第二节 尊天法地:政区划分与职官制度
中国古代政治制度,把“人治”作为核心思想。《荀子·君道》说:“有乱君,无乱国;有治人,无治法。羿之法非亡也,而羿不世中;禹之法犹存,而夏不世王。故法不能独立,类不能自行,得其人则存,失其人则亡……故明主急得其人……急得其人,则身佚而国治,功大而名美,上可以王,下可以霸;不急得其人……社稷必危。”便是对这一思想的集中概括。由于对人治十分重视,对法治则相对轻视,而“用人之道,在于任官”(《大学衍义补》卷一六《正百官·总论任官之道》),形成了中国古代社会以行政权力支配一切的“官本位”特色。因此,要了解古代社会及文化,必须了解古代职官制度。
一、中国古代职官制度的特点
中国古代官制,有着悠久的历史,根据历代文献典籍记载和田野考古的不断发现,大致可以理清其体制沿革的脉络,从中发现其鲜明的特点。
首先,以君主为核心的尊君意识特别突出。夏代以降,一切行政机构的设置以及官员的任免,都是以君主的意志为转移的。所有官员,均是君主的臣仆。《说文解字》解释“官”时说:“官,吏事君也。”一语道破了官吏是为君主服务的这一本质。君主具有极大的权力,操纵着官制的设置模式和它的运行,这就是《诗经》所说的“普天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”(《诗经·小雅·北山》)。而臣仆对君主必须绝对服从,竭力效忠。以司马迁《天官书》为例,其首列“中宫”,为“太一常居”,而“三星三公”、“十二星”、“藩臣”拱护其旁,共居“紫微”,用天象来与人事相比附,形象地反映了尊君意识。
第二,官制象天的思想,是历代建立官制的理论基础。受天人合一观念的影响,中国古代官制的设置,体现了尊天法地、应化四时的特色,在秦汉大一统帝国建立后表现尤为明显。董仲舒在《春秋繁露·官制象天》中,以汉官为例,较早地阐发了这一思想。至司马迁《天官书》,通过对天文现象(日月五星二十八宿等)与“星官”的系统梳理以比附人事,则是系统的官制象天的论著。即使是远古时代的官制,后人追溯时也注意其官制象天的性质。如《史记·五帝本纪》,裴骃《史记集解》引应劭说:“黄帝受命,有云瑞,故以云纪事也。春官为青云,夏官为缙云,秋官为白云,冬官为黑云,中官为黄云。”又如《左传·昭公十七年》服虔注,高阳氏(颛顼)以“春官为木正,夏官为火正,秋官为金正,冬官为水正,中官为土正”。再如贾公彦《周礼正义序》记“尧既分阴阳四时,又命四子为之官,掌四时”。这种把官制与天地、四时、五行相结合的思想,既是中国古代官制设置传统的体现,也是中国文化传统的体现。
第三,儒家思想对中国古代官制的发展变化有着深远影响。自汉武帝接受董仲舒的建议,罢黜百家、独尊儒术以来,儒家思想便登上统治思想的宝座,对历代官制都起着重要的规范作用。以作为儒家经典之一的《周礼》为例,其中所描绘的系统而完备的西周官制,代表着儒家心中的理想,长期影响着中国古代官制。如王莽时的托古改制,其官制设立就照搬《周礼》模式,至唐玄宗时期撰修的《大唐六典》,其吏、户、礼、兵、刑、工六部,即源自《周礼》中的天、地、春、夏、秋、冬六官。此后,天、地、春、夏、秋、冬便成为六部的别称。
应该指出,中国几千年的官制,一直处于不断的发展变化当中,并依据社会生活及政治态势的变动而逐渐调整和完善,形成了从中央到地方的系统而宏整的权力网络。
二、中央职官制度的发展演变
