削夺地方行政权

宋太祖为巩固政权，不但改革军制，集中兵权，而且对中央和地方的行政权力进行了相应地调整和重新组合。

赵普向宋太祖所献计策中提到五代政局动**不安主要是地方藩镇权力大重。那么要想扭转动**局面消除政局动**不安的根源，实现国家的长治久安，就必须削夺地方的行政权。为此，宋太祖采取措施，对地方政权进行了较大幅度的整顿。

首先是剥夺节度使的权力。唐末五代节度使掌握一方的军政大权，通称藩镇、方镇，也称节镇。他们拥兵自重盘踞一方，统辖数州郡，势力嚣张，难以驾驭，的确是唐末五代几百年分裂割据局面的罪魁祸首。为了剥夺节度使的大权，消除隐患，宋太祖想了好多办法。

其一，取消节度使统领的“支郡”。节度使一般统辖数州郡，其驻所以外的州郡，叫作支郡。如山南东道节度使辖襄州、均州、房州、复州四州，襄州为节度使驻所，其余三州则为支郡。这些支郡均没有防御使、团练使或刺史处理州务，归节度使节制。平定荆州之后，宋太祖开始改革节度使辖领文郡的制度，把这些支郡收归中央朝廷直接管辖，由皇帝派遣京官担任各州长官，从而分割削弱了节度使的权力轻断其根须。平定后蜀之后，太祖命令新收各州直隶京师，长吏直接向皇帝奏事。当然以后，这些直隶京师的州郡与原来统领自己的藩镇之间经常发生摩擦，到宋太宗即位初期，便大规模收回节度使所领支郡，从而基本上解决了这一问题。

其二，剥夺节度史的兵权。乾德元年(963)二月，天雄节度使符彦卿来朝。符彦卿乃周世宗及皇弟赵光义的岳父，宋太祖待之甚厚。召对广政殿，赐予衣服和玉带。宋太祖还有意让符彦卿典兵。枢密使赵普认为符彦卿名位已盛，不应再授以兵权。赵普多次劝谏，宋太祖不听。任命书出来后，赵普仍拿着请见太祖。太祖迎上前对赵普说：“岂非符彦卿事耶?”赵普回答说：“非也。”于是奏请其他事情，然后才拿出符彦卿的任命书给太祖看。太祖说：“果然，卿苦疑彦卿?"赵普说：“陛下何以能负周世宗”赵普回答说；“臣托以处分之语有未备者。”宋太祖默然不语，授符彦卿兵权一事遂告中止。为了解除武将的兵权，宋太祖付出了极大的代价，让节度使重新典兵是极不明智的做法。太祖在赵普的再三劝导下终于明白了个中利害，没有让节度使典兵。

其三，对节度使区别对待，伺机罢免。对可能归顺的节度使，暂时采取笼络政策，对自以为是的骄悍之徒，就针锋相对，折其锐气。对那些资历较深的节度使，则看准时机，罢其藩镇。开宝二年(969)十月，太祖在后苑宴请几位藩镇大员。宴饮正酣之际，太祖意味深长地说：“你们都是国家的宿旧，久临剧镇，王事鞅掌，非朕所以优贤之意也。”凤翔节度使兼中书令王彦超似乎明白了太祖的意思，随即上前奏道：“臣本无功劳，久冒荣宠，今已衰朽，乞骸骨，归丘园，臣之愿也。”紧接着安远节度使兼中书令武行德、护国节度使郭从义、定国节度使白重赞、保大节度使杨延璋，自侃攻战阀阅及履历艰苦。这些人越谈越高兴，不免暴露出得意扬扬之神态。太祖看准时机，很不耐烦地说：“这些都是陈芝麻烂谷子的事了，有什么值得谈

