深化改革重决策

中书省、枢密院等官府建立以后，官僚机构内部的吏治和效率，使忽必烈感到很不如愿，他决定还要进一步完善，才能适应政府运行机制。

有一次，忽必烈询问应召的转运使张雄飞等人：“今任职者多非材，政事废弛，譬之大厦将倾，非良工不能扶，卿辈能任此乎?"

张雄飞回答：“古有御史台，为天子耳目，凡政事得失，民间疾苦，皆得言；百官奸邪贪秽不职者，即纠劾之。如此，则纪纲举，天下治矣。”

忽必烈听了，连连称善。宰相廉希宪和翰林学士高智跃也向忽必烈提出过尽快设立御史台的类似建议。

至元五年(1268)七月，忽必烈下令设立御史台，以右丞相塔察儿为首任御史大夫，张雄飞则担任侍御史。此外，还设御史中丞、治书侍御史等。

御史台的职司主要是纠察百官贪赃不法和谏言政治得失。忽必烈本人对御史台格外重视。

御史台由台院、殿中司、察院三部分组成。台院设大夫、中丞、侍御史若干员，是御史台的首脑机关。殿中司设殿中侍御史，专门纠肃朝仪和监督大臣奏事等。察院设监察御史三十二人，专掌举刺百官善恶和讽谏政治得失。

御史台官员任用，依然是蒙古人居长，参用一定数量的汉人。御史大夫，开始就贯彻非蒙古“国姓”不授的原则，而且以蒙古勋旧贵胄“大根脚(家世、出身)”为主。

首任御史中丞为帖赤和阿里，从名字看，此二人并非汉人。

后来，参用的张文谦、董文用、崔彧、张雄飞等汉人中丞，多半是忽必烈亲自选拔的藩邸旧臣。监察御史起初均为汉人，至元十九年(1282)十月，经崔或提议和忽必烈批准，改作蒙古人十六员、汉人十六员。还确定了台察官自选的规则。

御史台设立伊始，忽必烈就颁布《立御史台条画》,规定其纠弹不法、上书言事、照刷文卷以及监督刑狱铨选等职司。

半年后，忽必烈又下令建立隶属于御史台的四道按察司。后来又改建二十二道肃政廉访司。还增立江南、陕西二行御史台。

忽必烈建立的御史台，具有品秩高，自成与中书省、枢密院鼎立的系统，台谏合一，地方监察高度完善等特色。

御史台的建立，使忽必烈在实行汉法官制方面达到了最高点，从而给元帝国的朝政添加了新的监察机制。立台数月，即追理侵欺粮粟近二十万石，在整顿吏治方面取得了较明显的成效。

忽必烈知人善任，使用了一批杰出人才担任台察相关职务，也是御史台成效显著的重要原因。

蒙古勋贵玉昔帖木儿任御史大夫，“事上遇下，一本于诚”,敢于在忽必烈大发雷霆时争辩不已，言辞耿直，甚至让忽必烈也不得不息怒。

当权臣阿合马以“庶务责成诸路，钱谷付之转运，今绳治之如此，事何由办”为由，欲将按察司并入转运使司且请路府与宪司互相照刷案牍时，玉昔帖木儿斥责道：“风宪所以戢奸，若是，有伤监临之体。”

玉昔帖木儿终于挫败了阿合马废黜、打击按察司的阴谋。

至元二十八年(1291),权相桑哥倒台，最终也是玉昔帖木儿率怯薛近侍在忽必烈面前轮番奏劾的结果。

崔或负才气，刚直敢言，颇受忽必烈器重。阿合马、桑哥垮台后，忽必烈两次命令他出任御史中丞，整顿台纲，在确定台察官自选和台察官皆得言事，奏劾贪官污吏及权相奸党等方面多所建树。忽必烈对他的各种奏议，多半是言听计从。

至元二十九年(1292),崔或劾集贤院官詹玉贪酷暴横，谎报江南有叛，矫命乘传往鞫。忽必烈立即谕旨：“此恶人也，遣之往者，朕未尝知之。其亟擒以来。”中书省奏请以崔或为中书省右丞，忽必烈的答复是：“崔或不爱于言，惟可使任言责。”可见，对崔彧了解之深，委任之专。