先说中央职官制度的沿革,主要包括先秦时的萌芽和秦汉至明清的完善成熟两大阶段。中央官制,最早为原始氏族社会的“百官”,至夏朝为“王制”,据《尚书·甘誓》载,夏王之下设有“六卿”、“六事之人”、“正”、“二正”、“左”、“右”、“御”、“御正”。另据《左传》《吕氏春秋》载,夏时还有牧正、庖正、稷、司徒、啬夫等官。殷商的中央王朝职官称“内服官”,有尹、冢宰、占、卜、小臣、臣正、亚、马、射等。其中,尹、冢宰掌国家政务;小臣、臣正分管具体事务;亚、马、射掌军事,负责管理马政、武器、征伐及狩猎事务;占、卜掌祭祀、占卜等宗教事务。此外,尚有掌文书档案的“史”、“作册”,掌手工业的“工”及掌工程建造和经济事务的司土、司木、司水、司草、司器、司货等。政务上的分工已相当清晰。西周中央官制,比之商代,较为完备,业务分工也更加细腻。其“六卿”对后代官制设置起了重要的奠基作用。六卿,据《周礼·天官·小宰》载,一是天官,主官称家宰,掌管邦国的政治,为百官之长;二是地官,主官称司徒,掌管邦国的教育;三是春官,主官称宗伯,掌管邦国的礼仪;四是夏官,主官称司马,掌管邦国军事;五是秋官,主官称司寇,掌管邦国的刑法;六是冬官,主官称司空,掌管邦国的工程事务。
春秋战国时代,官制有些变化,各国出现了“相”制和“将”制。“相”为百官之长,“将”为诸军之首。如赵惠文王以蔺相如为相,以廉颇为将,便是明证。
秦汉时期,中央职官以三公九卿建制。《汉书·百官公卿表》《后汉书·百官制》均有记载。
图2-2-1 《出行仪仗图》
三公之名,西周已有。但具体内涵则不确定。秦汉所谓三公,即:丞相、太尉、御史大夫。但其间也有变化。西汉末年以大司马、大司徒、大司空为三公,东汉则以太尉、司徒、司空为三公。
丞相,“掌丞天子,助理万机”,即辅助皇帝处理国家政务,为百官之长。丞相之职,源自战国时的“相”。秦汉时亦尊称为相国。其职责主要有:总领朝议与百官奏事、选拔任用官吏及监察百官等。
太尉,掌国家军务。秦称国尉,汉称太尉。武帝时改称大司马,东汉时仍称太尉。其职责为考核武官政绩、录尚书事等。
御史大夫,掌监察并协助丞相处理政务,由战国时秦、韩、赵、魏等国的御史发展而来。具体职责为:监察百官、管理文书档案与图籍。
所谓九卿,即政府各部门官吏的设置情况,“九”为虚指,实际上远不只九个。具体包括。
太常,秦称奉常,西汉景帝时改称太常,取“国家盛大,社稷长存”(应劭《汉官仪》)之意,掌宗庙祭祀,兼管文化教育,其下设有太学。属官有太史令、太一令等。太常多由皇族或外戚充任。
光禄勋,秦称郎中令,汉武帝时改称光禄勋。掌宫殿守卫。其属官主要有光禄大夫、谏议大夫、中郎将、仆射、谒者等。
卫尉,掌宫廷警卫,汉景帝时改称为中大夫令,不久即改回。具体职责为统率南军、巡徼宫中等。属官有丞、公车司马令等。
太仆,掌车马与马政。由西周太仆发展而来。属官有丞、车府令等。
廷尉,掌刑狱。景帝时改称“大理”,武帝时恢复旧称。属官有正、监、平等。
大鸿胪,掌少数民族事务及诸侯朝聘。秦称典客,景帝时改称大行令,武帝时又改称大鸿胪。属官有丞、主客、行人等。
宗正,掌皇族事务。由西周的“小宗伯”发展而来,多由宗室和外戚充任。
大司农,掌国家财政,包括粮食及钱币的收支等。秦称治粟内史,西汉景帝时更名大农令,武帝时改称大司农。属官有治粟都尉、太仓令丞、均输令丞、平准令丞、都内令丞、籍田令丞。
少府,掌皇室财政,由西周“太府”发展而来。下设六丞,尚书、中书等都是其属官。