论的!”第二天，这五人都被罢镇，授予虚衔：武行德为太子太傅，王彦超为右金吾卫上将军，郭从义为左金吾卫上将，白重赞为左千牛卫上将军，杨廷璋为右千牛卫上将军。

这几人都在五代立有战功，发迹远远早于宋太祖。宋太祖自然会对他们有所成见和戒备。如郭从义欣然领命善于击球，曾在便殿侍奉太祖，太祖命令郭氏击球给他看。郭从义易衣跨驴，驰骤殿庭，周旋击拂，曲尽其妙。球艺精湛，太祖忍不住为他鼓掌击球完毕，太祖让郭从义坐下来，对他说：“你击球的技艺很精湛，但这不应是将相所擅长的。”弄得郭从义十分尴尬。

其四，限制节度使的行政权力。如不许节度使将州郡事务全部交给自己提拔的亲吏处理。乾德二年(964),命令藩镇不得以“初官”为掌书记，须录用历两任有文才的人。

其五，强化县级政权，弱化节度使对基层的控制。县的长官为知县(县令),另有主簿和县尉。宋初，为了加强中央对地方的控制，削弱节度使的权力，曾临时派遣常参官到藩镇所管辖的属县任职，建隆三年(962),重新设置县尉，职位次于主簿，俸禄与主簿一样，规定原来由节度使所属的镇将管理的“盗贼”、斗讼等事务全部改由县令和县尉管理。因为自五代以来，节度使随意任命自己的亲随为镇将，行使县尉的职权。他们倚权仗势，与县令分庭抗礼，所有事务直接向州府报告，结果县令被架空了。镇将还政于县后，镇将的职权范围仅局限于县城郭内，不及乡村，从而强化了州府和乡村之间的县级行政管理权，削弱了节度使对基层社会的控制。开宝三年(970),更进一步完善县级行政机构，规定千户以上的县设置令、尉和主簿。不满千户的县，设置令、尉各一人，以县令兼主簿之职。不满四百户的县，设置主簿和县尉，以主簿兼知县之职。不满二百户者，只设置主簿，兼县尉之职。一些县级长官仍然由朝廷直接派官员担任。对县级政权的强化和完善，其本身就是对节度使权力的削弱。

设置通判掣肘州府长官。州府的长官为知州或知府，适当扩大他们的权力，可以相应削弱节度使的权力。但州府行政大权如果由知州或知府一人独揽，他们就可以无所畏忌地独断专行，作威作福。宋太祖当然不希望发生这种情况。于是，宋太祖利用平定割据政权改组地方政府的机会，采取设置通判的办法来掣肘州府长官。平定湖南不久，宋太祖开始在南方设置直隶州，从中央朝廷派官员权知州事，同时权派京官为通判进行临视。乾德元年(963),命令刑部郎中贾批等人任湖南各州通判，是为设置通判之始。两年后，平定后蜀，也随之在新收各州设置通判。然后陆续在全国铺开，成为一种新的行政制度。通判设置之初，并不附属于知州，可以直接向皇帝奏报事情。通判身负特殊使命，权力极大，难免恃权骄恣，因而常常与知州发生矛盾，扬言说：“我是临郡，朝廷派我来监视你!”知州的一举一动，多为通判所牵制。有人对此提出异议，认为通判权力过大，应该稍稍加以抑制。太祖知道这种情况后也认为不妥，于是发布命令，告诫通判不得恃权谋私，要求他们与州府长官搞好关系，共同掌管一州的军政事务。所有的文书，通判要和知州共同签署，才可以发布施行。否则，各地可以不予施行。荆湖、西蜀等新入赵宋版图的地区，州郡长官多是原来的一班人，处理政务要依靠原来的僚属，但“事无大小，宜与通判或判官、录事同裁处之”。知州的权力受到了限制，同时通判也不可肆意妄为，二者互相制约。随着政局的稳定和发展，州府长官以外的州府行政人员的设置也逐渐确定下来。开宝三年(970),太祖规定州府足二万户者，设录事参军、司法参军、司户参军各一人。不足两万户者，设录事参军、司法参军各一人，司法参军兼司户参军之职。不足一万户者，设司法参军、司户参军各一人，司户参军兼司录参军之职。不足五千户者，只设司户参军一人，兼录事参军、司法参军之职。这些行政人员统称曹官，负责处理州府日常事务以及户籍赋税、仓库受纳、户婚狱讼、审讯案件等。

