遵照汉法定机构

忽必烈控制了“在整个有居民的世界里，没有一个国家像它那样有那么多居住地区和那么多人”的国家，如何进行管理，就成了摆在忽必烈面前的重要问题。

忽必烈很清楚，管理这样一个疆域辽阔的国家，只凭个人的努力是不够的，需要许多贤臣良将来辅佐，这样，就要选拔人才，设立机构，建立一套社会稳定的机构，以保证国家长治久安。

要设立统治机构，是仍然沿用蒙古旧法呢，还是采用汉法呢?这是当时蒙古贵族中争论最多的问题。

忽必烈力排众议，采纳了汉族儒士的建议，毅然决然地采用了汉法。

事实上，蒙古在中央政权建设方面，没有什么成就可言，一直比较混乱。成吉思汗建国时，曾封失吉忽秃忽为也可札鲁忽赤，即大断事官，让他总揽民户分封及刑事诉讼等事，成吉思汗授权忽秃忽说：“将举国百姓，分与我母、诸弟、诸子等，不论何人，不得违汝所言”,“于举国百姓之中，惩彼盗贼，勘彼诈伪，死其当其死者，惩其当其惩者”,还要“将举国百姓所分之份，所断之案，书之青册文书，传至子子孙孙”,不得更改。

也可札鲁忽赤实际上成为国家最高行政长官。窝阔台灭金以后，命失吉忽秃忽为中州断事官，统管汉地户口、赋税、刑法等事务，专治一方，汉人称之为“胡丞相”。

此外，大汗建有怯薛组织，承担护卫大汗、宫廷服务、行政差遣等任务。怯薛组织设有必阇赤一职，掌管写发大汗诏令及其他宫廷文书事务。

后来，蒙古统治地域不断扩大，在中原和西域各地区颁布政令以及征收贡赋、任免官吏等，都需要行用文书，必阇赤的作用越来越重要，逐渐得以参与政务，成为次于大札鲁忽赤的辅相之臣。

1231年，窝阔台南征驻跸云中(今山西大同),曾仿中原官称，授予必阇赤长官耶律楚材、粘合重山、镇海三人为中书令和中书左、右丞相，并将必阇赤机构改称中书省。

不过，那时改称的中书省只是权宜之计，并不是蒙古中央统治机构的定制。

忽必烈即位以后，面对蒙古权宜设官、中央统治机构混乱的状况，命令刘秉忠、许衡等人“酌古今之宜，定内外之官”。

刘秉忠、许衡等人以为，唐宋以来，中央实行三省制，但北宋实际起作用的是中书省、枢密院和三司。

至金代，干脆将三省合为一省，称为尚书省，另设枢密院和御史台，掌管军事和监察。刘秉忠、许衡都生于金代，对金制十分熟悉，认为金代的中央机构简要、实用，建议忽必烈仿照金制，在中央设置中书省掌行政，枢密院掌军事，御史台掌监察，作为中央的主要行政机构。

忽必烈听了刘秉忠、许衡等人的汇报，非常高兴地说：“天下国家，譬犹一人之身，中书省是我的右手，枢密院是我的左手，御史台是我用来医治左右两手的”。

忽必烈形象生动的比喻，基本上道出了三个机构的职责及忽必烈准备设立这些机构的初衷。

忽必烈采纳了刘秉忠等人的建议，在中央相继建立了中书省、枢密院、御史台等机构。

中书省于中统元年(1260)四月正式建立，名称虽与金代尚书省不同，但实质完全一样。中书省最高长官为中书令，由皇太子兼任，未立太子时空缺。下设官员初无定数，后来定为右丞相、左丞相各一人，总领省事，统率百司；平章政事四人，为丞相的副手；右丞、左丞各一人。参知政事三人，为执政官。因为蒙古人以右为上，故右丞相高于左丞相。

上面这些官员共同构成宰执班子。担任宰执的人员来自各族上层分子，比如，中统二年(1261),即以不花、史天泽为右丞相，忽鲁不花、耶律铸为左丞相，塔察儿、王文统、赛典赤、廉希宪为平章政事，张启元为右丞，张文谦为左丞，商挺、杨果为参知政事。

其中，蒙古三人，汉人六人，汉化契丹人一人，汉化畏兀儿人一人，回回一人，说明忽必烈比较注意联合各族上层分子，特别注意联台汉族地主阶级。

宰执下面设有众多僚佐，主要有参议中书省事、郎中、员外郎、都事等。中书省下设吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部六部，各部最高长官都称尚书。负责各方面具体工作。

枢密院于中统四年(1263)正式设置，掌管天下兵甲机密之务，与中书省分掌行政和军事大权。

枢密院最高长官为枢密使，例由皇太子兼任，未立皇太子时空缺。实际长官为枢密副使、佥书枢密院事，后来又在枢密副使之上设知枢密院事(简称知院)、同知枢密院事(简称同知),在佥书枢密院事之下设同佥书枢密院事、院判等，名额不定。

御史台正式设于至元五年(1268),是中央的最高监察机构。长官有御史大夫、御史中丞、侍御史、治书侍御史等。

忽必烈所设置的枢密院和御史台虽与中书省并称，可以自行奏事、自选僚属，分别对皇帝负责，但在文书往来上仍然显示出与中书省地位的差别。

中书省发送枢密院、御史台的文书，行文使用由上行下的“札”;而枢密院和御史台发送中书省的文书，行文则使用由下行上的“呈”。

与此相联系，作为中书省最高长官的宰执，也体现出位高权重的特点。

宰执中居于首位的右丞相，除个别非常时期以外，必由蒙古贵族担任，其余宰执则参用各族上层分子。

中书省工作时，宰执们列坐一堂，就所议之事各抒己见，最后由右丞相作出决断。有时讨论重大决策问题，也往往由中书省召集枢密院、御史台、六部等机构有关官员举行集体会议。实际上，中书省在中央统治机构中占有突出的地位，具有统率百司的职权。

实际上，枢密院和御史台也要接受中书省的领导。

此外，忽必烈又在中央设置了宣政院，掌管全国佛教事务和吐蕃地区事务，这是忽必烈仿汉制创设的一种新的机构，历史上不曾有过。

又设置了大宗正府，负责审理诸王、驸马投下中蒙古色目人的犯罪案件和汉人南人中的重大刑事案件，与前代宗王府主要管理皇族事务有所不同。

大蒙古时期的最高刑政长官札鲁忽赤，因为中书省宰执分割了他的行政权，于是变成了大宗正府单一的司法长官。忽必烈在中央还设有宣徽院，除掌管前代宣徽院所掌管的朝会、宴享、祭祀、礼仪、御膳等事务外，还掌管征收漠北蒙古人赋税、诸王宿卫怯怜口名籍、选送和推荐怯薛人员、抚恤蒙古部落，等等。还设置翰林国史院，负责纂修国史、起草制诰文书、备皇帝顾问等。又创设通政院掌管全国驿站，大司农司掌管全国农桑水利等。

经过一番改革和整顿，大蒙古国时期中央机构残缺、没有章法的混乱局面，迅速改观。办事紧张而有规律，系统而不紊乱，皇帝应用起来得心应手，更便于运筹帷幄、收效于千里之外了。