六天，还要随时听从驱使。对一些爵级的赏赐还有“税邑”“赐税”“赐邑”“受客”等重赏。
爵位越高，赏赐越重，等级特权也越多。爵至“不更”以上，可以“不豫更卒之事”,免除徭役。爵至“公乘”以上，可以“乘公家之车”。爵位高者可以支配无爵或爵位低者。如“左更”“中更” “右更”的命名之义是“主领更卒，部其使役也”; “少上造”“大上造”的命名之义是“言皆主上造之士也”; “驷车庶长”命名之义是“言乘驷马之车而为众长也”。
根据云梦秦简的《传食律》,有无爵位或爵位高低还决定所享受传食待遇的标准。
在秦律中，有爵位的人的法律地位要高于没有爵位的人，爵位高的人的法律地位要高于爵位低的人。秦法允许以爵位抵罪或换取免除父母、妻子“隶臣”“隶妾”身份。
如《军爵律》规定：允许“归爵二级”,以免除“亲父母为隶臣妾者一人”;隶臣获得“公士”爵位，允许以此免除“故妻隶妾一人”。有爵位的犯罪服劳役时可以得到优待。如《司空》规定，有爵位的罪犯服刑时，在一定场合可以不穿囚服，不戴刑具。
爵位不只是一种荣誉，它与一系列政治权利、等级特权、经济利益直接挂钩，可谓名至实归。这项原则的贯彻调动了广大臣民为国家和君主效劳的积极性。唯有建功立业，才能博取富贵荣华。作为界定社会等级的基本制度，功勋爵制度比分封制度要合理得多。
换句话说，这种制度及相关的社会政策有意无意之间培育着新的社会阶层结构形态和新的经济关系。从一部战国史看，这批人在当时的社会历史进程中扮演着积极的角色，甚至可以说他们是那段历史的主角。
基本原则之六：爵高者赏重，爵低者赏轻。
功勋爵制度所确定的赏格明显有等级差别。据《商君书·境内》记载，军队围邑攻城能斩获敌军首级八千或者布阵野战能斩获敌军首级二千，即为全功。获得全功的军队“吏自操及校以上”尽赏。具体的赏格规定：爵高者赏重，爵低者赏轻。
这项原则体现了等级制度的一般法则，它符合功勋爵制度自身的逻辑。然而它也有一定的合理性。在通常情况下，军事统帅及各级军官在战争中的作用要大一些；有时军事统帅起着决定性的作用。功高者赏厚，这也符合功勋爵制度的基本逻辑。
基本原则之七：赏罚并行，有赐有夺。
功勋爵制度是贯彻信赏必罚思想的产物。秦朝政治讲究恩威兼施，明赏严责，赏罚公正。这就决定了功勋爵制度的基本原则之一是赏罚并行，有赐有夺。
赐爵是赏功，夺爵是罚过。有些人以爵位替父母妻子免除隶臣身份等也会导致爵位的降低或丧失。有赐有夺，爵位也就有升有降。
在秦朝政治生活中，因犯罪降爵、夺爵的现象司空见惯。激烈的政治斗争有时会导致大规模的夺爵。嫪毒作乱，其舍人夺爵迁蜀四千余家。基本原则之八：设置官吏，专司其事。
功勋爵制度是重要的政治制度之一，涉及国家政治目标的实现和广大臣民的切身利益，关系重大。国家设有专门机构和职官管理有关事宜。
秦朝中央管理赐爵事宜的官吏是主爵中尉。对于爵位的授予、继承、剥夺等，秦国有一套法制化的程序规定。有关的法律内容详细，具有可操作性。
秦朝的功勋爵制度分为二十个等级。据《汉书·百官公卿表上》记载，“爵：一级曰公士，二上造，三簪袅，四不更，五大夫，六官大夫，七公大夫，八公乘，九五大夫，十左庶长，十一右庶长，十二左更，十三中更，十四右更，十五少上造，十六大上造，十七驷车庶长，十八大庶长，十九关内侯，二十彻侯。皆秦制，以赏功劳。"