图2-2-2 《清代围猎图》
以上九卿之外,汉代还有执金吾、将作大匠、大长秋、水衡都尉、司隶校尉、太子太傅等。执金吾,掌京师治安,皇帝出巡时充当护卫和仪仗队。秦称中尉,汉武帝时改称执金吾,属官有丞、司马、千人等。
将作大匠,掌土木工程。秦称将作少府,西汉景帝时改称将作大匠。
大长秋,掌皇后宫中事务。秦称“将行”。下设属官。
水衡都尉,掌上林苑事务。汉武帝时设。
司隶校尉,掌纠察百官。汉武帝时置。
太子太傅,掌太子家政,教授太子。下设太子詹事府,有詹事、少詹事等属官。东汉废。
此外,汉代的郎官系统也值得称述。郎官,包括议郎、中郎、侍郎、郎中等。其中,中郎、郎中之首称“将”,中郎设五官中郎将、左中郎将、右中郎将,而郎中有车、户、骑三将。其作用主要是侍从皇帝行礼游猎、提出建议、以备顾问等,其特色是无官署、无员额限制、无特定职责。
魏晋南北朝时期的中央职官制度,大体承袭秦汉,但又有许多变化。首先,魏文帝曹丕将原来的秘书监改为中书省,设中书监与中书令,削弱了尚书令日益发展的权力,而中书监、令遂掌机要,权力不断增加,魏末发展为宰相。其次,是尚书组织的形成与确立。尚书之职,起于西汉末年的尚书台,为少府下属机构,至三国魏发展为独立的中央行政机关。南北朝时正式称为尚书省。最后,是两汉的侍中等侍从官的地位、职权不断提高,至晋代发展为门下省,作为掌管机要、参议军国大事的独立机构。以上变化表明,处于汉唐之间的魏晋南北朝时期的中央官制,已开始由三公九卿制逐渐向三省六部制转化。
至隋唐,三省六部制正式建立,中国古代中央职官体系已高度成熟。三省,即中书省、门下省及尚书省。中书省掌草拟政令与决策,长官为中书令,次官为中书侍郎,属官有中书舍人、右散骑常侍、右谏议大夫、右补缺、右拾遗、起居舍人、通事舍人等。下设主书处(掌典籍)、集贤殿书院(掌校勘经籍)、史馆(掌修国史)等机构。门下省掌审议,长官为传中,次官为黄门侍郎,属官有给事中、左散骑常侍、左谏议大夫、左拾遗等。下设弘文馆。尚书省,掌政令执行,长官为尚书令,不常设,故次官左右仆射为实际长官。属官有左右丞、左右司郎中、左右司员外郎等。下统六部二十四司。依次为:
吏部,下设吏部、司封、司勋、考功四司。掌文官的任免、勋封、考课等。
户部,下设户部、度支、金部、仓部四司,掌土地、户口、婚姻、赋税、财政等。
礼部,下设礼部、祠部、膳部、主客四司,掌礼仪、学校教育、科举、祭祀、外国朝贡等。
兵部,下设兵部、职方、驾部、库部四司,掌武选、车马、地图、仪仗等。
刑部,下设刑部、都官、比部、司门四司,掌律法、刑狱、道路禁令等。
工部,下设工部、屯田、虞部、水部四司,掌土木工程、屯田、山泽苑囿、水利、渔业等。
六部长官均为尚书,次官皆为侍郎。属官有郎中、员外郎、主事等。二十四司的长官称郎官、尚书郎、省郎。
唐代的中央职官,除三省六部外,还有三台(御史、谒者、司隶)、九寺(太常、光禄、卫尉、宗正、太仆、大理、鸿胪、司农、太府)、五监(国子监、少府监、将作监、军器监、都水监)、十六卫(左右翊、左右骑、左右武、左右屯、左右御、左右候、左右备身、左右监门)等,《唐六典》中记载十分详尽。
从政务角度看,九寺五监是六部的下属机构,负责承办具体事务,其职能如下。
太常寺,掌宗庙祭祀。长官为太常卿、少卿、太常丞。下辖郊社、太庙、诸陵、太乐、鼓吹、太医、太卜、廪牺八署。
