第五章 促进生产，关注民生 劝课农桑

清廷入关以后，鉴于明朝灭亡的历史教训，为了维持自己的统治，保证赋税收入，几代统治者对农业生产的恢复和发展都采取了积极有效的措施。因此，从清初以来，农业生产和整个社会经济一直在向前发展，从而为乾隆时期社会经济的进一步发展和繁荣局面的形成准备了必要的条件。

乾隆统治时期，社会经济的发展因为人口增长过快而出现了新问题。据统计，三藩叛乱被平定之初，全国人口近七千万；乾隆初年，全国人口增加到一亿四千多万，在半个世纪的时间里翻了一番。乾隆皇帝在位期间，由于摊丁入亩制度的全面贯彻实行，人口增长率更高，二十多年的时间里，始终以千分之十三到千分之十八的高速度持续增长。到了乾隆二十七年

(1762),已突破两亿大关。此后，虽因战争、灾荒，人口增长率较前一时期略有降低，但是因为人口基数过大，每年绝对增加人口仍然有增无减，等到了乾隆五十五年(1790),已达到三亿。一个多世纪的时间里，全国人口连翻两番。尽管广大劳动人民不断开垦荒地，扩大种植面积，改进耕作技术，推广高产农作物，但是整个社会人均占有耕地面积仍然相对不足，人均分有粮食也较明朝后期有所减少，因而市场米价持续上涨，人民生计乾隆通宝问题日益突出。

在这种情况下，乾隆皇帝为了防止发生新的社会动乱，巩固自己的统治，他适时地采取了种种措施，以改变局面。他即位之初，即声称“农桑为致治之本”,“食为民天，一夫不耕，或受之饥；一女不织，或受之寒”。并反复要求各级官员“重农务本”。尔后，随着全国人口的不断增长，他又多次强调“养民之本，莫要于务农”,“劝民勤农，为政之本”,并将此作为考察各级官员政绩的主要标准之一。乾隆二年(1737)五月，旨令南书房、翰林院和武英殿翰林一起将中国古代农书以及各种典籍中有关“播种之方，耕耨之节与夫备荒、驱蝗之术”的记载汇编为《授时通考》一书，“颁布中外，庶三农九谷，各得其宜”。乾隆八年(1743)四月，御史徐以升奏进区田法，每亩约费工本银三两，产量却高达十余石，“收获之广，无逾此者”。对此，乾隆皇帝深表赞许，当即下令奉宸苑依法试种。同年七月，他又准许湖南巡抚蒋溥的建议，由当地政府捐资，在民间推广双季稻的种植。对于其他可资民生的经济作物，如植树、种棉、栽培茶叶、苎麻、种桑养蚕等，乾隆皇帝也大力提倡推广播种。与此相反，对于不事生产的游惰之徒，如僧道、娼妓等，或者加以限制或者明令取缔；对于有碍粮食生产的一些行业如酿酒，一些作物如烟草种植，则严加限制。所有这些措施，既表现了乾隆皇帝对农业生产的重视，又在一定程度上保证了社会生产的持续发展。

早在雍正末年，由于过去长期实行鼓励垦荒政策，并且把上报垦荒地亩数量作为一项考察官员政绩的根据，同时又因缺乏有效的监督机制，结果地方官员谎报垦荒地亩数量的风气盛行，从而增加了当朝百姓的负担，河南巡抚田文镜就是当时一个很典型的例子。

乾隆即位以后，不但在政治上采取缓解矛盾的种种措施，而且也在经济上进行了大刀阔斧的改革，调整国家经济政策，改善农民经营环境，促进封建经济的正常发展。根据前朝情况，乾隆将经济调整的重点放在除去繁苛，与民休养生息上。

