各族参用稳地方

忽必烈在改革中央机构的同时，对地方机构也做了改革和整顿，创立了行省制度。

成吉思汗建立大蒙古国时，实行领户分封制，将草原牧民按十进位分别编制为十户、百户、千户和万户，分封给自己的子弟、贵戚和功臣等。

蒙古入主中原以后，“随事创立，未有定制”,地方制度十分混乱不堪。

蒙古沿袭成吉思汗以来的祖宗之法，在蒙古贵族中继续实行分封制，同时学习金朝的经验，在占领区随时、随地、随事临时设置行省，进行管辖。

行省制度可以追溯到魏晋时期的行台。

北朝、隋和唐初都曾置行台尚书省(简称行台)于外州行使尚书省的职权。

金朝沿袭这一制度，为处理地方上的一些重大军政事务，派遣尚书省宰臣出外便宜行事，行使尚书省职权，叫作“行尚书省事”,简称为“行省”,金末主要是为抵御蒙古和镇压农民起义而设。

金朝行省是中央尚书省的派出机构，代表中央尚书省临时处理某些军政事务，事毕撤销，不是固定的地方行政机构。

蒙古进入中原以后，曾糅合蒙古分封制，仿效金朝的行省名称，对一些投降的金朝官吏或地方军阀，授予“行省”官号，但都不带宰相职衔，又不是为了解决某事而设，带有一定分封性质，所以，与金朝的行省根本不同。后来，这一类行省名号逐渐被取消。

窝阔台在授予降将“行省”官职的同时，又将被征服地区划分为三个较大行政区，分别任命札鲁忽赤进行管理。

至蒙哥时期，这三个大行政区，在汉文史料里被称为“行尚书省”,即“燕京等处行尚书省”,治所设在燕京(今北京),统治中原汉地；“别失八里等处行尚书省”,治所设在别失八里(今新疆吉木萨尔),统治阿姆河以东、阿尔泰山以西原西辽、花剌子模故土；“阿姆河等处行尚书省”,治所设在徒思(今伊朗马什哈德一带),统治阿姆河以西波斯地区。这一类行省具有金末行省的一些性质，但又有所不同，开始向地方行政区划过渡。

不过，这一类行省的名称皆是汉人的附会之词，因为当时大蒙古国的中央政府还没有尚书省的建置，官员也未称行省事。仍称札鲁忽赤等。

忽必烈便是在这种既保存有蒙古分封制，又有临时安顿金宋降人所设的行省和附会金末行省的混乱情况下登上历史舞台的。

忽必烈为了稳定地方秩序，加强对地方的管理，先在地方上设置十路宣抚司作为最高行政机构，以赛典赤、李德辉为燕京路宣抚使，徐世隆为副；宋子贞为益都济南等路宣抚使，王磐为副；史天泽为何南路宣抚使；杨果为北京等路宣抚使，赵炳为副；张德辉为平阳太原路宣抚使，谢瑄为副；孛鲁海牙、刘肃并为真定路宣抚使；姚枢为东平路宣抚使，张肃为副；张文谦为大名彰德等路宣抚使，游显为副；粘合南合为西京路宣抚使，崔巨济为副；廉希宪为京兆等路宣抚使。

忽必烈在设置十路宣抚司的同时，又仿照金末行省制度，常常以中书省宰执挂上“行某处中书省事”的头衔，出外行使中书省的职权，主持地方的政治、经济和军事等方面的事务，因事而设，事毕则罢，没有固定的治所和辖区。

后来，这类行省越设越多，并渐趋稳定，已与前代所设的临时性的中央派出机构大不相同，实际上已成为常设的地方机构。

鉴于这种情况，忽必烈干脆将各地所设行中书省作为地方上最高行政机构固定下来，并向全国推广。

由行中书省成了地方的行政机构，行省官员若再以中书省宰执行中书省系衔，就与中书省的权限没有区别了，且职权太重，为此，忽必烈重新更定官制，撤销中书省宰执行中书省之职，只设某处行中书省丞相、平章政事、右丞、左丞、参和政事等。

后来，又嫌行中书省丞相职权太重，取消其职，以平章政事为行中书省最高长官。

忽必烈整顿地方机构，正式确立了行省制度。其时，将大都周围的河北、山西、山东等地称为“腹里”,由于中央的中书省直接统辖。

此外，忽必烈在全国共设立十个行省：陕西行省，辖境包括今陕西省以及甘肃省、内蒙古自治区的部分地区；甘肃行省，辖境包括今宁夏回族自治区、甘肃省大部分和内蒙古自治区的一部分地区；辽阳行省，辖境包括今辽宁、吉林、黑龙江三省以及内蒙古部分地区和黑龙江以北、乌苏里江以东今属俄罗斯地区；河南江北行省，辖境包括今河南省以及湖北、安徽、江苏三省的长江以北地区。

四川行省辖境包括今四川大部分地区以及陕西、湖南两省部分地区；云南行省，辖境包括今云南省全境、四川省和广西壮族自治区的部分地区以及泰国、缅甸两国北部的一些地方；湖广行省，辖境包括今湖南省、贵州省、广西壮族自治区的大部分地区以及湖北、广东两省部分地区；江浙行省，辖境包括今浙江、福建两省全境，安徽、江苏两省南部，以及江西

省部分地区，还管辖澎湖和台湾；江西行省，辖境包括今江西、广东两省的大部分地区；征东行省则是为了征伐日本而设，曾两度罢设，又两度建立。

征东行省设在高丽，行省丞相由高丽国国王兼任。征东行省的权限由两部分组成，一是依附于元王朝的“藩属”高丽国，由高丽国王管理，下属政权机构和体制不变，财赋亦不用上交中书省。