光禄寺,掌祭祀、朝会等礼仪活动中的膳馐供设。长官为光禄卿、少卿、光禄丞。下辖太官、珍馐、良酝、掌醢四署。
卫尉寺,掌器械文物。长官为卫尉卿、少卿、卫尉丞。下辖武库、武器、守官三署。
宗正寺,掌皇族属籍。长官为宗正卿、少卿、宗正丞。下辖陵台、崇玄二署。
太仆寺,掌车马。长官为太仆卿、少卿、太仆丞。下辖乘黄、典厩、典牧、车府四署及诸监牧之官署。
大理寺,掌刑狱。长官为大理卿、少卿、大理丞。属官为大理正、大理司直、大理评事。
鸿胪寺,掌宾客及凶仪之事。长官为鸿胪卿、少卿、鸿胪丞。下辖典客、司仪二署。
司农寺,掌仓储。长官为司农卿、少卿、司农丞。下辖上林、太仓、钩盾、导官四署与诸监之官署。
太府寺,掌财货。长官为太府卿、少卿、太府丞。下辖京师四市、平准、左右藏、常平八署。
国子监,掌文化教育。长官为国子祭酒,次官为国子司业、国子丞。下辖国子、太学、四门、律学、书学、算学六学。
少府监,掌手工业。长官为少府监、少监、少府丞。下辖中尚、左尚、右尚、织染、掌冶五署。
将作监,掌土木工程。长官为将作大匠、少匠、将作丞。下辖四署三监百工之官署。
军器监,掌甲弩。长官为监、少监、丞。下辖甲坊、弩坊二署。
都水监,掌水利。长官为都水使者、都水丞、主簿。下辖舟揖、河渠二署。
隋唐以三省六部为主的中央职官制度,为宋所承袭,一直延续到明清。当然,其间也有许多发展变化。如枢密院在宋代是掌军务的最高机构,其长官枢密使与宰相对掌文武大政,位高权重,与唐代大不相同。而沿用唐制而设的翰林院学士制度及独创的馆阁学士制度,对明清内阁制颇有影响。辽代中央官制最显著的特点是分设南北两大官系,称南面官、北面官,“北面治宫帐、部族、属国之政,南面治汉人州县、租赋、军马之事”(《辽史·百官志》),此举对金、元、清官制影响甚大。元朝中央官制最突出的是以中书省一省制代替此前的三省制,尚书省则时废时立而无定制。明清两朝,内阁制的建立是一大特色,内阁大学士权重一时。至光绪庚子(1900)官制改革,效法西方,采取行政、立法、司法三权分立。宣统三年(1911)仿君主立宪制而设责任内阁,以总理大臣为首席长官,下设外务、民政、度支、学、法、陆军、海军、邮传、农工商、理藩十部,其后的北洋政府内阁对此多有借鉴。
三、政区划分与地方职官制度
殷商之世,地方行政长官称“外服官”,包括侯、甸、男、卫等。据《尚书·酒诰》,“侯”与“卫”为地方军事长官,而“甸”为地方农事长官。至于“男”,其职掌不甚明确。但四者均是由王朝派驻地方从事武装守卫和农田畜牧的官长,配备有武器及生产者,其职务是世袭的,加之长期驻守一地,随着实力的增长而逐渐演变为独立的诸侯。
西周较有特色的地方政区制度是传说的“乡遂制”。乡遂直隶天子,是实行地方自治的区域(见柳诒徵《中国文化史》第一编第十九章第三节《乡遂之自治》)。所谓“乡”,据《周礼·地官·大司徒》载:“五家为比……五比为闾……四闾为族……五族为党……五党为州……五州为乡。”主要在国、都、邑、四郊内,下设 “乡大夫”、“州长”、“党正”、“族师”、“闾胥”、“比长”。所谓“遂”,据《周礼·地官·遂人》载:“五家为邻,五邻为里,四里为酂,五酂为鄙,五鄙为县,五县为遂。”主要指郊外,即农村地区。下设“遂大夫”、 “县正”、“鄙师”、“酂长”、“里宰”、“邻长”等职官。其组织形式之严密,对后世家族村社制度的形成颇有启发。