规定了地方官三年任期制度。宋太祖清楚地方官在一个地方任职时间过久过长，容易形成以地方官为核心的关系网，发展私人势力，盘根错节，垄断一方政治，不利于加强中内集权。因此，宋太祖时，规定地方官任期为三年，至期更换，并严格执行任期制度。史载，青州北海县升为北海军后，以内殿直都指挥使杨光美以军使(知军)。

他在任期间，为政清廉，爱民如子，深受百姓爱戴。任职满三年被朝廷召回。北海百姓数百人到朝廷请求留杨光美继续留任。宋太祖下诏要求他们离去，百姓却不肯。太祖只得下令采取断然措施，“笞其为首者”,百姓才离去。可见，宋太祖执行三年任期制之严。后来，宋太祖又特别规定地方官任满后，当地百姓不得上朝廷请求地方官留任。

中央内部政权直接关系到皇权的巩固和稳定，宋太祖自然很重视。他采取了分权而治的措施。

首先是分散宰相的权力。宋初中央政权机构主要由管理政事的中书省(中书)、管理军事的枢密院和管理财政的三司构成。中书省也就是政事堂，是宰相及参知政事的议事办公机构，为中央最高行政长官行政机关。中书最高长官是宰相，官衔是同平章事，意为共同议政。同时设置参知政事为其副职，意为与宰相同议政事。事实上，参知政事一方面可协助宰相处理政务，又可借机防止宰相专权，一举两得。为最高军事机构是枢密院，最高长官是枢密使，并设有副使，以免枢密使独揽大权。中书和枢密院两个军政机关，号称“二府”(中书又称政府、东府，枢密院又称枢府、西府)。三司总理全国财政，下设盐铁、户部、度支三部，为仅次于中书和枢密院的重要中央行政机构。三司的最高长官为三司使，号称“计相”。这三大职能部门各自独立，互相牵制。其中，枢密使与宰相的地位相当，号称执政，与宰相不在一起奏事，而是分头向皇帝奏报，“兼听则明”。皇帝从而可以从不同的奏事中多了解一些情况，有利于正确决策。正如王明清在《挥塵后录》中所言：“(枢密)每朝奏事，与中书先后上，所言两不相知，以故多成疑贰，祖宗也赖此以闻异同，用分宰相之权。”三司使的地位仅次于执政，实际上与宰相、枢密使分掌了全国行政、军事、财政大权。为了防止权力集中，宋太祖扩大了台谏言事官的权力，充当自己的耳目。台谏官大多由学术才行

突出者充任，控制言路，气势非凡，几乎能与宰相抗衡，宰相的权力进一步受到牵制。

宋太祖时期，宰相权力被分散并不是一次就完成的，而是有一个过程，而且具有特殊的政治背景。从根本上说，太祖不愿意看到权力集中在任何一个文臣武将手中。而面对繁重的军国政务，太祖又绝对不可能事必躬亲。如果说兵权是太祖所面临的“心腹之患”,那么行政权对皇权的威胁相对而言就小得多。因此，太祖先是将行政大权交给后周旧臣范质、王溥、魏仁浦三相。实质上，这三人当宰相完全是太祖对后周臣僚的一种安抚政策，他们并没有掌管多少实权，只是一种摆设而已。乾德二年(964),范质等三人被罢管政事，太祖任命赵普取而代之为宰相，但遇到了没有宰相署敕的问题。当时，太祖在资福殿，赵普前往奏事。太祖说：“卿但进敕，朕为卿署字，可乎?”