监察御史姚天福常常廷折权臣，忽必烈嘉奖他的刚直，赐号“巴儿思”,谓其不畏强悍，犹若老虎。后来，在纠正御史台设大夫二员和废黜按察司等错误上姚天福都发挥了积极作用。

然而，忽必烈凭借御史台监察百官的同时，又相继任用阿合马、卢世荣、桑哥等理财大臣，替他搜刮财富。而当御史台官员检举纠劾阿合马、卢世荣、桑哥等违法行为时，忽必烈总是有意无意地站在这些理财大臣一边，予以包庇袒护。

陈思济、魏初相继奏劾阿合马不法，忽必烈只令近侍对奏章略加核实，不了了之。

而且，让近侍核对弹劾事实，本身就是将御史置于近侍监督之下的不恰当做法，就是对御史监察权的某种压制和侵犯。

忽必烈对被纠劾的权臣的纵容庇护，助长了他们的嚣张气焰，致使相当长的时期内中书省(尚书省)与御史台相对立，省臣压制台察的情况十分严重。

其实，忽必烈并非未觉察阿合马、桑哥等权臣的违法行为，也并非不知道台察官的重要性，只是他要从事灭南宋、平定蒙古叛王及海外征伐等大规模的军事活动，需要权臣为其敛财养兵。因此，只好暂时压抑御史台监察官。阿合马被杀后，忽必烈命令崔彧出任御史中丞。

不久，崔彧却因奏劾上任不足十日的右丞卢世荣而忤旨罢职。而当桑哥垮台后，忽必烈再次任命崔或为御史中丞，整顿台纲。这些均能说明忽必烈对台察官和理财官交互重用，取其所需的真实用意。

出于上述复杂矛盾心理，忽必烈有时的举措也会令人费解。例如，阿合马死后其罪状被揭露，忽必烈以监察官失职为由，撤换了御史中丞以下的大部分官员，又饬戒台察官员：“官吏受贿及仓库官侵盗，台察官知而不纠者，验其轻重罪之。中外官吏赃罪，轻者杖之，重者处死。言官缄默，与受赃者一体论罪。”桑哥事败后，忽必烈再次指斥道：“桑哥为恶，始终四年，其奸赃暴著非一，汝台臣难云不知。”

最后，在大夫玉昔帖木儿的提议下，将久任台察者罢免，新任者暂留。

台察官在纠弹理财权臣的过程中，得不到忽必烈的充分支持，事后却屡受责难，甚至被当作替罪羔羊，这的确叫人啼笑皆非。

表明御史台监察官虽然在忽必烈朝得到长足的完善和发展，但因其御用鹰犬耳目的根本属性，始终不能摆脱忽必烈对台察官、理财官同时重用的两难。其正常功能无法充分发挥就是十分自然的了。

中书省、枢密院、御史台三大官府相继建立前后，忽必烈身旁的一群汉族官员还帮助他详细论证了上述官府的构建体系及其相互关系。

许衡曾经和刘秉忠、张文谦历考古今官制的分并统属之序，又把省、部、院、台、郡、县等百司的联属统制，绘制为图，然后奏请于上。朝廷官员们还就中书省、枢密院、御史台三官府的公文行移规则，进行集议。

当时，商挺任职枢密院，高鸣任职御史台，两人都不喜欢许衡的见解，坚持定为咨禀。还以“台院皆宗亲大臣，若一忤，祸不可测”等语试图令许衡让步。

双方各不相让，一起把自己的意见向忽必烈奏报。

最后，忽必烈裁定：“衡言是也，吾意亦若是。”由此确定了中书省、枢密院、御史台三大官府公文行移的基本规则。

作为蒙古草原古老传统的忽里台贵族会议，盛行于蒙古国时期。而皇帝主持的若干枢要大臣或省院台大臣奏闻，又是窝阔台时期形成的雏形，至忽必烈朝最终确立的。

元朝建立后，枢要大臣奏闻逐步成熟，并随着中书省、枢密院、御史台的相继建立，完成了向省院台大臣奏闻的过渡。

王恽《中堂事记》说，中统二年(1261)四月六日“诸相人见”“因大论政务于上前，圣鉴英明，多可其奏”。

四月十三日，“诸相入朝，以议定六部等事上闻，纶音抚慰，大允所奏，曰：向来群疑，焕然冰释”。

中统三年(1262)二月，忽必烈召见窦默、姚枢、刘秉忠及张柔，拿出李瓊给王文统的书信让他们看。忽必烈问：“汝等谓文统当何罪?”窦默、姚枢、刘秉忠等文臣异口同声地回答：“人臣无将，将而必诛。”