春秋战国时期,出现了一种新的地方管理体制,即郡县制。郡的长官称“守”,掌全郡事务。“守”下设“尉”及御史。“尉”掌军事,而御史掌监察。郡下设县,县的长官称“令”,“令”下设丞、尉、司马、司空。县丞掌财政和诉讼,属官有丞史。县尉掌军务,属官有尉官吏、士吏等。县司马掌马政,属官有司马令史等。县司空掌土木工程和刑徒,属官有司空佐吏等。县以下尚有乡、里或连、闾等地方基层行政组织,乡设三老等,掌教化;里设里正。据上述可见,这一时期已形成比较完整的地方管理网络。
秦汉的地方政区,基本分为郡县两级。郡的长官称郡守,汉改称太守,掌选拔推荐人才、发布政令等。值得注意的是京畿地区,由于它是朝廷的所在地,地位非常重要,故与一般的郡不同。秦称其长官为内史,汉则以政区之名为称,即京兆尹、左冯翊、右扶风,合称“三辅”。其官阶亦高于一般太守。东汉称为河南尹,职等太守。
汉代的地方政区,与秦不同之处在于郡县制与分封制并存。与郡县相应的是王国、侯国、邑、道。王国的长官称相国、丞相、相,由朝廷派遣。如董仲舒曾出为胶西王相。相的权力仅次于诸侯王,掌王国事务及辅导、谏诤诸侯王。王国的职官还有太傅和中尉,二者也是由朝廷派遣而来,太傅掌劝诫、谏诤诸侯王,但不参与政事;中尉掌王国治安。侯国、邑、道相当于县,但分封对象不同。侯国是封给列侯的,其长官称相;邑是封给皇太后、皇后及公主的,其长官称令、长;道设在少数民族区域,其长官亦称令、长。
魏晋南北朝时期,地方政区实行州、郡、县三级制。与汉代相比,这一时期由于政局动**,南北分裂,州郡数目不断增长而辖境日益缩小。州设刺史,掌民政、军务、察举、任免属吏等。郡设太守,至于京畿地区,如魏、西晋、北魏的河南郡,东晋南朝的丹阳郡,其长官则分别称河南尹、丹阳尹。郡守有以功加将军者,也有加都督者,地位尤为显赫。县设令长。东晋南朝时期,中原地区连年战乱,人口大量南迁,朝廷为安置南渡之世家大族,按其原籍在南方设立相应的州、郡、县,称侨州、侨郡、侨县,从而形成了与实州、郡、县并行的特殊的行政区划。侨州、郡、县与实州、郡、县之间的隶属关系比较复杂,没有规律可言。
唐代政区有以下几个特点:首先,以道制为主。“道”的设置始于唐太宗贞观元年(627),是由监察区演变为行政区的。当时全国共分十道,即关内、河南、河东、河北、山南、陇右、淮南、江南、剑南、岭南。至玄宗开元二十一年(733),增设京畿道、都畿道,将山南分为东、西二道,将江南分为东、西道及黔中道,“道”遂增至十五个。唐后期,全国又划分为四十余道。唐初,“道”设巡察使、按察使,开元间改为采访处置使兼黜陟使,掌监察。属官有判官、支使、推官等,另有招谕使、抚慰使、招募使、祭祀使等临时特遣使。道下设州、县。唐代的州,依据其地位、大小、户口及经济实力,分为上、中、下三等,又分为辅、雄、望、紧四种。据《通典》载,开元间有四辅(同州、华州、岐州、蒲州)、六雄(郑州、陕州、汴州、绛州、怀州、魏州)、十望(宋州、亳州、滑州、许州、汝州、晋州、洛州、虢州、卫州、相州)、十紧(后来列入者较多,已不限于十个)。州设刺史,自天宝年间改州为郡后,亦称太守。属官有别驾、长史、司马及录事参军事。录事参军事又下辖诸曹参军事,如司功、司仓、司户、司兵、司田、司法、司士等,分掌一州之内军事、政治、财政、司法等事务。州下设县,县也有等级之分。按其地位,分京县(如万年、长安、河南、洛阳、太原、晋阳)与畿县(如京兆、河南、太原三府所管诸县);按其户口,分上、中、中下、下四等;按地位,分望与紧。县之长官称令,掌一县之教化、赋税、治安、水利、刑狱等。属官有丞、主簿、录事、县尉,分掌各种具体事务。县以下,设乡、里、保、邻等基层行政组织。