赵普回答说：“此有司所行，非帝王事也!”于是，太祖派人询问翰林学士应该怎么办。陶谷建议说：“自古辅相未尝虚位，惟唐太和中，甘露事后，数日无宰相，时左仆射令孤楚等奉行制书。今尚书也，南省长官，可以署敕。”窦仪认为陶谷的建议不足为据，而皇弟赵光义为开封尹、同平章事，“即宰相之任”,可以署敕。太祖采纳了窦仪的意见。制敕所出必自宰相，说明了宰相权力及地位的重要。赵普为相后，太祖对其更加倚重，“事无大小，悉咨决焉”。宋初关系全局的重大决策几乎全出自赵普之谋。由此而言，宰相之权至尊至重，无可怀疑。

如今，与宰相权力相当或不相上下的却有数人。以前，宰相一人过问的国家大事，如今分散由几个部门管理。因此，实际上，无论宰相个人的权力是削弱了还是加强了，都不能改变宰相权力被分散被牵制的事实。宋太祖曾经想为宰相赵普设置副手，可是没想好叫什么名字。他询问翰林学士承旨陶谷：“下丞相一等者何官?”陶谷回答说：“唐有参知机务、参知政事。”于是，乾德二年(964)宋太祖任命薛居正、吕余庆为参知政事。虽然这时的参知政事权力有限，但宰相毕竟有了副职，虽不预奏政事，但可奉行制书。赵普作为宰相权力很大，且能独断政事，这是因为宋太祖与赵普关系非同寻常。赵普早年为宋太祖所赏识，辟为掌书记，与宋太祖之弟赵光义直接策划指挥了陈桥兵变。宋朝建立后，宋太祖多次就立国的大政方针与赵普商议，每次都得到了满意的回答。宋太祖对赵普信赖有加，视其为左膀右臂。可赵普依仗这种信赖，干了一些不法之事，为政也越来越专断，于是引起了朝廷一些大臣和宋太祖的不满。当赵普因专权大甚而同太祖发生矛盾后，宋太祖决定参知政事薛居正、吕余庆升都堂(政事堂),与赵普同议政事，并与宰相轮换处理国家大事，“更知印、押班、奏事”,分割宰相赵普的权力。

此外，宋太祖对官员的任用采取了官、职分离的办法，削弱各级长官的权力。

宋初，太祖在平定各割据政权后，留用了相当多的旧官僚。他们在新政权下官位得到保留，凭官位领取俸禄。但大多只是挂名，并不担任实际职务。对各割据国的宗室、外戚及后周的宗室、外戚等人员优加笼络，授予高官厚禄，也没有相应的实职。处理行政事务，“治内外之事”,太祖就“别为差遣”,在保留原有官称的基础上，根据实际需要和官员的才能随机调动任命一些官员担任实际职务。另外，宋太祖即位之初，因革除前代政治经济积弊的需要，任命朝廷官员兼领其他事务。如960年，针对京师仓储吏报为奸、民怨载道的情况，命令殿中侍御史王伸、监察御史王祜、户部郎中沈义伦，替代仓储吏分别管理京师各仓储。随着官吏按年限递升制度的废除，加之宋初所面临的特殊官员状况，大批职事官常常“掌事于外”出去管理其他部门的事务，各部门也常以其他职事官兼领。

所以宋朝上至宰相、尚书，下至员外郎，以及寺、监的官职，一般都不担任与官职名称相符的职务，也就是说本部门的官员并不一定管理本部门的事务。所任官称只是官位高下和俸禄高低的标志，因称“寄禄官”,如大夫、郎中、少卿之类。职为一种加官，即馆职，也包括贴职，如大学士、学士、待制之类，是给有文才的高级文官的荣誉称号，不代表担任相应的馆阁之职。差遣才是官员所担任的实际职务、所拥有的实际权力及所担负的实际责任。如中书令、侍中等是官名，当皇帝差遣为同中书门下同平章事、参知政事时，才算实际的宰相、副宰相。差遣大多带有权、判知、直、试、管勾、提点、提举、监等字眼，如判三司、知州、直秘阁、提点刑狱公事等。这种政策的实质是本官不能履行本职，而要由皇帝“差遣”才能管理实际事务，从而使各级官员对自己将要履行何职心中无数，加之任期受限，从而给人一种临时的感觉，即“名若不正，任若不久”。这正是宋太祖所希望达到的目的，即防止各级官员利用职权在某地或某部门培植自己的势力以权谋私。既然“名若不正，任若不久”,就难以蓄谋作乱犯上。