当时，由于影响极大的经济弊政就是虚报垦荒数量，乾隆着重要求禁止虚报及停止清算丈量。即位之初，大学士史贻直与朱轼首先揭发地方虚报垦荒、丈量土地扰累百姓的事情。担任户部尚书的史贻直上疏说，河南“各属报垦，无虑数千百顷，非河滩沙砾之区，即山冈岩砾之处，皆自古不毛之土，非人力所能施，甚至坟侧河堤，皆欲垦以犁锄，数年后按亩升科，捐斥卤为膏腴，勘石田以上税，小民将有鬻儿卖女以应输将者。河南开垦捐输之宜速罢也”。朱轼也为此上奏，对地方垦荒之弊进行了具体描述：“四川丈量，多就熟田加钱粮；广西报部垦田数万亩，其实多系虚无。”朱轼指出，垦荒并没有起到应有的效果，“旋垦旋荒”,再加上所垦荒地在河滨的，因为河水涨落无定，“是以荒者未尽开垦，垦者未尽升科”。已经垦熟的荒地，由于大多自然条件恶劣，粮额极轻，“数亩不敌腴田一亩”。“不但丈量不可行，即令据实首报，小民惟恐查出治罪，勉强报升，将来完纳不前，仍归荒芜”。朱轼分析了利弊之后，奏请从此停止丈量土地，严厉申饬禁止首报，“惟详查现在报垦之田，有虚捏不实者，题请开除”。

面对此种纷繁复杂的经济问题，乾隆接受大臣建议，派遣专门人员调查垦荒事项。接着发布上谕，禁止虚报垦荒数量，并指出开垦荒地中存在的种种弊端，明确指出地方官员虚报垦荒的真实意图就是为了“迎合上司”。于是宣布：“今后凡是报告开荒地亩数额，各地方官员必须加以核实，然后上报朝廷，不得有丝毫虚假，以免扰累百姓。并且警告地方官员，如果再出现类似情况，一经查实，必须从重治罪，绝不姑贷。”同时又作出规定：“嗣后各督抚遇造报开垦地亩，务必详加查核，实系垦荒，然后具奏。不得丝毫假饰，以滋闾阎之累。”在他的影响下，各地官员对于垦荒的态度一度趋于消极，垦田数字增长甚为缓慢。据《清实录》各卷统计，除去豁除部分，从乾隆皇帝即位至乾隆四年(1739)年底，全国报垦数字仅有二千六百六十八顷，平均每年仅增土地六百顷，远远赶不上这一时期人口增长的需要。

乾隆针对当时各省“生齿日繁，地不加广，穷民资生无策”的现实问题，于乾隆五年(1740)以后，他便改变态度，对劝垦田地表现了异常积极的态度。乾隆五年七月，乾隆皇帝颁布谕旨，旨令各地“开垦闲旷地土”,“凡边省、内地零星地土，嗣后悉听该地民夷垦种，免其升科，并严禁豪强首告争夺，俾民有鼓舞之心，而野无荒芜之壤”。

与此同时，乾隆为了调动各地官员和广大农民垦荒种田的积极性，他便将此作为官吏考课升黜的重要依据，并根据各地的实际情况，先后做出各种具体规定。如针对河南、湖北等地人民想将所种旱地改为水田而又惧怕政府加赋的顾虑，规定：“愿将旱田改为水田者，钱粮仍照原定科则，免其加赋。”针对湖北、陕西等省官、私荒地颇多的现象，规定听民认垦，“承垦官地者，以具呈之先后为定；承垦民地者，先责成业主，业主无力，许他人承垦为业”;无主荒地，“官为招垦，给照为业，若本地人力无余，准邻近无业之人承垦，编入土著”。为了防止土地荒芜，乾隆七年乾隆时农具(1742)进一步规定，业主他徙，“承佃佃户久经应差纳课”已达三十年以上者即为世业。在此之后还一再颁布谕旨，不断扩大这些规定的适用范围，增加免于升科的垦荒亩数。

在乾隆皇帝这些政策的鼓励下，全国各地都出现了垦荒的热潮，不但人烟密集之处的山头地角垦种无遗，而且一向人烟罕至的山林地带，也先后垦出了大片的肥田沃土。如乾隆二十九年(1764)前后，江西七十七个厅、州、县查出可垦荒山一千二百六十二顷，分给少地或无地贫民。陕西洛川、韩城、澄城、白水诸县的大山内，“土性饶沃，方圆百里之内，不下数千顷”。当地政府从乾隆三十二年起招募民人垦种，开辟出大片良田。湖北一省，继乾隆十年(1745)开辟内地荒芜田地山场十一万七千九百顷之后，广大流民又拥向鄂西山区。至乾隆三十八年(1773)前后，原来山林密障之地已是“户口日繁，流寓人众，所在开垦”。为此，满清政府也不得不承认这一既成事实，开放原来封禁官荒，“令民间自行首报，分别升科”。这样，全国垦田数字急剧上升，据《清实录》各卷所载，从乾隆五年至乾隆三十五年(1740—1770)的三十年时间里，仅内地各省，垦田数字即已在二十万顷以上，很大程度上缓和了因人口迅速增长而导致的耕地相对不足的矛盾，同时也大大促进了当时社会经济的全面发展。