第二个特点是“府”的建制。唐代“府”的建制有三种情况。第一种是因皇帝驻跸或具有陪都及首都性质而设的府,前者如凤翔、成都、河中、江陵、兴德等府,后者如著名的三都府(上都京兆府、东都河南府、北都太原府)。第二种是都督府,一般设于边疆或地势险要之处,有大都督府、中都督府、下都督府之分。第三种是都护府,一般设在边疆少数民族地区。唐代从太宗到武后时期,先后设置了八个都护府,即安西、北庭、蒙池、昆陵、单于、安北、安东、安南,分布在疆域的西北、北方、东北以至南方。至玄宗开元、天宝年间,形成安西、北庭、单于、安北、安东、安南六个都护府。都护府长官称大都护、都护,属官有副大都护、副都护、长史、司马。下辖录事、功曹、仓司、户曹、兵曹、法曹、参军事请机构,分管财政、民政、军事、司法等事务。
第三个特点是节度使的设置。节度使之名源于魏晋,至唐睿宗景云二年(711)正式列入官制,唐玄宗时期共有河西、范阳、陇右、剑南、安西、朔方、河东、北庭、平卢、岭南十节度使,其后又有增加。节度使多兼财政、军事、民政、政治等事,是总揽数种大权的地方行政长官。属官有知都兵马使、都押衙、都虞候、都教练使、都指挥使等武官,也有副使、行军司马、判官、掌书记、支使、推官、巡官等文官。下辖州、县。节度使权力的不断增大,使之很快发展成为割据一方的政治势力,酿成唐末藩镇割据的局面。
宋代的地方政区及职官,基本承袭唐制,只是改“道”为“路”,分路、州、县三级。北宋盛世时辖24路,南宋仅16路。路下设帅、漕、宪、仓四个监司。帅司,即经略安抚使司,设经略安抚使,掌民事、军政、诉讼、财政等,多由文臣充任,也统辖军队。漕司,即转运使司,设都转运使,掌财赋、转运等。宪司,即提点刑狱司,设提点刑狱公事,掌司法、监察等,多由文臣充任。仓司,即提举常平司,设提举常平官,掌常平义仓、贸易、水利、赈灾等。四司之外,还有提举茶盐司、提举市舶司、提举学事司、提举保甲司等,视各路具体情况而定。路下设府、州、军、监。府的地位略高于州,有京府与次府之分。京府设府尹,次府设知府,掌民事、司法、治安并参议朝政。属官有判官、推官、司录及功曹、仓曹、户曹、兵曹、法曹、士曹等诸曹参军,分掌具体事务。宋代的州仿唐制而按户口分为上、中、下三等。各州设知州与通判,掌一州之政。宋代的“军”,与府、州平级,由唐制发展而来,长官称知军事,或知军、军使。“监”也是直隶朝廷的地方行政机构,一般设于矿区,置知监事(或称知监、监使),掌矿务及矿区周边民政。
图2-2-3 赵匡胤像
图2-2-4 成吉思汗像
元、明、清三代,地方最高行政机构均为行省。元代地方政区与前朝相比,变化较明显。其中最重要的变化是行省的设置。元代改三省制为中书一省制,并设立直辖区,包括山西、山东、河北、河南北部、内蒙古中部及东部地区,谓之腹里。在直辖区外,另设十一行省,管理地方政务,分别是:岭北行省、辽阳行省、河南江北行省、陕西行省、甘肃行省、四川行省、云南行省、江浙行省、江西行省、湖广行省、征东行省。其下还有路、府、州、县。各省设丞相、平章、左右丞、参知政事等职官。下辖检校所、照磨所、架阁库、理问所及都镇抚司等机构。行省的设立,对后世地方行政制度影响极大。元代地方官制有一特别之处,即路以下的地方机构在主官之外另设一“达鲁花赤”,意为监督官、总辖官,由蒙古人担任,握有实权。此外,元朝还有宣慰使司、都元帅府、肃政廉访司等一些特殊的地方机构。宣慰使司是省与路、府、州、县之间的承转机关,长官有宣慰使、同知、副使等,掌政务。都元帅府,置于边疆少数民族地区,掌军事。肃政廉访司是御史台及江南诸道行御史台、陕西诸道行御史台的下属机构,为监察机关。