于是，忽必烈下令杀了王文统。这是忽必烈与汉族臣僚议定诛王文统的较特殊的枢要大臣奏闻。

此后，仍不时有“奏事内廷”“廷臣奏事”“凡省台监奏事奏已，上或有所可否”之类的记载。以上记录，虽然比较零散简单，但大体包含了若干大臣奏事和议论政务，皇帝“有所可否”,乾纲独断等基本内容，故不失世祖朝以降省院台大臣奏闻的概括描绘。

王恽及马祖常经常提出批评建议，主要是参照汉唐等传统王朝的皇帝定期视朝制度而发的。他们之所以提出非议，不外是忽必烈以降的蒙古皇帝没有像汉唐两宋那样，采取严格繁缛的礼仪，定时、定地朝见文武百官，处理政务。

忽必烈以降不是没有“视朝”,而是采取了省院台大臣奏闻的特殊方式，进行最高决策。

这种奏闻方式，与汉地王朝百官均能参加的“常朝”有较大差别，即时间不固定，地点不固定，参与者也只是少数省、院、台亲贵大臣及怯薛近侍。

在这种特殊“视朝”方式下，大多数汉族臣僚“鲜得望清光”,自然会愤愤不平。在汉族臣僚纷纷扬扬的非议声中，省院台大臣奏闻的特殊“视朝”方式就被曲解和掩盖了。

忽必烈采取这种特殊的“视朝”方式，原有两个：其一，自元世祖忽必烈开始，蒙古统治者在部分吸收汉法、运用汉法的同时，仍较多保留了蒙古草原旧俗。保持蒙、汉政治和文化的二元结构及蒙古贵族的特权支配，这始终是元帝国的重要国策。

受此国策的影响，蒙古统治者虽然逐步减少了忽里台贵族会议在最高决策中的比重，但不愿意也不可能照搬汉地式的“常朝”。

其二，元代朝廷用语一般是蒙古语。忽必烈等大部分蒙古皇帝不懂汉语，大部分汉族臣僚又不懂蒙古语，君臣间的上奏和听政，不能不受语言隔阂的较严重制约，而需要借助怯里马赤译员做中介。

这种情况下，文武百官朝见皇帝和上奏政事，就变得十分困难。忽必烈自然而然地会经常使用少数蒙古人和熟悉蒙古语的色目人、汉人大臣参加的省院台大臣奏闻，来代替汉地式的“常朝”。

人们从世祖初参与省院台大臣奏闻的中书省宰执廉希宪、张文谦都精通蒙古语，左右司郎中贾居贞“由善国语，小大庶政，不资舌人，皆特人奏”;右丞相史天泽自称“老夫有通译其间，为诸公通达尔”等史实，也能窥见一斑。

这似乎是忽必烈朝开始的省院台大臣奏闻具有自身特色而异于前代常朝的另一个直接原因。

忽必烈朝每次奏闻均留有具体准确的年月日。但所载奏闻上下相隔时间，则因史料零散和不完整，或隔数日，或隔数年，无法见识其真面目。

比较而言，王恽《中堂事记》所保存的有关元初省院台大臣奏闻的时间记载，是相当完整和珍贵的。

另外，在相关的官方文书等史料中，除了记载省院台大臣奏闻的举办年月日外，又加缀四怯薛番直次第日期，而且这类加缀始终如一，未见变动。这应是蒙古怯薛番直制度渗入省院台大臣奏闻在日期记录上的实际反映。

省院台大臣奏闻举办的地点可分三类：

一是大都皇宫内，如大都皇城西殿，皇城暖殿，香殿，紫檀殿等。二是上都宫殿及斡耳朵内，如上都斡耳朵火儿赤房子等。三是两都巡幸途中的纳钵及大都郊外行猎处。

举办时间不固定，场所或两都宫内各殿，或巡幸途中纳钵(皇帝牙帐),变化多端，靡有定所。这或许是忽必烈朝省院台大臣奏闻显得不甚正规而容易被人们忽视的重要原因。

其实，在看待省院台大臣奏闻的举办时间和场所时，无疑有一个采用何种标准或尺度等问题。如果用汉地王朝正规礼仪意义上的“常朝”作标准，忽必烈朝省院台大臣奏闻似乎不伦不类，难登大雅之堂。如果从蒙古“行国”“行殿”的草原游牧传统角度去观察分析，就比较容易得出合理的认识了。