乾隆皇帝在采取措施鼓励人民垦荒的同时，对于人口稠密地区的无地贫民自发地向地多人少的地区和省份的流动迁徙，也抱着积极支持的态度。乾隆统治前期，土地兼并进一步加剧，各地自然灾害也接连不断地发生。这样，不少无地贫民纷纷向边远地区或内地田多人少的省份迁徙。山东、河南、直隶一带贫民流向东北；陕西、山西、直隶贫民或北向内蒙古，或西流甘肃；湖北、江西、广东一带人民流向四川；东南沿海地区的贫民则越海流向澎湖、台湾。

在这些迁徙目的地中，东北为清朝统治者的发祥之地，历代清朝皇帝为了保护这块“根本之地”,一直将严禁民人出关垦种奉为国策，执行不渝，致使东北大片土地长期不能垦种，经济发展甚为缓慢。乾隆前期，受劝垦田地思想的影响，乾隆皇帝对内地民人移居东北态度渐趋缓和，采取了睁一只眼闭一只眼的态度。如乾隆五年(1740),他规定，居住东北的内地民人可在该地入籍，“其不愿入籍者，限定十年，令其陆续回籍”。乾隆十五(1750)年八月，十年限满，乾隆皇帝又再次加恩，“展限十年”,实际上承认了内地人民在东北地区的长期居住权。

乾隆七年(1742)以后，直隶天津、河间等地连续三年遭灾，大批饥民流向山海关、喜峰口、古北口等地，前往关外就食。为了解决饥民生计，乾隆皇帝旨令边口官弁：“如有贫民出口者，门上不必阻拦，即时放出。”“山海关向经禁止，但目今流民不比寻常，若稽察过严，若辈恐无生路矣。”这样，在短短的时间里，四万七千多名内地民人先后迁至东北居住，而且此后还在不断增加。其中除了三四万人或经营工商，或为人佣作之外，绝大多数人皆借租佃旗人土地之名而“额外开荒，希图存身”。

在他们的辛勤劳动下，成片荒地变成了良田沃土。至乾隆十四年(1749)时，吉林乌拉、伯都讷地方官员丈量土地时，丈量出旗人余地三万八千五百八十六亩和游民私垦地一万三千八百九十八亩。乾隆十八年(1753),吉林泰宁县又丈量出寄入旗人名下开垦土地一万六千七百四十四亩。乾隆三十一年(1766),盛京一带也丈出旗民余地三十一万二千四百均。

对于山西、陕西、直隶等省民人越种蒙古牧地问题，乾隆皇帝也采纳当地官员的意见，“边民获粮，蒙古得租，彼此两便，事属可行”,而批准执行。在此规定的影响下，许多民人北出口外种地，“古北口外，内地民人前往耕种者，不下数十万户”,其中仅至八沟、塔子沟一带垦种者即有二三十万人。另外，前往喀喇沁租种土地的内地民人，也有数万之多。

对于广东、湖广、江西等省无地民人迁居四川垦荒，乾隆皇帝的态度更为积极。明末清初，由于社会动乱，四川人口锐减，大片土地荒芜。因而，从康熙朝以后，各省无地贫民前往垦种者络绎不绝，直至乾隆统治时期，这种情况仍在继续。对此，当地官员以有碍治安或无地可垦为由，设法阻止外地民人迁入。为此，乾隆皇帝多次谕令当地官员：“验明人票相符，即予放行，到川编入烟册，移知原籍存档。”与此同时，还对各级官员反复开谕：“贫民远图生计，亦不可持之太峻。盖伊本籍如有产业，必不肯轻去其乡，何用阻截?若因亲族可依，就食他处，必尽行逐回，转绝其谋生之路。”“今日户口日增，而各省田土不过如此，不能增益，正宜思所以流通，以养无籍穷民。……有司设法禁止，不但有拂人性，且恐转滋事端。封疆大吏当通达大体，顺民情所便安，随宜体察。……既不绝小民觅食之路，又可清闾阎盗贼之源，斯两得之。”“此等无业贫民转徙往来，不过以川省地广粮多，为自求口食之计。使该省果无余田可耕，难以自赡，势将不禁而自止；若该处粮价平减，力作有资，则生计所趋，又岂能概行阻绝?"在乾隆皇帝的干预下，南方各省先后有大批贫民携眷顺利入川，至乾隆十三年(1748),仅云贵两省移居四川者即达二十四万余人。他们除和当地人民一起继续在人口稠密地区垦荒种地之外，还远至当时人烟稀少的川西邛州府属蒲江、雅州府属名山和川南叙州府属屏山、保庆府属南江各地披荆斩棘，开辟荒山野岭，兴修水利工程，种植粮食、茶叶、棉花等，对乾隆统治时期四川农业生产的发展做出了巨大的贡献。乾隆皇帝对内地贫民移垦边远地区荒田的积极态度，对于当时土地的大量开垦和社会经济的迅速发展起到了一定的推动作用。