图2-2-5 朱元璋像
明代为控制地方权力,采取布政使司、提刑按察使司与都指挥使司三司并立的方式。布政使司由元代的行中书省演变而来,长官为左右布政使,掌一省之财政、民政、祭祀、官吏考核诸事务。属官有左右参政、左右参议等,分司督粮道、督册道、各处分守道。提刑按察使司,长官为按察使,掌一省之刑法、监察。属官有副使、佥事等,分司提督学道、清军道、驿传道、各处分巡道。都指挥使司,长官为都指挥使,掌一省之军政。属官有都指挥同知、都指挥佥事等。至明中叶,总督、巡抚掌握地方实权,遂凌驾于三司之上。当时的行政区划,依然是省下设府、州、县,或直隶州、县,地方官沿用知府、知州、知县等名称。
清代的地方政区及职官,大体承袭明制,但是也有损益变革。第一,明制三司,至清只保留两司,即布政使司与按察使司。布政使别称“藩台”,每省仅置一员(江苏置二员,分别设在苏州、江宁)。下设分守道、分巡道,多加兵备衔,长官称道员或道台,原来的参政、参议、副使、佥事等职予以废除(1753)。按察使别称“臬台”,每省置一员。鸦片战争后,改称为提法使司。第二,督抚制度建立后,总督、巡抚总揽地方政权,成为地方最高长官,称封疆大吏,而藩台、臬台反在督抚之下。清朝在行政区共设八个总督、十八个巡抚,多由元老重臣担任。此外,尚有漕运总督、河道总督两种专务总督,分别负责漕粮运输及黄河、运河堤防与疏通河道。第三,内外蒙古、青海、新疆及东北地区设盟旗制度,以方便少数民族管理,旗相当于内地的县,盟相当于府。第四,省下辖府、州、县、厅,州有直隶州与散州之分,前者与府平级,后者与县平级,全国共有七十六个直隶州、四十八个散州。厅也分为直隶厅和散厅,前者和府平行,后者和县平行,由同知或通判主掌政务。第五,清代地方官员尚有巡盐御史(掌盐务)、织造监督(掌宫廷织物的制造与供应)、关税监督(掌关税)等,不仅拥有特权,且极其富有,体现出重利轻权的倾向。综上可见,清朝是中国古代地方官制最完备的时期。
图2-2-6 《乾隆狩猎图》(局部)
四、古代官制文化
以尊天法地为原则、以皇权为中心的中国古代官制,其设置处处体现出严密性、稳定性的特色,可以从以下几个方面进行考察。
首先是中央集权问题始终伴随着中国古代官制的发展变化。这一点主要表现在以下四个方面。
图2-2-7 龙袍
其一,以宰相制度的演变为标志的中央集权的强化。自秦迄清,伴随着中央官制的演变,宰相之名及其职守也或同或异。宰相之职原本是根据分权制约的原则而设立的,但由于相权与君权历来就没有一个清晰的界限,故而在二者的冲突中,君权总是想方设法抑制、分散相权,导致相权不断地向君权屈服。从宰相掌权辅政到权力的被削夺,是君主专制发展的必然结果。