二是直接在元中央统治下的二府一司，即迁置于辽阳行省境内沈州的管理高丽侨民的“高丽军民总管府”,设于黄海之耽罗岛上的“耽罗军民总管府”和设于黑龙江口奴儿干地区的“征东招讨司”,这二府一司由元中央任命的“参知政事”管理。

在忽必烈所设置的十个行省之中，唯有征东行省的性质与内地行省的性质有所不同。

忽必烈在十个行省之外，又在漠北设立了和林转运司，后改为和林宣慰司都元帅府，作为中央中书省的派出机构，管理政府所属军民和城郭、工局、仓廪、屯田、驿站等事务。后来，元武宗在此基础上建立岭北行省。

忽必烈还在畏兀儿地区设立别失八里、和州等处宣慰司都元帅府。在中央设置宣政院直接管辖吐蕃地区。这两个地区虽然没有设行省，但属于两个特殊行政区，实际上也相当于行省一级建制。

行省的权力很大，掌管整个地方政治、军事、经济和思想文化等，直接对中央及中书省负责。

忽必烈确立行省制度，堪称是中国地方行政制度的一大变革，发展了秦汉以来的地方郡县制度，有效地防止了地方分裂，在中国地方行政区划和政治制度史上占据极其重要地位。

忽必烈所创立的行省制度，为后世所沿袭，明代虽然改行省为承宣布政使司，但习惯上仍称行省，简称为省。省作为地方最高一级行政机构的名称，一直沿用到现代。

行省之下，忽必烈糅合唐宋和辽金制度，设置路、府、州、县等机构。路统于行省，设总管、同知等官员；府一级不普遍设置，统属也不一样，有的统于路，与州平级，有的统于行省，为直隶府，与路同级，个别者则直属于中央的中书省，府设知府(或府尹)、同知等官员；州也有两类，一类直属于行省，称直隶州，与路、直隶府平级；一类则隶属于路和直隶府，皆设州尹(或知州)、同知等官；县一级按户数多少分为上中下三等，设县尹、县丞、县尉等官。

实际上，忽必烈所确立的地方机构是省、路(直隶府、直隶州)、州(府)、县四级行政制度，个别者为明代所沿袭，并在此基础上形成了比较成熟的省、府(州)、县三级制度。

忽必烈担心地方上的路、府、州、县不听从自己指挥，又在这些机构中普设达鲁花赤一职。达鲁花赤是蒙古语“镇守者”的音译，在汉文史籍中也称为“宣差”或“监临官”。

最初，蒙古征服各地以后，无力单独进行统治，一般都要委付当地上层人物治理，同时派出达鲁花赤监临，位在当地官员之上，掌握最后的裁决权力，以保证蒙古大汗的统治。

忽必烈统一全国以后，亦在路、府、州、县等机构中设达鲁花赤，由蒙古人充任。

达鲁花赤在地方各级机构中地位最高，但往往不管实际事务，成为高居于各级地方官之上的特殊官员，具有皇帝特派员的性质。忽必烈是想利用本民族的优越地位，布置眼线，以便及时了解地方情况，以达到控制地方的目的。

但忽必烈所派遣的这些蒙古人充任达鲁花赤，一般文化素养都比较低，就难以对地方政治、经济、文化发展起到促进作用。

忽必烈又在路、府、州、县之下分设乡、都等基层组织，统称为里；城镇中的隅、坊组织，统称为坊。里、坊设有里正、主首、隅正、坊正等办事人员，负责催办税粮、督促徭役、维护地方治安等。

此外，忽必烈还推行村社制。开始，北方人民为了克服人力不足的困难，曾自发地组成了一种“锄社”,在农忙时“先锄一家之田，本家供其饮食，其余次之，旬日之间，各家田皆锄治”。“间有病患之家，共力助之。”农民创造的这种互相帮助的组织形式，发挥了集体力量，夺得了“苗无荒秽，岁皆丰熟”的好收成。

忽必烈听说此事之后，觉得这一组织形式很好，于是大加利用。

至元七年(1270)颁布农村建立村社法令，规定以自然村为单位，原则上每五十家立为一社，社有社长，由社众推举年事已高、通晓农事、家有兼丁的人担任，免去本人差役，专门负责“教劝本社之人务勤农业”。

每社还设立义仓、社学等，社众之间要在生产上互相协助。后来，村社制与里坊制逐渐合一，社长除劝农外，还往往负责统计户口、征调赋役、维持治安、处理诉讼等，成为里正的下属。

忽必烈采用汉法，层层设职，逐级上传下达，最后统于中央，保证了地方井然有序，受到了后人的称赞。

忽必烈在采用汉法、照搬中原王朝专制主义中央集权制度的同时，亦保留了一部分分封采邑制。

成吉思汗建国后，曾在漠北大行分封，诸王贵族都得到大小不等的分地。窝阔台时，蒙古统治范围扩展到中原，诸王、贵族、将领往往将他们俘虏的人户就地安置，派人管理，成为自己的私属，不隶州县。又曾授予金宋降人为“行省”,也带有分封性质。蒙哥时期，也曾在中原地区实行分封。

忽必烈即位以后，并没有完全取消这种分封制度，他在灭宋以后，又将一些江南州郡分赐予诸王贵族作为食邑等。

但他已经认识到分封的害处，曾取消汉人世侯等部分分封，又对封地贵族的特权和不法征敛行为进行一些限制等，基本上将封地变成了贵族的采邑，难以构成对中央统治的威胁。

忽必烈保留部分分封采邑制，在整个国家体制中不占主要地位，这同后来明朝保留的分封制相比，也不为过。故此，忽必烈所确立的中央和地方制度，还是中原王朝长期以来实行的中央集权制度，忽必烈采用汉法占据主导地位。