除内地劝垦田地之外，乾隆皇帝还先后兴办了京旗移垦和西域屯田。其中京城旗人移垦已在前文有所介绍，因而这里重点介绍一下西域屯田。

康熙五十四年(1715)以后，为了解决西北戍边部队军粮供应问题，康熙、雍正两朝相继在科布多、巴里坤、哈密等地兴办屯田。乾隆皇帝即位之后，继续大行其事。但是因为当时清朝中央政府和准噶尔地方政权处于严重的军事对峙状态，因而投入人力不多，耕作地区甚小，收效也并不显著，更谈不上对全国生计有何裨益了。准噶尔叛乱的平定和西北地区的统一推动了当时屯田事业的飞速发展。乾隆于二十一年(1756),首先组织了从巴里坤到乌鲁木齐一线的屯田活动。次年，乾隆又派绿旗兵于吐鲁番地方垦田两千三百亩，以为进攻南疆之用。乾隆二十三年(1758),在添派军队增垦乌鲁木齐一带荒地的同时，乾隆皇帝又调兵六千余人，在南疆哈喇沙尔、托克三一带兴办屯田。至此，新旧屯田总数已达五万二千七百九十一亩。回疆叛乱平定之后，乾隆皇帝拨出内帑三百万两，采买种子、农具，进行了更大规模的屯田活动。就屯田范围而言，原先不过巴里坤至乌鲁木齐一线；此时，除原来地区继续增垦之外，西至伊犁，北至塔尔巴哈台、雅尔，南至哈喇沙尔、辟展、托克三、乌什等地也先后规划屯田。就屯田形式而言，除原先的旗屯之外，民屯、回屯、商屯、遣屯等各种不同形式的屯田活动也相继开展起来。根据乾隆皇帝的旨意，山东、山西、陕西，尤其是甘肃各地的民人，在当地政府的统一组织下，纷纷携家小出关，前往指定地点屯种。不少商人也先后携资前往该地，认垦田地。就耕作农作物而言，原先只有青稞一种，此时则有豌豆、大小麦、糜、粟等粮食作物和胡麻、油菜子等经济作物以及各种菜蔬无不大量种植。至乾隆三十年(1765),各种形式的屯田总数已在四十万亩以上，而且此后还在继续增加。由于乾隆皇帝的高度重视以及各种屯田措施得力，屯种田地连年丰收，当地军民自给有余，单是辟展的屯田兵丁，一年即可向国家交售屯粮四万余石。

据《熙朝纪政》中记载，清代垦种荒田的数字，雍正二年全国垦田有六百八十三万七千九百多顷，到乾隆三十一年(1766),全国垦田已达到七百九十一万五千二百多顷。也就是说，四十二年间增长了15%还要多。由此可见，乾隆垦种荒田之举效果显著。

在雍正朝，大有虚报垦荒亩数以示政绩突出的地方官员。然而，即便在乾隆朝，如此做法的地方官员也大有人在。乾隆也曾发现河南、福建等省所上报的垦荒数字有很多不实在，名目上是开垦荒地，而实际上却是在加赋，不但无益于地方，而且贻害于百姓。于是他传下圣旨，严格要求以后：“凡造报开垦亩数，务必详加查核。”总体来看，乾隆朝采取的有效垦荒政策，极大地调动了普通百姓的垦荒积极性，增加了他们的农业收入，从而缓解了生活上的困境。