其二,军事机构及职官的设立是贯穿历代官制的一条主线。“国之大事,惟祀与戎”,军职之设是关系到政权巩固的大事,受到历代王朝的重视,从秦汉时太尉统军到清朝军机处之建立,从唐代节度使到明清总督,军事机构及职官的发展演变均证明了这一点。尽管唐代因节度使权限过大而最终导致藩镇割据的局面,但这并非设置这一制度的初衷。而幕府制的出现与形成,则是地方军事机构设置的一大特色。考察幕府本义,原为将军出征屯驻之地,秦汉后成为随军而设的机构,幕府构成较复杂,唐宋以来,文学史上的一些著名人物如王勃、李白、范成大、杨万里等,均有入幕府的经历,他们与幕主之间的文学交往,产生了诸多优美的文学作品。
其三,宦官制度是集权政治的产物。宦官之制,可以上溯至夏、商、周三代,但此时并无参理朝政的权力,至东汉增加了宦者兼主政务的官职与官署,才开始拥有实权。至唐设内侍省,玄宗以后,宦官权力由轻入重,“内则参秉戎权,外则监临藩岳”(《旧唐书》卷一八四《宦者传序》),逐渐把持军政大权。宋代则有宣徽院之制。明代宦官机构极其庞大,设有惜薪(掌薪炭)、钟鼓(掌铜鼓及杂戏)、宝钞(掌造纸)、混堂(掌沐浴)四司,兵杖(掌兵器制造)、银作(掌金银器饰的打造)、浣衣(掌洗衣、罪废年老宫女)、巾帽(掌靴帽)、针工(掌衣物织造)、内织染(掌染织)、酒醋面(掌调味料及面豆等)、司苑(掌瓜果蔬菜)八局,司礼(掌奏章文书)、内官(掌土木工程及铜锡器用)、御用(掌御用器物制造)、司设(掌仪仗)、御马(掌牧马、草场等)、神宫(掌太庙打扫)、尚膳(掌御膳)、尚宝(掌符玺印信)、印绶(掌图籍及符验)、直殿(掌宫院打扫)、尚衣(掌御用衣帽)、都知(掌御前清道、警戒)十二监,统称“二十四衙”。此外还有东厂、西厂、京营、文书房等机构。宦官人数最多时达十万多名,权倾朝野。清初将明制二十四衙省并为十三衙,即尚方司、惜薪司、钟鼓司、兵杖局、织染局、司礼监、御用监、御马监、内官监、尚衣监、尚膳监、尚宝监、司设监。康熙时废十三衙而归内务府。综观宦官的形成发展历程,其政治势力有三次大起大落,分别发生在东汉、唐、明三朝,其权势的膨胀与相权的削弱密切相关,是君主专制的产物。
其四,皇室管理系统的建制,是尊皇意识的彰显。秦汉设詹事、长信詹事,为皇后、太子诸宫职官,又设郎中令、卫尉、中尉等掌皇宫侍从保卫。至明清则置宗人府,以王、公为“宗令”、“宗正”、“宗人”之职,地位在一般官署长官之上,象征着皇权的隆盛。
其次是为实现权力制衡而设监察机构。
在中国古代官制的设置中,监察制度一直处于制衡的地位。其制由战国御史发展而来,秦汉设御史大夫,置御史府,后改御史台,亦称“宪台”,隶属于少府,魏晋时脱离少府而独立。至唐代,御史台设御史大夫、御史中丞,下辖台、殿、察三院,台院掌纠举弹劾百官,殿院掌监察朝仪、狱讼及禁军,察院掌监察百官工作、巡按州县。明代改御史台为都察院,基本上为清代所承袭。为保持权力制衡,古代尚有谏官制度,始于春秋时齐桓公设“大谏”,秦汉至唐有谏官而无机构,至宋置谏院,以给事中、谏议大夫为其长官,至明则有通政使司,清代承袭明朝制度,没有什么变化。
古代官吏的选拔制度有多种,如夏、商、周三代的世卿制、汉代的察举制、隋唐以降的科举制等,其管理制度也纷繁复杂,涉及任用制度,考课制度,奖惩制度,俸禄制度,休假、退休和抚恤制度等方面。如西周至春秋时的册命(策命),汉以下的铨选、拜除、授职(含册授、制授、敕授等项)等均属于任用上的具体规定;宋代实行的臧否(治效显著为臧,贫劾庸谬为否)、磨勘(通过审核、推究、勘验簿历文状等一系列程序以决定升迁的制度)都是考课守令之法。
综上可见,宏整、缜密的古代百官制度,既是一种具体而微的权力操作系统,也是一种蕴含了天人相与理念的文化象征。