所谓“行国”“行殿”,均是无城郭常处，逐水草而居的游牧国君栖息理政习俗。忽必烈朝开始的省院台大臣奏闻时间和场所的不确定性，正是这种习俗在朝廷议政决策方式上的表现。

也就是说，时间和场所的不确定性，是蒙古草原习俗给省院台大臣奏闻带来的印痕，并不影响其视朝和最高决策的属性和功能，故无可厚非。

出席省院台大臣奏闻的，除了主持人皇帝外，由上奏大臣与陪奏怯薛执事两部分组成。上奏大臣主要来自中书省(尚书省)、枢密院、御史台、宣政院等四个枢要官府。其中，尤以中书省官员比例最大。间或也有秘书监、司农司等个别寺监。这与元代中书省、枢密院、御史台、宣政院长期拥有独立上奏权及中书省总辖百官上奏的制度基本吻合。

关于上奏大臣的人数，郑介夫说：“今朝廷得奏事者，又止二三大臣及近幸数人而已。”

张养浩说：“况今省台奏事，多则三人，少则一人，其余同僚，皆不得预。”

以上说法，似乎符合忽必烈朝的情况。上奏大臣仅仅二三人，很可能是忽必烈等皇帝沿用蒙古那颜及伴当旧俗，看重少数大臣长官上奏所致。

怯薛近侍以陪奏者的身份参与省院台大臣奏闻，是元代朝政中值得注意的现象。

云都赤，蒙古语意为“侍上带刀者”,怯薛执事官之一。单就带刀护卫的职司而言，云都赤的陪奏，起初主要是护驾防奸。

实际上，陪奏的怯薛执事并不止云都赤，还有速古儿赤(掌尚供衣服者)、怯里马赤(译员)、火儿赤(主弓矢者)、博儿赤(掌烹饪饮食者)、昔宝赤(掌鹰隼者)、必阇赤(掌文书者)、阿塔赤(掌牧养御马者)及给事中等。尤其是速古儿赤陪奏出现的次数甚至超过云都赤，居怯薛执事之冠。

陪奏的怯薛执事，大抵是依其所在的四怯薛番直，分别负责皇帝的生活服侍、护驾、文书记录、圣旨书写等职事。

但在陪奏时有些怯薛执事官的实际作用并不限于其原有职司，而是重在辅佐皇帝裁决机密政务，军政财刑，无不涉及。如曾充任元世祖御前侍从的贺胜，“无昼夜寒暑，未尝暂去左右”,虽然身为汉人，也可“留听”“论奏兵政机密”。

按照“虽以才能受任，使服官政，贵盛之极，然一日归至内廷，则执其事如故”的制度，某些带“大夫”“院使”等官衔的宿卫大臣，在省院台大臣奏闻的场合，仍是以内廷宿卫的身份出现的。在皇帝及其他人心目中，他们也是与一般出身的省院台大臣有别的“近臣”。

省院台大臣奏闻的参加官员，由上奏大臣和陪奏怯薛两部分人员组成，表面上看似乎是偶然的。事实上，它反映了忽必烈朝以降省院台外廷官和怯薛内廷官的内外衔接及其在省院台大臣奏闻中各自所处的位置和功用。怯薛执事是蒙古国时期草原游牧官的核心部分，也是蒙古汗廷的基本职官。

中书省、枢密院、御史台则是忽必烈开始建立的汉地式枢要官府。二者长期在内廷和外廷并存且有一定的分工合作。

怯薛执事实际上类似于汉代的“内朝官”,省院台大臣则类似于“外朝官”。二者以陪奏和上奏两种角色参加省院台大臣奏闻，从而使之某种意义上成为皇帝主持下的内廷怯薛、外廷省院台大臣的联席决策形式。

省院台大臣奏闻的议政内容相当广泛，军事、民政、财赋、刑法，监察、驿站，都在省院台大臣奏闻的议政内容之列。

关于省院台大臣奏闻的具体程序和决策方式，《元典章》卷三十四《兵部一》《逃亡·处断逃亡等例三款》载：

至元二十四年十二月初九日，安童怯薛第一日，本院官奏，月的迷失奏将来有，镇守城子的军人逃走有。在先，那逃走的根底一百七下打了呵，放了有来。那般呵，惯了的一般有。

如今那般逃走的每根底，为首的每根底敲了，为从的每根底一百七下家打呵，怎生?么道将来有。俺与省官每忙兀歹一处商量来。忙兀歹也说，我也待题来。若不那般禁约呵，不中的一般。么道说来。叶右丞也那般道有。玉速帖木儿大夫俺一同商量的，依著月的迷失的言语，为首的每根底敲了，为从的每根底一百七下家打了，惩戒呵，怎生?么道。奏呵，为首的每根底问了，取了招伏呵，对着多人订见了呵，敲了者。为从的每根底，依著在先圣旨体例里一百七下打了，放者。么道，钦此。

此硬译体公文的前半，是枢密院转达江西行枢密院官月的迷失有关处罚逃军的奏章，也包括月的迷失和江淮行省左丞相忙兀歹的商讨意见。

随后又是枢密院官与中书省右丞叶李、御史大夫玉速帖木儿会商后拟议奏报的处理意见。最后，是以世祖忽必烈圣旨形式出现的朝廷决策。所反映的上奏、拟议、决策三程序，前后相连，井然有序，不失为省院台大臣奏闻的议政决策的一个典型。

至元二十一年(1284)十一月，忽必烈任用卢世荣为中书省右丞，掌管财政，控制了中书省的实际权力。未逾十日，反对卢担任宰相的御史中丞崔彧被罢黜。翌年正月，卢世荣又以中书省的名义，奏请废黜了江南行御史台。

应该强调的是忽必烈在省院台大臣奏闻中的最高决策权十分突出，行使最高决策权时比较认真。所下达的圣旨多半比较具体且带有针对性，多半不只是对省院台大臣上奏意见的简单同意，而是要加入皇帝个人的一些决断意见。

最典型的是至元二十四年(1287)二月十五日省院台大臣奏闻时尚书省左丞叶李上奏设立太学事，忽必烈所降圣旨曰：

您说的宜的一般，那田地里立太学，合读是什么书，合设学官并生员饮食分例，合立的规矩，外头设儒学提举去处写出来，我行奏著，那时分，我回言语。钦此。

元世祖忽必烈在肯定叶李设立太学及各路儒学提举司奏议合理性的同时，又进一步要求臣下就太学所读书籍、所设学官、生员饮食分例等规则，以及设置儒学提举司的具体地点等，拟出详细方案，然后重新上奏，以便皇帝作出相应的决策。

世祖忽必烈在位三十余年，虽留下中统二年以“手诏”答四川降将杨大渊等零星记载，但另一些史料又表明“手诏侍郎杨大渊”乃翰林院词臣王恽所代笔。

黄缙《都功德使司都事华君墓志铭》所载颇有价值：“都功德使所掌祝鳌槍禳，皆朝廷重事，每人对上前，都事则载笔以从，书其奏目及所得圣语。虽在庶僚，而日近清光，士林中以为荣。”

按照黄缙的说法，省院台大臣奏闻的最终决策形式皇帝圣旨，或是由随同上奏大臣的都事等首领官身份者“载笔”书写的。

除都功德司都事外，中书省、枢密院、御史台等大臣也携有经历、都事、直省舍人等，或许这些人也执行“载笔”“书其奏目及所得圣语”的任务。这又不失为省院台大臣奏闻圣旨决策多数为口头而非皇帝亲自书写的证据之一。

蒙古国时期朝廷的决策方式主要是忽里台贵族会议。参加忽里台的贵族们大抵奉行平等议事的原则。对军国大事，大汗不能单独决断，而必须经过贵族会议的讨论和认可。忽必烈朝确立的省院台大臣奏闻则不然。

奏闻的主持者和裁定者明确是皇帝，参加者包括中书省、枢密院、御史台等上奏大臣和陪奏怯薛执事。

奏闻中，省院台大臣虽然可以参与奏议，并拟出初步处理意见，但其身份是大汗的臣仆，“军国机务，一决于中”,裁决权牢牢掌握在皇帝手中，皇帝对省院台大臣奏闻全过程拥有主导权。

忽必烈以忽里台会议的使用逐渐减少，省院台大臣奏闻越来越多地充当朝廷主要决策方式，说明后者基本适应了大汗专制集权的发展趋势。省院台大臣奏闻作为最高决策方式，比忽里台贵族会议有了明显的进步。

省院台大臣奏闻对中书省的大都留省和上都分省制也带来一定影响。由于元世祖以降两都岁时巡幸的长期施行，中书省在每岁春夏常因扈从和留守分作上都分省和大都留省两部分。人们习惯上称大都留省为“都省”,扈从上都的中书省官员为“分省”。